探讨城市规划对城市综合防灾体系的意义

李小伟 黄净萍

(三峡大学土木与建筑学院,湖北 宜昌 443002)

我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一,灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成的损失严重.近年来,我国自然灾害造成的损失不断增加,重大自然灾害乃至巨灾时有发生,面临的灾害形势严峻复杂.《中国21世纪议程》指出:“全国70%以上的大城市,半数以上的人口和75%以上工农业产值分布在气象灾害、海洋灾害、洪水灾害和地质灾害都十分严峻的沿海及东部平原丘陵地区”,而大量损失及危害都集中在减灾能力脆弱的城市.

1 城市规划与综合防灾体系规划

城市公共安全灾害种类繁多,按形成原因可以分为自然灾害和人为灾害,按其表现形式则包括气象灾害(台风、暴雨),地质地貌灾害(滑坡,地震),城市生命系统灾害(包括城市交通运输,通信,能源,给排水工程等的毁坏),生物污染(生物以及流行病,如SARS),核污染等.不管是采用怎样的分类方法,除了关注原生灾害本身,更要考虑次生灾害以及衍生灾害扩大化问题.2011年3月11日,日本发生了9.0级大地震,通过新闻报导和卫星照片可以了解到:一方面绝大多数民众丧生于次生的海啸之中,而不是原发的地震灾害里;另一方面除了被海啸吞噬的区域几近毁灭,在那些只受地震影响,但未被海水淹没的地区的房屋却只是在震中摇晃,强震过后,部分房屋不仅未垮塌,甚至连大的裂缝都没有.大地震深刻地警醒了我国的城市公共安全规划,且上述两方面的问题都可以在城市规划层面上进行防灾减灾.因此,深入研究城市规划对完善城市综合防灾体系的重要意义以及方法非常必要.

相对我国城市化的高速发展,我国的综合防灾体系相对滞后.在经历了唐山大地震后,我国也没有立即将抗震减灾应急技术与管理“放大”,高校及社会普及文化教育体系也没有跟上,而直到33年后的2009年,我国才确立每年的5月12日为“防灾减灾日”以及防震减灾日标志.可见,汶川地震的教训才真正促使我国政府和国民对防灾减灾的重视.具体到城市规划下的防灾减灾规划,我国尚缺乏国际水准的交流,且在实际操作中多重视经济结构,防灾规划容易受忽视,囊括的防灾减灾范围狭隘,一般仅涉及防火防震抗洪,且对于各级避灾疏散场所应配置的各类场地及功能设施缺少具有可操作性的指导意见,这些都体现了对城市公共安全灾害的广泛性、不确定性、突发性、模糊周期性认识不够深入.本文分析认为,通过城市规划理论的完善与创新,实践操作的具体化这两方面努力,能对城市综合防灾体系起到良好的促进作用.

2 防灾理论的发展至关重要

现代城市化的高速发展及城市功能的“高级化”使城市灾害更加复杂、隐蔽、危险性更大,传统中的单灾种学科及初级专业教育是难适应此种状况的,所以科学设计高等安全减灾的城市规划知识结构十分必要和迫切.而且只有规划师才能更本质地从城市规划建设之初就为城市安全提供“先天”的空间与容量.这样才能预先规划好严谨的防灾救灾空间系统为防灾提供前提保证,使增强城市的容灾能力成为可能,并提升灾害工作的效率,降低抗灾的经济压力和社会压力.

城市规划人才的培养方式与培养内容亟需改进和完善,在培养过程中应加大防灾研究的深度,向台湾,香港,日本等防灾体系较完备的地区和国家学习,优先从防灾的观点出发去建设街区.那么这就要求规划人员深入研究灾害蔓延的大致路径,范围,可能导致的次生灾害等,并以此为依据,同时结合特有的地形地貌,开创新的防灾减灾理论,在城市规划中加以体现.

我国城市规划人员的培养方式多限于课本知识的传授,也有部分学生参与了实际项目的防灾体系规划,但很大程度上是“拍脑袋”想出来的,譬如避难场所等的布局往往是在满足经济结构体系以外的空地上随意圈出来的地块,而没有经过对灾难的定量分析后,将多种方案进行对比得来.这种现象产生的主观原因就是规划人员本身对避难一无所知,对避难场所的概念模糊.因此,应该加强对规划人员的抗灾实战演练,只有反复多次地身临各种灾难现场,才能深刻了解人群面临灾难时的生理和心理反应.以客观地形为前提,通过研究人的行为模式而确立的防灾规划才具有实践操作的意义.

另外,拓宽视野,广泛涉猎相关学科如安全生产,核污染,环境污染等知识也是非常必要的.了解我国传统救灾思想史,城市灾害行政学,城市灾害保险体系,城市综合防灾减灾法规建设,防灾工程的价值工程分析,现代城市防灾学的理论模型[1]等方面对完善防灾体系都有促进作用.

3 城市规划对城市公共安全的控制措施

中国灾害防御协会副秘书长金磊说在城市总体规划修编中,安全减灾规划布局尚有缺陷,这是从某种程度上加重城市风险及城市安全控制失效的原因.本文认为弥补或者改进以下4方面的工作会促进城市公共安全系统的稳定发展.

(1)公共灾害的确定.在总体规划或专项规划中发现防灾规划基本处于次要地位,规划设计的内容也结合地勘部门,收集资料 ,分析当地地质地貌,判断城市中发生概率较高的自然灾害类别;另一方面,香港规划师学会原会长叶祖达曾指出:内地城市的基础建设,尤其是策略性基础建设投资不够.他认为内地应该加大城市防灾建设投资.城市投资不仅是地面上看得到的,如道路建设,路边的美化,还应该包括那些看不到的,如地下的排水、污水处理系统.“看不见”的建设不能落后,即城市生命线系统安全,否则就会出问题.

(2)提高容灾能力.首先,从城市总体规划出发,确立防灾系统的基本理念和框架,从大区域出发,制定城市防灾区,防灾轴,防灾据点,保证整个城市防灾系统的完整性,构建抗御灾害的城市结构.其次,可以对避难行为进行数学建模,量化分析以明确防灾设施,指明避难路径,保证规划设计的科学性原则.除此,设计还应注意灵活性原则.城市灾害常具有突发性特点,可能会破坏事先设定好的疏散通道,从而引起交通堵塞,拖延救灾时间和救灾物质,而受灾人员也无法及时疏散,生活必须品和能源供应渠道不通可能会引起社会混乱等次生灾害.因此,为适应灾害的不可预知性,疏散通道的设计要具有一定的灵活性、可调整性,网络状的疏散通道体系是值得提倡的[2].这样,以科学的态度,灵活的处理方法规划城市,城市综合防灾体系才会有条不紊,城市的容灾能力才能不受防灾区大小的限制,而从本质上,质量上得到提升.

(3)确定减灾措施.我国规划中的减灾措施较空泛,千篇一律,适用于多个城市,而且没有结合规划区的具体情况具体分析,可操作性较差.只有以第一点为基础,建立关于城市防灾的数据库和信息系统(这也同时对科学技术水平和投入的资金提出了要求),才能真正确保减灾措施的可实施性.

(4)增强抗灾能力.有研究显示,很多在大地震中被埋在瓦砾中的人们,都是由邻居们的双手抢救出来的.早期的抢救,特别是最初24 h的应对是决定生死的分水岭.因此,只有那些平时就相互认识的邻居们,才能知道“那家的老婆婆总是睡在2楼的哪一边”,只有邻居们的迅速应对才能成为“救命之船”,发挥出最大的威力.那么在规划布局中以开放协作的理念来设计城市空间,促进人群之间的交流,在灾害来临时能互相帮助.

4 结 语

考虑城市防灾、容灾、减灾、抗灾能力并将之具体化的城市规划设计才是符合以人为本理念的,只有规划能真正达到这两方面的要求,城市综合防灾体系的完善才有可能.当然,城市规划本身就是一个复杂的系统,需要庞大的基础资料支撑,因此,在实践操作中还需各部门共同协作 .

[1］万艳华.城市防灾学[M].北京:中国建筑工业出版社,2003.

[2］傅小娇.城市防灾疏散通道的规划原则及程序初探[J].华中建筑,2006,10:90-92.