农村经济发展与基层制度变革思考

□尹业初

农村经济发展与基层制度变革思考

□尹业初1，2

当前农村经济发展需要以科学发展观为指导，在基层制度上进行必要创新和有效改革：农业现代化离不开具有科技知识与管理素养的现代人力资本支撑，以保障农村经济发展具有源源不断的动力之源。需要增强农村资本自身的良性循环，拓宽融资渠道，为农民独立自主经营提供资金保障。继续探索适用的经济运行体制，完善城乡平等互利并进共赢的交换关系，真正形成城乡经济发展一体化新格局。

农村经济;人力资本;自主经营;城乡一体

一、人力资本支撑与民主制度诉求

从智力开发作用的分析，促进农村经济发展的并非只是物质资本，人力资本的重要性在今天这个知识经济时代必须受到足够的重视。农村经济发展离不开以商品经济为主体的现代产业体系。商品经济以大市场为发展方向和运行机制，在市场发展并不充分时，商品经济优越于自然经济显示不明显，而进入市场充分发展时期，商品经济优越于自然经济就会显现出来。随着新农村建设力度的加大和农村社会经济的发展，农村为适应商品经济发展所需要的公益性建设项目日渐增多，对外经济交往日益频繁，农业信息技术不断更新，需要进行招投标和签订经济合同的活动会大量增加。由于农民在政府政策、法律知识、经济运行规律与信息技术水平等方面的知识有限，在对外经济交往中多数处于弱势，如果不通过一定途径使他们了解并掌握相关知识，则只能全部依靠乡镇领导进行把关，经济风险就会很高，农民自身利益与集体利益就容易受损失。

中央惠农政策三令五申规定，应该结合农业结构的调整，依据发展具有地方特色的现代农业生产的实际需要，加大对农民进行教育再培训的力度，按一定比率设定固定的财政支出。2004年底实行的《中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》明确规定，落实新增教育、卫生、文化、计划生育等事业经费主要用于农村的规定，用于县以下的比例不低于70%。这部分财政支出应该主要用于对农民开展针对性强、务实有效、通俗易懂的农业科技培训，以适应农村商品经济发展的需要。如农村中学作为地方高级学校，可以对农民开设一些加强农业先进实用技术的相关教育课程，配备具有专业技术的教育团队，定期施教。为适应农村产业结构升级和提高农业竞争力的需要，这部分财政支出还可用于吸引更多有潜力有头脑的青年农民留在农村，鼓励他们进行自主学习，提高他们自主创业的知识水平与技能，进一步搞好农民转岗转型扶持工作，使教育培训的实用性和资金的使用效率得到提升。有条件的地方还可以探索加大农村重大文化建设项目，比如设立乡村图书馆，搭建网络平台、建立各种农业产业化技能再培训机构，组织自主创业经验交流活动等。同时，鼓励并吸引社会力量参与农村文化、教育工程建设，巩固农村文化阵地，加强农村文化市场管理。比如农村广播电视“村村通”，送书下乡、送网络进村、使最先进的信息资源与农民实现同步共享。

在管理层面上，现在村务管理的许多内容是落实中央强农惠农的有关政策、乡、镇、村干部履行基层政府的职能。农村经济的发展涉及贷款、承包、对外签订合同等重大事项，必须从经济发展的需要出发，提高乡村干部的领导素质与执行能力。农民和农村干部负责人都自觉或不自觉地遵循追求经济利益最大化这一规律，应该深刻懂得我国农业技术进步是沿着节约最稀缺生产要素的道路发展而来。但长期以来，由于乡镇领导干部的权力，大都来源于上级组织部门的任命，而不是基层农民群众的选举，不可避免地导致了干部对上负责对下不负责的执政方式，逐渐形成了乡镇干部脱离农村，甚至于凌驾农村、无视农民现实需求的官僚习气。乡镇管理机构的体制与职能存在诸多问题和弊病，导致乡镇运行机制低效与村民自治机制瘫痪。农村现在迫切需要认真贯彻党的十六届四中全会精神，增强农村基层党组织的创造力、凝聚力和战斗力，充分发挥农村基层党组织的领导核心作用，进一步巩固党在农村的执政地位。农村党员干部的教育培训力度亟待加强，农村党员干部远程教育试点应予推广。十七届四中全会决定“坚持民主、公开、竞争、择优，提高选人用人公信度，形成充满活力的选人用人机制，促进优秀人才脱颖而出，是培养造就高素质干部队伍的关键”。加强乡镇队伍建设，建设高素质基层党组织队伍，是目前农村经济发展保持又好又快势头的关键。

为此，农村党支部应增强民主意识，积极组织领导农村经济的一系列活动：研究怎样贯彻上级党委、政府的方针、政策、制定出重大决策的具体措施;研究讨论解决与各级组织机构之间的经济往来问题;精心部署基层党组织自身发展与建设等，将主要精力放在对农村经济发展方向的把握上，放在对农村社会经济事务的统筹规划与各类人才的培训上。村民自主经营与自主创业的事务，尽可能交由村民委员会依据相关法律制度处理，支持和鼓励村民委员会开展表达自我权益的活动，如怎样解决本村公共事务和公益事业的有关诉求;如何更好地发展农业规模化生产、获取更好社会化服务的合理化建议;如何维护社会治安，以及获得再教育培训的权益怎样得到保障等。村党支部与村民委员会共同担负推动农村经济社会发展的重任，领导干部与人民群众建立起血肉联系的纽带，使农村社会得以稳定，经济得以持续发展。这是有中国特色的基层民主。“我们需要承认，许多国家的民主不是一种非此即彼的命题，而是一个连续性，一段旅程，一个正在进行着的过程。我们需要运用一系列的范畴——有限民主、部分民主、不完全的民主等等，以便我们不仅能够理解和把握民主可能具有的各种独特的、由文化条件所限定的形式。这将不仅为我们评估民主在全球范围内的条件和现状提供一种有用的、现实主义的方式，而且也将对我们促进民主在未来的发展奠定一个良好的基础。”［1］因此，在制度创新过程中，关键是要把党的领导与村民自治有机地结合起来，形成党支部与村委会协调配合的工作机制。用制度规范各自的权利和义务，树立依法办事的观念，农村社会经济发展才有人力资本，也才有引进、选拔、留住合格人才的制度保障。

二、农村资本循环与融资制度变革

商品经济的发展本质上是生产力的发展。商品经济的活力在于开放和竞争，市场也就是战场。现代经济竞争一方面在拼资本，另一方面是生产力水平的较量。虽然在近代商品贸易中，非经济行为起着重要作用，但真正起决定作用的仍是生产力水平。为什么我国农村经济在走向市场后又容易衰落?主要原因就在于农村生产力水平不高，在市场竞争中容易失败。为什么农村商品经济很难进入现代化，农村资本不愿意转向职能资本，而向非职能资本如借贷资本和银行利息转化?根本原因还在于资本经营没有达到足够利润可图的程度。中国农村不仅已出现比较普遍地商业化革命，而且在各级市场整合方面，也出现了崭新的格局。农村新型劳动分工和空前活跃的农产品交易，已经在一定程度上带来了日渐增长的劳动效益，农民收入状况在总效益增加背景之下也有了比较大的改善。经济与政治制度变迁之动力，始终存在于这种新制度可以更有效地利用资源，增加产出，使许多人从中获得利益。但我们也看到，农村经济与政治制度变迁，付出成本的代价也是非常高昂，主要阻力来自于对农村社会资源利用不充分、收入分配不合理以及农业产业资本再循环后续动力不足。当每个人都希望别人去承担制度改变带来的风险或牺牲而自己却在获得效益中去坐享其成，则经济持续稳定发展将变得不可能。因而，对农村资源更有效利用与收入再分配机制改革，激励更多农民自主经营与自主创业，使更多农业资本发挥增殖潜能，就成为当前中国农村经济发展必须直面解决的问题。

具体而言，农村收入分配制度与融资制度的变革，首先需要着重放宽农业和农村基础设施投资领域。采取补助、税收等行政措施，发挥国家农业资金投入的导向功能，鼓励农村社会资本积极投资、开发农村产业、建设农村基础设施。对于中西部欠发达地区，可以降低对涉农资产投资所需资金的配套比例，坚决杜绝采取加重农民负担的简单粗暴方式进行硬性资金配套。县级以上政府部门应该鼓励以乡镇为单位，通过统筹安排、价格引导、项目带动等方式，整合各乡镇投资对象，提高财政资金使用效率。对国家投资和补助的乡村建设项目，必须无条件地实行公示制度，通过公开招投标方式运作。同时还应该做到对所需要资金进行跟踪监督、对项目完成后进行评估论证，以确保资金正常运行与投资项目质量。在农村各种资产的权属问题上，需要进一步明晰产权，明确责任，充分利用各地土地资源与稀缺资源来开发新型产品，打开更广阔的市场，把农民自主经营与自主创业的积极性充分调动起来。农民自建或自用为主的小微型工程，产权可以归个人所有，通过乡镇人民政府核发产权证予以法律确认。对涉及众多农民公共利益的工程，可组建合作管理机构，国家补助形成的资产，直接划归合作管理机构管理运营。对经营性的大小工程，可组建法人实体，实行股份制企业运作，也可拍卖给个人自主经营，所获得财政收入通过社会保障方式反哺全体农村社会成员。对外来资本投资开发建设的乡镇企业与可经营性基础设施，地方人民政府应给予鼓励扶持，并规范其收费标准和经营范围，获得的财政收入还是通过社会保障方式反哺给全体农村社会成员。

自由选择是市场经济的基础。市场经济之所以有活力，能以效率较高的经济活动代替效率较低的活动，从根本上说，是由于当事各方有选择的机会。“大市场与小政府”的理念即是出于政府应尽可能减少对市场经济干预这一经济学原理。农村经济的发展也同样适应这一规律。乡村政府的作用不是限制农民的各种选择方案，而是协助他们作出更好的选择，并保证农村商品市场规则能得到严格遵守。因为维持市场规则需要市场之外的第三方居高临下的参与，所以乡村政府机构的设置完全有必要，但其地位与作用仅限于服务性。经济学研究表明，在有市场和价格起作用的时候，人的行为受市场价格信息的影响，市场价格规律起了指挥棒的作用。在中国农村经济发展过程中，市场经济却受到来自经济、政治体制方面的阻力。如学者吴毅即认为，乡村社会中各种“权力-利益的结构之网”的阻隔，是农民利益表达难以健康和体制化成长的原因，这一结构之网日益成为影响和塑造具体场域中农民行动的优先性和常态化因素。［2］如何打破这种权力--利益结构之网的阻隔，加快农村资本的良性循环，就成为农村经济发展的瓶颈。

因此，乡镇管理机构必须针对农村金融需求的特点，加快构建以农村信用社为中心的功能完善、分工合理、产权明晰、监管有力的农村金融体系。为适应农村经济发展的需要，研究与制定农村金融体制改革已势在必行。如继续深化农村信用社改革，就要完善其内部机构、强化其约束机制、增强其支农服务能力等，积极发挥其在农村金融体系中特有的主力军作用。同时，抓紧制定县级以上各金融机构进驻农村，承担支持“三农”义务的各项政策措施。各金融机构在县及县以下机构、网点新增存款，用于支持地方农业和农村经济发展的比例需要逐年提高。乡镇领导应采取有效制度激励机制，引导县及县以上金融机构吸收储蓄向农村地区流动，特别是吸收邮政储蓄资金，向农村流动。政策性金融支农力度如果得到不断扩大，支持农业和农村发展的中长期贷款就会逐步增加，通过这种强化农业发展的支农措施，可以拓宽银行业务范围，对农村经济发展与银行机构来说，是一种双赢的局面。另外，各级农业银行要真正发挥支持农业、服务农村的主体功能，为农民自主创业与自主经营提供资金保障。可以考虑在农村金融领域，引进竞争性的市场规则，有关部门根据当地实际情况，制定农村新办所有制金融机构的准入条件、监管办法，在有效防范金融风险的前提下，尽快投入试点运营。经济条件比较好的地方，可以探索建立更加贴近农民和农村需要、由农民或企业发起的小额信贷组织，加快农业资本的有效运行。落实中央对农户与农村中小企业实行多种抵押担保形式的有关规定，扩大农业资本融资的渠道，鼓励商业性保险机构在农村开展农业保险业务等等，都不失为一种有益的尝试。

三、城乡经济一体化与基层制度计划化

农业与农村经济的商品化，尤其是食品、蔬菜、水果等日常生活必须品的商品化，是传统农业向现代化过渡的必要条件，也是最重要资源。在现代经济发展过程中，一提到商品经济发展，似乎就是城市工商业的发展，农业商品化、农村经济发展的地位和作用，往往不被人们所重视。有人甚至把商品化与目前农业萧条、农村落后等同起来。这是一种由来已久的极幼稚、极有害的思想观念。事实上，不要说现在，即使是过去，农村和城市、农业和工商业都是互相联系的有机整体。没有农业和农村经济的商品化，整个社会商品化与现代化将失去起步的基础与最终的保障。放眼世界各国经济发展的轨迹不难发现，不管是发达国家也好，发展中国家也好，尽管城市工商业经济发展很迅猛，但都仍然没有抛弃农业现代化，没有忽略农村经济发展。发达资本主义国家中，农业不断走向现代化、农村经济在整个国民经济中占据重要地位。西方发达国家尚且如此，处于发展中的中国，就更应该重视农业现代化，关注农村经济发展与城市工商业经济发展一体化建设。如果置农业与农村经济发展于不顾，甚至依靠牺牲农民的现实利益，来谋求城市工商业的片面发展，那么，不要说实现现代化，能否保持社会长期稳定，都会成为问题。在中国改革开放过程中，我们走上了一条快速工业化的道路，但这条道路相对而言在农村尚处于缓慢进程之中。农民无疑是农村经济发展的主体，农民的地位与作用将是农业现代化与农村经济发展最关键因素。柯丹青认为，中国改革中农民地位和作用不断提高，后来废除公社体制、实行家庭联产承包经营制、市场化和私有化改革都充分体现了农民及其权力对于国家政策的影响。［3］周晓则认为，正是农民开启了1978年以来的中国改革，农民是中国改革成功的基本动力，他们消解了公社制度，推进了市场化和乡村工业建设的发展，削弱了户口制度的限制等。［4］领导者对农业、农村、农民地位与作用在执政理念上的转变，在今天还是显得如此突出与重要。

强调城乡经济发展一体化的重要性，有些发展经济学家认为首先应该强调经济发展计划化，这种观点产生有其历史与现实的双重原因：在历史上，包括前苏联在内的社会主义国家计划经济曾经取得巨大成就，给世人留下了深刻印象;现实中，农村与城市商品经济发展依靠单纯的市场作用，已不能适应经济又好又快发展所必需的结构变化。未来农村经济的发展，信息化程度会越来越高，先进技术和高速网络平台的搭建，使城乡经济一体化发展模式的建立成为可能。目前农村市场之所以不能适应时代发展的需要，在于发展中国家多数农村还存在着信息技术人材滞后，与城市经济发展无法正常接轨的难题。农村经济发展过程中一直存在的“贫困的恶性循环”。原来农村贫困是物质生活方面的贫困，而现在主要是信息技术人材方面的贫困，农村社会经济发展误入了“低水平均衡陷阱”。农村经济发展要从这种恶性循环或均衡陷阱中解脱出来，与城市经济发展齐头并进，必须有“关键性的最低限度努力”或“大推进”。如纳克斯从外部经济的效果出发，主张城乡经济发展在基层制度上，制定出经济发展计划，以促进城乡“平衡增长”，又从“联系效应”出发，主张城乡经济发展以城市带动农村，照顾城乡各自特殊领域的“不平衡增长”。刘易斯则提出在发展中国家建立起双元结构模式，即国民经济具有两种性质不同的结构与部门：一个是仅能糊口、维持最低生活水平、以土著方法进行生产的“自给农业部门”，在此部门中，存在着最低到零甚至负数生产率的过剩劳动力。另一个是以现代化方法进行生产的工业部门，在此部门中的劳动生产率远比农业部门要高。他分析落后的农业部门与先进的工业部门之间的工资差异和农业部门存在着无限剩余劳动供给的问题。这种双元结构的分析是以市场的不完整性为着眼点的，从而为计划化理论提供了一种根据。目前我国城市经济的增长及其对农村劳动力的吸收，均取决于城市经济发展利润的水平与使用。如果农村劳动力的供给在城乡经济发展过程中能按一种变动的收入率或利润率指引，使其在农村与城市之间正常流动起来，就会使现代农村经济与城市经济一样得到发展，同时使城乡经济各部门获得高额利润。当这些利润被再投资流向农村时，就能促成农村劳动生产率的提高，进一步提高农村劳动力的素质，吸收消化农村更多的剩余劳动力，农业部门真正步入现代化。

强调资本对城乡经济发展一体化作用和强调农村基层制度计划化对城乡经济发展一体化作用，可以并行不悖。两种作用互相影响，在城乡投资配置的适宜标准上，提出了新的问题。一些发展经济学家对此提出“社会边际生产率”的概念。如切纳里等认为，发展中国家的市场价格，往往不能反映真正的稀缺价值，主张使用“会计价格”或“影子价格”去校正市场价格对稀缺程度的偏离。他们还从“社会边际生产率”的观点出发，主张在最优化的一般均衡体系中去研究计划和资源配置问题。以后，这种模式又向动态规划、非线性方向发展。这些理论对我们解决城乡经济一体化过程中出现的问题提供了有益的思路，即大力发展农业产业化经营，特别是各地区稀缺资源的产业化经营，使其更好更快地融入到城市工商业经济发展过程中去，开拓更广阔的市场。为此，必须继续加大对多种所有制、多种经营形式的农业产业化制度变革与探索，从对各乡镇龙头企业的扶持与鼓励入手，使乡镇企业以多种利益联结方式与城市工商业结为一体，带动农村基地和农民自主经营。

四、余论

中国人注重人与人的伦理道德关系，一定程度上忽略了人与人、人与物的经济关系，因而近代以来经济落后了。马克思在论及人的本质时说：“人是名副其实的政治动物，不仅是一种合群的动物，而且是只有在社会中才能独立的动物。”［5］现代学者也指出：“人类不仅本性上是社会性的，而且人类因为参与政治才获得了人类的生活方式，得以成为完全意义上的人类。”［6］从农村经济发展这一领域来看，农民行为在政治与经济方面的社会性日益凸显，他们的民主权力意识与市场敏感性都在不断增强。科学发展应当以保证农民基本需要而不以国民收入最大化为增长和发展目标，即在增长过程中，要注意改进农村医疗卫生、公共设施和教育培训等条件的改善，以直接对农村人力资本产生积极作用。农村经济的发展存在的问题，重在监管过多的、不恰当的消费支出与资本流失，需要采用减少消费、引进先进技术以及提升人力资本等方法去提高生产率来解决。因而，在制定经济发展计划时，必须包括所有的投入，不只是资本、劳动和自然资源，还有科学技术、教育培训和公共设施等基本因素，从而在相互作用的发展系统中，物质资本和人力资本的质量都得到相应提高。事实证明，早期单纯追求增长速度的观点是片面的，收入的公平分配、经济的长期稳定、劳动力的充分就业等都必须纳入农村经济发展目标中。

从基层制度变革实质上来看，在于全面推行农村事务规范化管理，切实加强村级民主监督与组织建设。基层领导者应结合农村实际，将村级重要事务办理与工作流程形式加以固定，逐渐将村务管理全面纳入制度化、程序化、规范化轨道;进一步深化村务、党务公开，切实保障农民的自主权利。这两项工作成为目前基层民主政治建设和农村党风廉政建设的重要载体。特别是对支农惠农资金、土地审批、土地补偿款、扶贫救灾救济款物发放等重大事项上，应实行县、乡、村三级同步公开制度，做到彼此衔接，相互对应，让群众全面了解具体情况，监督落实情况。坚持和完善农村基层制度，形成推进农村经济发展的整体合力，不仅应将其纳入新农村建设的总体规划，而且应从整体思路上，将其与农村经济建设、文化建设、社会建设、生态建设紧密结合起来、统筹规划、全面协调地予以推进，以期取得更好发展效果。

［1］［美］霍华德.威亚尔达：民主与民主化比较研究［M］.北京：北京大学出版社，2004，182.

［2］吴毅.“权力—利益的结构之网”与农民群体性利益的表达困境［J］社会学研究，2007，（5）

［3］Daniel Kelliher.Peasant Power in China：The Era of rural R efoem（1779-1989）［M］.Yale University Press，1992.

［4］Kate Xiao Zhou.How the Farmers Changed China：Power of the People［M］.Westview Press，1996

［5］马克思恩格斯全集［M］.北京：人民出版社，1979，21.

［6］［美］汉娜.阿伦特：马克思与西方政治思想传统［M］.孙传钊译.南京：江苏人民出版社，2007，17.

B2

A

1008-8091（2011）04-0092-05

2011-08-25

湖南省社会科学研究基地资助项目（项目编号：湘哲社领［2010］14号）。

1.南开大学哲学院，天津，300071;2.湖南文理学院法学院，湖南 常德，415000

尹业初（1975- ），男，湖南长沙市人，湖南文理学院讲师，南开大学哲学院中国哲学在读博士，研究方向：中国哲学。

杨红香）