社会转型的“制度陷阱”与中国选择

刘 燕,万欣荣,李典娜

(中山大学 教育学院,广东 广州 510275)

33年的转型使中国社会发生了深刻的变化,中国已经从政府严格排斥市场且深入控制社会的“全能主义”治理模式中走出,从传统的高度集权的社会主义政治经济体制走向现代市场经济和现代民主法治体制转型的道路,这是一个经济、政治和社会相互影响并协同演进的复杂曲折的制度变迁过程。“制度陷阱”问题所引发的秩序混乱与经济衰退成为社会转型面临的现实风险,有必要探讨其形成机理与相应的社会转型路径选择,以把握机遇,实现转型期社会的和谐发展。

一、转型社会面临的“制度陷阱”

完全不同于新自由主义经济学的观点,苏联和东欧等许多其他转型国家在从高度集中的计划经济向市场经济转型过程中,不仅没有出现所预料的“帕累托效率改进过程”,而且经历了前所未有的严重衰退状态,出现了一种无效的制度安排所构建的“制度陷阱”。

有效的制度安排是任何社会走向繁荣的必要条件,决定了经济主体选择的条件、机会、信息具有激励—约束效果的系统的“游戏规则”,包括资金、技术、智力、信息等资源则因此进行优化组合,社会财富由此增长,社会福利由此增进,并且因“路径依赖”效应制度得以强化。所谓“路径依赖”是指一个具有正反馈机制的制度系统,一旦在外部偶然事件的影响下被采纳,便会沿着一定的路径演进,而且很难为其他潜在的体系所取代①。无效的制度安排效果与此相反,经济主体与资源禀赋被投之于非正当用途,以非正当方式进行运作,其结果是社会出现大量的欺诈、寻租、腐败等再分配活动,损害经济发展的基础。这些无效制度安排长期存在的状态,经济学家通常称其为“制度陷阱”。其表现为:

第一,政府缺少有效的社会转型控制与治理能力,出现了广泛的寻租与大规模集体腐败。法律的公正性与严肃性受到挑战,甚至产生执法无效的情况;缺少必要的公共物品和公共服务;市场化改革的连续性遭到阻碍;政府的行政能力与可信性受到置疑。

第二,经济体制秩序混乱,经济运行低效进行。各种地下经济、黑色经济、影子经济、泡沫经济盛行;偷税漏税,资本、人才外逃现象严重;薄弱的私有产权保护;私有化改革后低效的企业治理与商业欺诈现象层出不穷。不同的制度博弈主体难以适应市场经济与民主政治条件下新的制度结构与治理模式,产生了各种行为失范与失序的问题。

第三,社会转型期的法治混乱与缺失,社会“潜规则”主导交易规则,恶性关系网络大量孳生,社会协调与整合功能失灵;缺乏支持现代社会规范运行的传统制度资源,法律相互抵触,因缺乏有效的实施机制和透明度而产生法治缺失与制度失效。

第四,社会的极度分裂与公民社会的不成熟。主要体现为收入分配差距急剧扩大,民众实际福利水平明显下降;社会结构急剧分化,形成了精英—大众两极分化的脆弱社会结构,而中间阶层发育薄弱;价值观念系统和社会控制体系瓦解,社会失序严重,甚至存在社会断裂的风险;缺乏一个相对独立、自治且具备利益整合功能的公民社会,政治与经济精英联手剥夺社会,导致公民社会协调功能失灵。

在社会转型过程中,各种无效的制度安排并非能够单一存在和发展,它是各种社会、政治、经济、价值观等各种无效制度整体的、系统性的发展和组合,显现出自稳定状态。在缺乏足够强大的动力机制的条件下,一些微小的外部影响很难改变这种无效均衡。

研究转型与治理问题的德国学者阿仁斯和缪尔斯认为,转型国家普遍存在的治理问题本质上是一个综合性的制度失效、制度危机问题,它们共同反映出在国家治理模式重构过程中,政府、市场与社会三者协调失灵给转型国家带来的严重无序与混乱,即“政府失灵”、“市场失灵”和“公民社会失灵”并存与相互强化。而这又进一步扰乱了经济行为主体的“理性预期”,引发了他们大量的投机、掠夺、寻租等非生产性行为,从而严重损害了经济增长的微观基础,加重了转型国家所特有的“转型性经济衰退”②。只有当改革动力足够强大,各项制度安排与相应的社会秩序能够协调运行之时,经济增长与社会发展的动力才能得到完全恢复,逐步走上一条健康的可持续的发展路径。

二、转型社会“制度陷阱”的形成机制

1.社会转型的“路径依赖”效应

社会转型具有“路径依赖”效应。东欧、苏联、中国等大多在转型前处于高度集中的计划经济时代,从历史文化传统来看,除了波兰、捷克等少数中东欧国家曾有过比较成熟的市场、民主和公民社会的实践外,大多数转型国家长期处于专制主义、农业经济和社会松散无力的状态,具有政治、经济、文化“领域合一”以及以政治工作为核心的“中心限定”之特色,政治、政府在社会生活领域中处于绝对权威和绝对控制状态。这些既有的政治、经济、文化等因素共同构成了社会转型的初始条件,导致转型绩效和路径选择的“路径依赖”效应。计划经济体制下形成的“制度遗产”尽管经历了激进的变革,但却如同遗传基因一样对后续的制度变迁和由此产生的社会转型产生深远的影响。“起点”的不同决定了社会转型的许多差异:初始的生产力和社会经济发展水平决定制度变迁的物质基础;初始条件决定的社会利益结构影响不同博弈主体在制度变迁中的力量对比和作用;长期形成的习俗、规范、社会心理、意识形态等非正式制度难以在短期改变,因此在新旧制度之间存在着内在的联系③。

中国学者李强认为:“如果说政治权威的丧失在任何社会都会造成无政府状态,造成社会混乱的话,那么在全能政治的社会,政治权威的丧失所造成的社会混乱将是任何其他社会都无法比拟的。而且,十分可能的是,这种无序状态恐怕在相当长时间内无法克服。原因在于,由于国家在相当长时间摧残各种社会机制,社会在短期内很难生长出提供秩序的力量。”④在那些计划经济体制持续时间更长,计划管理体系更加严格、僵化,经济结构扭曲更为严重,经济封闭程度更高的国家,以有效的市场经济体制替代传统计划经济体制就更为艰难,因而延缓了制度调整的速度,降低了新制度安排的运行效率⑤。这种“制度真空”必然要经历一个相对无序的制度重组过程。另一方面,新“移植”的西方制度并不完全配合原有制度安排,制度结构整体处于一种新旧并存且矛盾摩擦不断的状态。

初始条件不仅影响转型期的社会利益结构,而且限定了政府转型战略选择的可行空间。但是否可以认为历史文化传统与计划经济体制的双重不利因素必然导致转型国家落入“陷阱”之中呢?两者是否存在简单的线性关系?中国、前苏东目前的发展已经给了我们答案,那就是国家在转型期能否避免不利的前提条件,综合利用现实有利因素,以稳妥的方式推进更加有利的改革政策,才能够最终决定国家的发展与社会转型成功与否。

2.社会转型的“利益集团”干扰

“制度陷阱”还产生于由于社会改革带来的社会利益结构的变化与随之而来的变革阻力。改革是制造“蛋糕”也是“蛋糕”再分配的制度变迁过程,这并不是一个所有阶层与利益群体都能够同时获得改革净收益的完全公平的制度转换。社会利益、阶层群体因经济转型导致利益与地位的变动,因客观现实与自身感受的不同,由此形成“改革支持者”、“改革抵制者”的不同态度取向,并对政府改革决策产生直接或间接的影响。与传统观点不同,赫尔曼认为⑥,短期获利者而非短期失利者(国有企业工人、前政权的官僚、被解雇的军人、退休人员、贫困阶层等)是深入改革的最大阻力,包括:剥夺国有企业资产的“内部人”、掌握大量公共支出决策权的特权人物、反对宏观经济稳定以获取巨大利润的商业银行家、阻止市场进入以保护垄断租金的地方政府官员、以及那些破坏创建市场经济法律基础的黑帮。

伴随势力与实力的强大,政治精英与经济精英的阶层构筑了一个强大的“特权阶层”,对政府行为产生重要影响,特别是某些强大的利益集团可能对政府决策形成严重的俘获,制约政府推进制度改革的能力。以内部人和寡头为代表的拥有巨额政治经济资源的利益集团可能干涉影响政府深化改革的决策,使后者的改革决策面临更多制约,也增加了转型国家制度陷阱出现的可能。对他们而言,无效制度无疑是最好的安排,可以利用“制度真空”或“矛盾制度”体系获得大量的垄断租金,扭曲的制度环境是最佳生存条件,正所谓“浑水摸鱼”。而普通民众虽然有改进产权保护与法治的强烈需求,但却因缺少必要的资源和能力而将其诉求转化为现实政策。转型社会由此出现了无效的“局部改革均衡”。

霍夫、斯蒂格利茨以及波利什丘克等经济学家的研究表明⑦,个人的经济行为与政治选择相互依存。控制财产的人既进行经济决策(让资产增值或掠夺资产)又进行政治决策(就建立产权和法治进行投票),如果个人能够从掠夺财产中获益,那么他就会反对法治的建立。在前苏东国家的激进转型进程中,大多数国家都出现了程度不同的政府能力弱化、退化现象。政府不仅在履职方面(如维护法律秩序、征收税款、提供必要的公共产品和服务等)出现了严重的功能性障碍,也无法有效抵制来自利益集团的俘获,政府自主性遭到严重削弱,许多制度改革不是无法有效实施就是在实践中发生了严重的扭曲。结果,在公共选择的舞台上,有效率的法治均衡被剔除,无效率的反法治均衡却得以长期延续⑧。

3.社会转型的“政府选择偏好”

政府转型战略选择与政府行为也是造成“制度陷阱”的一个决定性因素。如何从计划经济体制向市场经济体制转换,如何推进社会转型的战略选择,是决策制度变迁能否持续、深入、有效推进的关键因素。尽管有着社会转型初始条件的限制,但决策与战略的选择构成了社会转型的现实性约束条件。

为此,以“华盛顿共识”为标志的新自由主义转型战略给出了一个解决的“方案”。它秉承亚当◦斯密自由竞争的经济思想,以新自由主义为理论基础,采用“休克疗法”。其要旨是迅速拆除旧体制,快速、同步、全面地实施自由化、私有化和市场化,强调让“无形之手”实现金融资源的最佳配置。20世纪80年代末,由国际货币基金组织、世界银行和美国财政部等机构针对发展中国家和经济转轨国家提出的一系列经济发展的政策建议和主张,逐渐发展成为一种经济发展模式。但是从实践来看,激进式转型战略的实施并没有达到预期的理想效果,反而加重了转型危机。有学者认为⑨,“华盛顿共识”存在着短期政策冲突、紧缩措施对经济增长不利、改革引发众多社会问题、过分夸大市场作用、忽视制度问题、政策执行发生偏差等六大缺陷。过分强调自由化、私有化和市场化的“华盛顿共识”不能兼顾国家利益总体,过度强调政府从社会经济中的激进退出,忽视了其本应发挥的克服市场失灵的作用;许多转型国家很快摧毁了传统计划经济体制和全能主义国家治理模式,却因过度忽视和弱化政府制度能力建设以及与市场与社会关系的协调,使国家陷入一种“秩序分裂”的陷阱之中。

除了转型战略选择失误之外,政府的行为不当与能力薄弱也是造成转型国家陷入制度陷阱的重要因素。前者可称为“战略”的失误,后者可称为“战术”的失误。朱天飚认为⑩:“大规模制度变迁带来了巨大的社会经济动荡,在这一过程中,政府作为转型秩序的稳定器、制度变迁的推进器发挥着关键性作用。”行为不当与能力衰竭使得政府本身就成为加重转型危机、促使转型国家落入制度陷阱的根源之一。政治和法律秩序伴随着激进式转型突然中断,“制度真空”赋予政府内部的权贵精英大肆掠夺国家财产甚至介入有组织犯罪活动,同时,他们对政府的俘获也使政府丧失了推动制度深层次改革所需的能力。“弱政府”的格局表现为政府官员超越法律,运用权力攫取租金;法律体系无法有效运行,私人暴力组织替代国家实施契约;存在大量掠夺性规制,组织涣散,腐败盛行等现状。可见,转型战略选择与政府改革行为是否合理、有效也将影响社会不同利益群体在转型中的收益和成本分布状况。

三、跨越“制度陷阱”的中国选择

转型国家面临着工业化、现代化、市场化的转型目标,同时也面临着全球化的转型环境。中国既不可能复制英美等国遵循哈耶克所言“自由秩序原理”自然演化出有效的社会经济制度,也不能如德日般借助外力对社会进行彻底改造。另辟蹊径的选择是在一个强力政府的主导下,通过审慎的转型战略选择来循序渐进地推动制度改革,为跨越制度陷阱架设桥梁。

1.“强政府”主导的制度变革

中国转型最为突出的特征就是一个具有强大制度供给和秩序治理能力的“强政府”对转型进行有力的调控,实行一种“自上而下”的自觉强制的定向发展战略,执政党和政府作为有组织的领导力量在推动社会变革与转型过程中起着支配作用,它意味着强有力的政府主导和政治稳定,从而保证了转型期社会经济秩序的稳定性和连续性。

英国《金融时报》发文指出⑪,不同于西方自由市场经济下市场在资源配置中的绝对主导地位,中国更多地运用政府力量干预经济。俄共领导人久加诺夫按照俄罗斯历史传统给出了一个“中国成功的公式”:社会主义+中国民族传统+国家调控的市场+现代化技术和管理。沙特阿拉伯《中东报》2005年6月5日的文章说:“中国经济发展的成功有诸多因素,但最重要的是政治制度。中国共产党为自己制定了明确的目标,并为实现这些目标调动了一切可利用的资源。”美国普渡大学教授洪朝辉认为,中国开创的发展道路是建立在特殊的中国体制与文化之上的,既非教科书中的社会主义计划经济,也非西方典型的市场经济,是建立在中国特殊的政治制度、文化传统和社会结构之上的政治权力与经济资本杂交的混合经济。它是看得见的手(权力)和看不见的手(市场)互相杂交之后所产生的一种新的独立经济形态,并受到中国的孔孟文化、政党文化和商品文化的三重影响,所以有可能不是过渡的和暂时的,而可能是相对独立和持久的。

2.制度转换的秩序性

计划经济向市场经济的过渡、权威政治向民主法制化的嬗变、传统社会向公民社会的转变,这些方面的转型交互影响,是社会结构整体的一种根本性变迁。在市场化、民主化、个性自由的背后,涌现的是不同的价值观念、文化认同、社会群体的流动与分化的不同选择,还会同时出现政治系统、经济系统、社会系统等相应的变化要素。中国政府以灵活务实的态度比较合理地安排了改革的顺序、速度和节奏,使得市场化改革得以稳健而有效的推行。当代中国制度转型是以经济体制改革为先导,在实行社会主义制度的自我发展与自我完善的基础上,通过经济、政治、社会、思想文化各个领域与层面的互动,不断推进与加速社会的整体变革,社会各领域和层面在认同互动的过程中逐步达到最优化的效能。

经济改革先于政治改革的策略选择避免了因政治体制突然断裂所造成的国家制度崩溃与政府能力耗竭的局面,不仅保证了政府对改革进程的必要控制力,而且为政府职能的平稳有效转换提供了比较宽裕的时间和空间。而分阶段、有秩序的渐进式改革则比较有效地缓解了改革的阻力,分散了改革带来的社会成本,从而保持了市场化改革的稳定性与连续性。

3.制度转换的渐进性

中国变革的渐进性主要表现在经济与民主政治两个方面。中国没有迅速摧毁需要改造的社会主义结构并立刻实行市场经济,而是在相对保持政治和经济结构的同时,逐步确立市场经济,实现了经济的“软着陆”。中国体制改革和转型走出的这条道路,“不仅暗合了现代化系统结构转换的渐进性要求,而且提出和实践了新的转型目标——社会主义市场经济,其意义就是试图走出一条在市场经济基础上通过社会主义道路实现现代化的新路,也就是既符合现代型经济、社会的基本要求,又具有社会主义属性的另一种现代化形态。这种另类现代化是与资本主义现代化处于同时段(同在商品—市场经济阶段)的现代化”。⑫俄罗斯科学院院士季塔连科在2004年10月22日俄罗斯《远东问题》杂志上发表的《论中国现代化经验的国际意义》一文中指出,在社会主义处于深刻危机和战略撤退的情况下,“建设中国特色社会主义理论避免了社会主义被撤出历史舞台的危险,提出了用社会主义来代替自由派的‘历史末日’的模式……它既保持了继承性,又总结了全球化条件下进行政治改革和开放的新经验”。中国的体制转轨与结构转型齐头并进,社会转型呈现出渐进性的变革特点。

4.制度转换的稳定性

由渐进性改革的方式决定,制度转换与社会变革表现出稳定性与不均衡梯度发展。可以将中国在保持稳定方面的经验分解为三方面:一是宏观经济的稳定,通过中央政府宏观调控以避免经济发展的大起大落;二是社会稳定,通过构建和谐社会以保证经济高速可持续增长的基本社会环境;三是政治稳定。这些稳定保证了制度转移中的平稳性。也因此有不少对中国的发展模式带有鲜明的意识形态色彩的议论,如美国右翼智库企业研究所于2007年底出版的《美国人》发表署名文章,描述了一个简捷的中国模式公式:经济自由+政治压制。

中国各地区向现代化社会的转型并非同步,呈梯度发展的状态。改革开放大致展现了一个清晰的顺序发展与改革格局:先易后难,先农村后城市,先沿海后内地,先经济后政治。从区域发展的角度,2000年前中国实行倾斜发展政策着重发展东部沿海,2000年10月开启了“西部大开发战略”,2003年10月中央启动“振兴东北老工业基地战略”。发展的不同步表现为:部分发达地区现已接近社会转型的临界点,而有的落后地区则还需要经历较长的转变期。有学者认为中国采用“渐进改革、增量先行、双轨过渡、分步推进、循序渐进、先试验后推广、由点到面”的梯度发展或不均衡发展方式,逐渐实现经济体制的整体转换。

实施渐进式转型的中国在一个具有强大的“制度供给”能力的政府主导下,通过稳健而有效的制度改革措施,在深入推动市场化改革的同时,不断协调磨合政府、市场与社会三大制度治理系统之间的关系,从而在保持国家与社会秩序基本稳定的基础上推动着国民经济的持续高速增长。“强国家”的治理模式依然在体制和功能的调整中得到延续。黄秋菊和景维民因此认为“中国奇迹”显示了强政府应对危机的能力、混合型经济的制度优势以及弹性社会的稳定器作用⑬,与“华盛顿共识”造成的重灾区形成鲜明对比。

四、结 语

在复杂典型的大规模制度变迁过程中,无效甚至矛盾的制度安排成为制度转换和社会变革的“制度陷阱”,转型国家因此而陷入到一种混乱无序和持续的经济衰退之中。制度转型认识上的功利主义和肤浅的经验主义,使人们为之付出了不合理的“转型代价”与新旧体制之间的“磨合成本”,“旧辙已破,新轨未立”这种转型社会的特点凸显出社会发展的风险性与不规则性。应当说,中国经济发展的成功经验,是在一个具有强大的“制度供给”能力的政府主导下,通过稳健而有效的制度改革措施,不断协调磨合政府、市场与社会三大制度治理系统之间的关系。一是立足国情,制定符合本国发展的经济模式和政策,并在实践中不断完善和调整,不盲目照搬任何“模式”。二是励精图志发展经济,首先解决贫困问题。三是循序渐进推进改革,保障社会稳定的基础。四是坚定实行开放政策,坚持市场化改革方向。

科尔奈在体制转轨的研究中提出了“体制之间的相互协调”的问题⑭。中国、前苏东转型国家的经验已经证明,违背本国历史与现实条件约束,盲目移植西方发达国家的“最优制度设计”,忽视政府能力构建的转型国家则通常会在制度陷阱中徘徊不前,最终不得不推倒重来。成功跨越制度陷阱需要该国立足于本国特定的历史条件、文化制度背景与特殊国情,以便选择相对适宜的转型战略。其中,政府目标的灵活调整、持续深入的能力构建、务实的改革决策以及积极的社会公共政策都有助于降低转型成本,缓解改革阻力,保持改革的稳定性与连续性,避免低效而僵滞的制度均衡的出现。如何在转型期矛盾与冲突加剧的情况下,求得社会转型与制度转换的协同发展,追求经济效率与社会公正的平衡,将是摆在中国未来发展道路的重要课题。

注释:

重建设，轻营销，营销观念淡薄，仅停留在自我推销层面。促销方式滞后，新媒体传播手段运用不足，未形成线上、线下互动的格局。品牌意识不强，还处于价格竞争阶段，未形成真正具有市场影响力的品牌。

①卢现祥:《新制度经济学》,武汉大学出版社2004年版,第168页。

②景维民、张慧君:《制度转型与国家治理模式重构进程、问题与前景》,《天津社会科学》,2009年第1期。

③张宇:《过渡政治经济学导论》,经济科学出版社2001年版,第112-115页。

④李强:《后全能体制下现代国家的构建》,《战略与管理》,2001年第 6期。

⑤张慧君:《经济转型中的制度陷阱研究》,《现代经济探讨》,2009年第 4期。

⑦[美]卡拉◦霍夫、约瑟夫◦斯蒂格利茨:《大爆炸之后,后共产主义社会法治形成的障碍》,《比较》,2005年第17辑。

⑧[俄]列昂尼德◦波里什丘克:《转轨经济中的制度需求演进》,载《比较》,2003年第9辑。

⑨乔利:《“华盛顿共识”与当今世界多种发展模式》,《宏观经济管理》,2010年第 2期。

⑩朱天飚:《比较政治经济学》,北京大学出版社2006年版,第261页。

⑪转引自杨生平、谢玉亮:《热话题与冷思考——关于近年来中国发展模式研究述评》,《中国特色社会主义研究》,2010年第5期,第106页。

⑫毛立言:《新中国五十五年经济发展与未来前景》,《中国社会科学院院报》,2004-10-17。

⑬黄秋菊、景维民:《后危机时代中国治理模式提升的策略选择》,《经济社会体制比较》,2011年第1期。

⑭[匈]亚诺什◦科尔奈:《后社会主义转轨的思索》,肖梦编译,吉林人民出版社2003年版,第 53-70页。