者米乡基层政权的运行状况及其对苦聪人社会经济的影响

何绍明，刘洁婷

（1.红河学院人文学院，云南 蒙自 661100；2.红河学院思想政治理论教研部，云南 蒙自 661100）

者米乡基层政权的运行状况及其对苦聪人社会经济的影响

何绍明1，刘洁婷2

（1.红河学院人文学院，云南 蒙自 661100；2.红河学院思想政治理论教研部，云南 蒙自 661100）

者米乡基层政权是国家联系者米乡苦聪人及其他少数民族的桥梁与纽带，是落实国家对苦聪人扶贫政策的平台，担负着促进苦聪人社会经济发展的重要职责.研究者米乡基层政权的运行状况及其对苦聪人社会经济的影响，既有利于巩固其在促进苦聪人社会经济发展方面的成效，又有助于寻找其成效不大的原因，探索促进苦聪人社会经济可持续发展的道路.

者米乡；基层政权；苦聪人；社会经济

我国的政权，纵向可分为中央政权、地方政权和基层政权.基层政权是指在国家政权体系中处于最低层的一级国家政权.民族乡是我国基层政权的一种形式，是马克思主义民族理论同我国农村基层政权建设实际相结合的产物，是以少数民族聚居区为基础建立的基层政权，是少数民族聚居区域建立的乡一级行政区域.民族乡不是民族区域自治地方，不具有自治地方的自治权利，是与乡、镇平级的行政单位，具有一般乡镇的特点，同时又拥有比一般乡镇更多更大的自主权.民族乡的创立就是为了保障散居少数民族的平等权利和管理本地方内部事务的权利.

1 者米乡基层政权

者米乡是者米拉祜族民族乡的简称，是以苦聪人为建乡主体民族的民族乡，是自治州下的自治县下的民族乡，是党的民族区域自治制度与民族乡政策的有机结合，是党的民族平等、民族团结和各民族共同繁荣发展的根本方针的重要体现.

者米乡的基层政权主要由两部分组成，即者米乡人民代表大会和者米乡政府.者米乡人民代表大会由者米乡人民代表组成，者米乡人民代表由本选区选民直接选举产生.者米乡人民代表大会是者米乡少数民族人民行使管理国家和社会事务的权力机关，是者米乡这一地区的最高权力机关.者米乡政府既是者米乡人民代表大会的执行机关，必须执行者米乡人民代表大会的决议，向者米乡人民代表大会负责并报告工作，同时又是者米乡这一少数民族地区的基层国家行政机关，必须执行上级国家行政机关的决定和命令，向上级国家行政机关负责并报告工作.在者米这样的少数民族地区设立民族乡，是为了保障该地区少数民族的平等权利，加速该地区少数民族经济文化平等、和谐地发展，促进各民族的共同繁荣.因此，我们对者米乡基层政权的运行状况进行综合系统的研究，对加快建乡的拉祜族及乡内的其他民族的经济和文化教育的发展，促使其尽快脱贫致富，获得全面的发展，具有十分重要的意义.

2 者米乡基层政权的运行状况

2.1 者米乡党委对基层政权的领导

基层政权是国家政权的基础，加强党对基层政权的领导，实质上就是加强党对国家政权领导的基础.[1]者米乡作为少数民族地区，其党委与基层政权之间领导与被领导的关系在具体的工作中往往体现为党政不分，以党代政.者米乡党委的组成成员中有书记1名，副书记3名（1名是专职副书记，1名是由乡长任副书记，1名是政法副书记），纪委书记1名，组织干事1名，另外两名分别是人大主席和武装部的部长.从乡党委的组成成员中，我们可以看出者米乡党委对基层政权的领导，但是在者米乡基层政权的运作过程中，者米乡党委却包揽了大量的行政事务，党政职责范围不明.者米乡基层政权的权力集中在乡党委的手中，乡党委书记是事实上的“第一把手”，一切大事小事都是乡党委书记拍板定案.者米乡党委或是基层政权的干部都认为者米乡的党政是分开的，党委与基层政权之间是领导与被领导的关系.究其原因，不能说干部们是在掩盖事实，而是对于党政分开以及领导含义的模糊理解所造成的.一方面，党政分工，并不仅仅是指工作机构的分开.虽然者米乡党委和基层政权都有自己独立的工作机构，但是，必须是党委和基层政权之间职能与职权的分离才能理解为真正意义上的党政分工.另一方面，乡党委对基层政权的领导，主要是政治领导、思想领导和组织领导，不是包办基层政权的工作.作为者米乡党委来说，对者米乡基层政权的领导，应该是贯彻执行党的路线方针政策，执行中央和上级党组织的各项指示，保证国务院和上级政府的指示在本地区的实施，落实党的各项农村政策，对本辖区内的重大问题提出决策，再由乡人大讨论并形成决议，交由乡政府执行，向乡人大和政府推荐主要干部以及抓好本地区的思想政治工作和精神文明建设等方面的工作，而不是直接干预基层政权，向基层政权发号施令.

2.2 者米乡基层政权的现状

2.2.1 者米乡人民代表大会的运行

者米乡人民代表大会是者米乡的最高权力机关，其人大代表由本选区选民直接选举产生，每届任期5年，每年年初召开一次代表大会.者米乡人民代表大会不设常务委员会和常设机构，设立主席团常务主席1人，其职责主要是召集主席团会议和处理主席团担负的日常工作，负责联系本级人民代表大会代表，组织代表开展活动，并反映代表和群众对本级人民政府的建议、批评和意见.者米乡每届人民代表大会会议举行之前先选举产生主席团（政府部门的人员不能进主席团），然后由主席团召集人大代表开会，并主持本次代表大会会议以及负责召集下一次的本级人民代表大会会议，主席团的任期与每届人民代表大会任期相同.者米乡人民代表大会举行会议，主要是听取和审议者米乡政府的工作报告，审查和批准本行政区域内的财政预算和上年度财政预算执行情况的报告，选举乡长、副乡长等.者米乡人民代表大会闭会期间，则由主席团负责日常工作的开展.

但是，我们也要看到者米乡人民代表大会在运行过程中也存在一定的问题.首先，者米乡人民代表大会的职权行使并不充分.根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，乡级人民代表大会的职权可以分为决策权、任命权、罢免权和监督权四个方面.者米乡人民代表大会的职权则主要体现在任命权和监督权两方面，决策权和罢免权较少涉及.而且者米乡人民代表大会在监督权方面主要是涉及乡政府工作报告、职能部门工作报告以及者米乡政治、经济、文化生活的实际进展等方面，对乡人民政府的监督涉及不多.其次，者米乡的人大主席团只设置了一个常务主席，没有设副主席，不利于人大主席团日常事务的处理.再次，者米乡人民代表大会的素质不高.者米乡任命代表大会的代表所提的意见和建议只是涉及到本村委会的建设中遇到的困难，请求资金的支持，几乎不涉及到对者米乡政府所发布的决议和命令的意见以及对其所属工作部门的质询.最后，者米乡的人民代表大会对于《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定的“少数民族聚居的乡、民族乡、镇的人民代表大会在行使职权的时候，应当采取适合民族特点的具体措施.”这一针对少数民族地区的特殊的规定，并没有制定相应的实施细则.

2.2.2 者米乡政府的运行

者米乡政府是者米乡人民代表大会的执行机关，是负责组织和管理者米地区各项行政事务的行政机关，是由行政领导机构、职能机构（包括上级派出机构）和公务人员按一定的原则和制度建立起来的.者米乡政府行政领导机构的构成是乡长1名、副乡长2名以及1名助理.其职能机构包括农科站、林业站、水利站、兽医站、农经站、农机站、安全监督站、财务所、统计员、乡政府办公室、司法所、国土所、民政所、残联、计生服务站.其中农机站、林业站、水利站、兽医站、司法所、国土所、财政所属于上级领导机关派驻农村基层人民政府行政管辖区域的带管职能机构.另外，者米乡政府根据本地区民族成分复杂的特点，出于方便管理的需要，组建了民族工作队，负责日常的民族事务.者米乡政府实行乡长负责制，乡长必须是苦聪人.者米乡政府每届任期与本级人民代表大会相同，即每届五年.者米乡政府作为者米乡人民代表大会的执行机关，既要执行本级人民代表大会、上级国家行政机关的决议和命令，又要负责日常行政工作的开展.

总体来说，者米乡政府作为少数民族地区的基层国家行政机关，认真履行其辖区内政治、经济、文化和社会职能，有力地推动了该地区经济社会的发展和民族的繁荣进步，但是其运行中也存在一定的问题.首先，条块分割突出，管理体制不合理.者米乡政府与县属分支机构之间缺乏统属关系，二者之间的关系难以协调，严重干扰了者米乡政府对本辖区内各项事务的统筹安排和统一管理，难以发挥其应有的职能.其次，者米乡政府的机构设置不合理，没有建立发挥乡政府职能所急需的部门，缺乏为少数民族农民提供指导和服务的机构.再次，者米乡政府的职能有待进一步的转变.者米乡政府作为民族乡的人民政府，执政环境特殊，其职能必须结合本地区的具体情况和民族特点向指导型、科技型和服务型转变.最后，者米乡政府的财政困难.者米乡的财政基础本来十分薄弱，2006年农业税全面免除以后，者米乡政府的几乎没有什么收入，运转主要依靠有限的中央政府的转移支付，甚至还背上了沉重的债务，无力偿还.

2.3 者米乡基层政权与村委会的关系

村民委员会是一定区域内的村民群众按照居住状况组织起来的自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性组织.它既不属于一级政权组织，也不是基层政权的派出机构，是广大少数民族群众实行直接民主的基础层次.[2]者米乡共有4个村委会，即顶青村委会、巴哈村委会、河边寨村委会和下新寨村委会.这四个村委会虽不属于基层政权，但是却对者米乡基层政权的运行发挥着十分重要的作用，是其重要的依靠力量.按《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，村委会协助乡、民族乡、镇人民政府开展工作.”但是，由于者米乡地处边远的少数民族地区，村民居住比较分散，信息闭塞，交通不便，生活贫困，思想观念普遍落后，经济社会发展落后影响和制约了村民自治的进程，再加上村庄集体经济缺乏、基础设施和公共设施较为薄弱、村民收入水平较低等因素，使得者米乡的村民自治还是一种政府主导下的村民自治，村委会的运作严重依赖政府，从而削弱了村委会的服务水平和运作效果，影响了民主建设的开展，村庄的自治功能弱化，自治进程步履缓慢.另外，在自给自足的家庭经济的背景下，村民专注于一家一户的生产经营，为生存奔波，没有足够的时间、精力和热情来关注村里的改革发展和参与民主自治，直接影响了村民自治的进程.[3]在这种情况下，者米乡村委会的工作主要就在者米乡基层政权的领导下进行，如村委会的选举、制定村民自治管理章程和工作制度、以财务公开为主的村务公开、重大村务的讨论及决定等方面.除此以外，者米乡的村委会还要完成诸如调解纠纷，电费收缴和管理，救济款物的发放以及国家扶贫政策的落实等诸多的行政事务.由于者米乡各村委会缺乏村级集体经济的支撑，者米乡村委会干部的报酬主要来源于金平县财政全额拨款的工资报酬，村主任、副主任每月工资有500至600元.可见，者米乡的村委会实际上成了者米乡基层政权的派出机构，承担着基层政权交办的大量行政事务，而且还要签订目标管理责任书，以便进行检查和考核.当然，者米乡村委会的现状也是由于者米乡这一多民族聚居地区的特殊性所造成的，其自治性质的完全实现将会是一个长期的过程.在这一过程中，随着者米乡经济社会发展水平的提高，者米乡基层政权与村委会之间将完成由领导与被领导关系向指导、支持与协助关系的过渡.

3 者米乡基层政权对苦聪人社会经济的影响

者米乡基层政权的建立，为者米乡苦聪人的社会经济发展提供了政治方面的保障，为国家对苦聪人的扶贫政策的落实提供了实施的平台，促进了苦聪人社会经济的发展.但苦聪人社会经济的发展缺乏可持续性，虽然者米乡基层政权对苦聪人的扶贫开发一直在进行，但是总是陷入一种扶贫——脱贫——返贫——再扶贫的怪圈.为此，我们有必要对这一现象进行分析研究.

3.1 者米乡基层政权对苦聪人的扶贫

者米乡基层政权是党和国家联系苦聪人居住地区和苦聪人的桥梁和纽带，肩负着落实党和国家对苦聪人的方针政策，提供公共服务、推动苦聪人聚居地区经济社会发展的重要职责.1988年5月20日，者米乡正式成立以后，其基层政权在乡党委的领导下，一直把加快苦聪人的社会经济发展作为首要的工作，及时把党和国家扶贫救济的粮、款、衣等送到苦聪人群众的手中，实行免税、免除公粮和订购粮，免费医疗、免费看电影等优惠政策.1991年，者米乡成立了苦聪人的工作队.工作队的队员分别住在不同的苦聪人村寨与苦聪人同吃同住同劳动，制定各种制度，完善村规民约，将农业技术和管理经验手把手地交给苦聪人群众，定期不定期地召开各种会议，宣传党的路线、方针和政策.[4]尽管如此，据1998年省民委组织的联合调查组的调查结果，者米乡30个苦聪人村寨1039户5220人，人均有粮仅182公斤，96%的苦聪人缺粮，80%以上的农户一年缺粮半年以上；人均纯收入169元，广播、电视一片空白，青壮年文盲率高达94.4%，适龄儿童入学率只有25.5%，完学率仅为3.3%，农田水利设施非常差，人均耕地不足0.5亩且产量低；医疗卫生条件差，30个自然村没有1个卫生所.者米乡苦聪人的整体状况呈现出素质型贫困和体质型贫困.1998年10月，云南省的一项旨在帮组苦聪人脱贫致富的“155”扶贫工程正式启动.这项工程的实施将过去的输血式扶贫方式改变为造血式扶贫，目的是要增强苦聪人的自我发展能力.首先，者米乡基层政权通过改善苦聪人的生存环境，为其发展奠定基础.者米乡基层政权在“155”扶贫工程中再次帮助苦聪人定耕定居，将37个自然村撤并为24个自然村，为17个村寨的3256人建盖住房762幢.带领苦聪人开新田2150亩，坡改地2120亩，购买耕牛76头，修建9条水沟共8.49千米，可灌溉面积1860亩，新开梯田1067亩，假设饮水管道42.55千米、修建蓄水池67个，解决19个村的人畜饮水问题.①其次，者米乡基层政权帮助苦聪人发展现代经济，确立以林业开发为远期经济的发展思路；普及农业科技知识，举办旱育稀植、科学养猪、竹节育苗、杂交玉米栽培、病虫害繁殖、香蕉育苗及管理、马铃薯栽培、蔬菜栽培等技术培训.最后，者米乡基层政权落实“155”扶贫工程，注重素质教育和文化建设，使苦聪人由被动脱贫向谋求发展转化.者米乡基层政权利用各种资金，帮助1580个苦聪人中小学生的教科书费用和学习生活费用，在苦聪村寨新建了10所小学；帮助苦聪人群众建立乡规民约，从逐渐改变生活习俗入手，充分调动他们参与自身建设的主动性和积极性，树立初步的科技意识、经济意识、商品意识、走入市场.[5]

我们看到，“155”工程的实施确实使者米乡苦聪人的经济实现了跨越式的发展，社会生活发生了质的飞跃，思想观念有了明显的转变.但是，“155”工程结束5年后，苦聪人的经济发展、社会生活是否还能保持在该工程实施期间的水平呢？或是倒退了，或是取得了更进一步的发展？这是值得我们关注的问题.

3.2 先进的现代政权组织与苦聪人落后的的生产力不匹配而冲突

民族乡的建立，本身是民族政策的产物，主要任务是为了保障那些无法建立民族自治地方的散居各地的农村少数民族群众的自治权和发展权，目的要有利于少数民族地区的生产建设和社会经济的发展.[6]者米乡是一种特殊的基层政权形式，是社会主义条件下的一种先进的现代政权组织，建立了以公有制为主体的社会主义市场经济体制，社会的基本矛盾是人民群众日益增长的物质文化需要和落后的社会生产力之间的矛盾.虽然苦聪人已经过渡到社会主义社会，但是其生产力仍然停留在原始社会的水平.马克思的社会发展理论认为，生产方式的两个方面——生产力和生产关系的矛盾运动是人类社会发展的基本动力.生产力决定生产关系，生产关系一定要适合生产力的状况和发展要求.当生产关系与生产力发展水平相适应时，生产力就发展.苦聪人社会经济发展的主要问题并不是先进生产力与落后生产关系和上层建筑不适应的问题，而是原始落后的生产力与先进的生产关系和上层建筑不相适应的问题.换句话说，就是社会主义的先进的现代政权组织与苦聪人落后的的生产力不匹配而冲突，冲突的结果就是先进的现代政权组织在促进苦聪人社会经济发展方面有成效，但是成效不大.者米乡基层政权的历次扶贫工程虽然极大地促进了苦聪人社会经济的发展，但是这种社会经济的发展是政府主导的，缺乏可持续性，苦聪人自主发展的能力不足，缺乏促进自身社会经济发展的主体性.所以，我们要消除这种冲突，必须首先建立与苦聪人落后生产力相适应的生产关系，然后在其生产力得到发展的基础去促进其社会经济的发展.

4 结语

综上所述，者米乡党委领导下的者米乡基层政权发挥了国家联系该地区苦聪人以及其他少数民族的桥梁与纽带的作用，对苦聪人社会经济的发展发挥了重要政治保障作用，既促进了苦聪人生产力发展和生产状况的改善，又保障了苦聪人的平等权利.但是，作为落实国家对苦聪人扶贫政策实施平台的基层政权，在使苦聪人的社会经济实现跨越式发展的同时，却又不能巩固这种经济发展的局面，陷入了扶贫——脱贫——返贫——再扶贫的怪圈.究其原因，这是因为者米乡基层政权作为一种先进的现代政权组织与苦聪人落后的生产力水平不匹配.苦聪人虽然从原始社会一步跨入社会主义社会，中间跨越了若干个社会发展阶段，但是，这种跨越仅仅是社会形态的跨越，并非是生产力发展水平的跨越.苦聪人的生产力水平总体仍然处于十分落后的水平.马克思说“手推磨产生的是封建社会，蒸汽磨产生的是工业资本家社会”.[7]按照马克思主义的基本原理，生产力状况是生产关系形成的客观前提和物质基础，生产力决定生产关系，生产关系对生产力具有能动的反作用，当生产关系不适应生产力发展的客观要求时，它就会阻碍生产力的发展.由于人为的原因使某种生产关系“超越”生产力水平，这种拔高了的生产关系也会阻碍生产力的发展.因此，者米乡基层政权要消除先进的现代政权组织与苦聪人落后的生产力水平不匹配的冲突，就必须探索一种能够体现苦聪人主体性的发展要求，培养其自我发展能力，并与其原始落后的生产力发展水平相适应的生产关系形式去促进苦聪人的社会经济的发展.

注释：

①以上数据由者米乡政府提供.

[1] 王金怀，王进国.中国基层政权建设的理论与实践[M].郑州：河南人民出版社，1991：316.

[2] 匡自明.中国少数民族地区基层政权建设[M].昆明：云南大学出版社，2002：72.

[3] 格仁其木格.以和谐理念推进少数民族地区村民自治进程[J].实践（思想理论版），2008（3）.

[4] 王清华.雾海拥抱的山魂[M].昆明：云南民族出版社，2000：63—64.

[5] 杨万智，赵昆艳.西隆密林的苦聪——苦聪文化的碰撞与应变[M].北京：中国书籍出版社，2006：134-136 .

[6] 李俊清.民族乡政府管理[M].北京：人民出版社，2009：12 .

[7] 马克思、恩格斯.马克思恩格斯全集[M].北京：人民出版社，2003.

The Operation of the Grass-roots Political Power of Zhemi Countryside and Its Effect on the Kucong People’s Social Economy

HE Shao-ming1, LIU Jie-ting2
(1.College of Humanities Honghe University, Mengzi 661100, China;2.Research Department of Ideological and Political Theory, Honghe University, Mengzi661100,China)

The grass-roots political power of Zhemi countryside is the bridge and link that the nation contact with the Kucong people and other minorities, is the implementation platform of the state policy of alleviation.it is responsible for the important duty of promoting the Kucong people’s social and economic development .This article research its operation and effect on the Kucong people’s socioeconomic development not only help to consolidate its role in promoting the Kucong people’s social and economic development, but also contribute us to identify the reasons for its limited success, explore the sustainable development road of promotion their socio-economic development

Zhemi the grass-roots political power; the Kucong people; social economy

D67

A

1008-9128（2011）04-0068-05

2011-06-28

云南省教育厅科学研究基金项目（ 09C0212）

何绍明（1979- ），男，云南石屏人，讲师.研究方向：中国古代文学与民族文化.

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