科学发展观视域下服务型政府的建构

黄珍华

(福建师范大学 公共管理学院,福建 福州 350007)

科学发展观视域下服务型政府的建构

黄珍华

(福建师范大学 公共管理学院,福建 福州 350007)

论述了如何构建服务型政府。认为服务型政府的本质是公民本位,主要特征是提供经济发展中需要的公共服务,实现经济的包容性增长,这与科学发展观的核心和基本要求相契合。在科学发展观的指导下,政府的角色定位只能是服务型政府,实现政府与公民的和谐。在经济全球化、政治民主化和文化多样化的今天,服务型政府还需要进一步的改革和发展。

科学发展观;服务型政府;以人为本;包容性增长

20世纪80年代,西方各国掀起了一股行政改革的浪潮,此次行政改革运动重新定位了政府与社会之间的关系,强调政府服务应该以顾客为导向,增强对社会公众需要的回应力。至此,政府的服务意识、顾客理念等大大增强。随着社会的发展和政治的进步,尤其是新公共服务理论提出之后,公民在公共事务管理中的作用变得日益重要。继而服务型政府成为理论界和政界热议的话题。

一、服务型政府的建构是落实科学发展观的现实要求

1.政府必须牢牢把握“以人为本”的原则

毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想都闪烁着重视人民群众的观点。十七大报告中胡锦涛强调“科学发展观”并将其写入党章,倡导以人为本的核心思想。他提出“以人为本”,要求我们要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点,做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。总之,党的历届领导人都高举“以人为本”的大旗,强调人民的重要地位。在中国目前的党政关系下,对党和人民之间关系的确认也就是政府和公民关系的确认。所以,在科学发展观指导下,政府要以公民意志为主导,实现广大人民的意志在公共管理中的决定性作用。而这就必然要求政府转变原先的管理型模式,向着新时代全新的管理模式——服务型政府——转变。

对于服务型政府这一概念,学界上有多种阐述,但是各种表述基本上都表现了服务型政府公民本位的内涵。张康之教授认为,“服务型政府也就是为公民服务的政府,它把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨,将彻底抛弃旧的‘治民理念’或‘为民做主’的观念,而确定‘为民服务’和‘人民做主’的理念”[1]。井敏认为“服务型政府相较于原先的管理型政府而言,不仅仅是公共服务供给制度的改变,更重要的是政府和公民关系的改变[2]4。”谢庆奎,佟福玲认为“在‘公民本位’理念的指导下,服务型政府具体的运作实现了由统治向治理的发展,即政府抛开既往的‘统治’观念,改以征询民意、结合民意、运用民气、共用民力的‘协力’方式,将政府与民间形塑成‘伙伴’关系。”[3]184总之,服务型政府是以公民需求为核心和导向的政府,是公众驱动的政府。政府提供什么服务,怎样提供服务都要充分听取民意。科学发展观以人为本的内核就是需要这样的政府管理模式。

2.政府应当注重提供公共服务,实现经济的包容性增长

科学发展观,第一要务是发展,基本要求是全面协调可持续发展,根本方法是统筹兼顾。世界各国的发展实践表明,发展绝不仅仅是经济增长,而应该是经济、政治、文化,社会的全面协调发展,应该是人与自然和谐的可持续发展。十七届五中全会提出了“包容性增长”这一新名词,其实也是在强调科学发展,协调经济与社会的矛盾。

过去,我们的政府往往注重国家的经济发展,更多的是发挥经济调节的作用,而忽略了社会的发展和人的全面发展,轻视了公共服务的问题。然而,粗放型经济的快速发展给我们国家带来了各种各样的问题,如环境污染、资源枯竭、贫富分化、社会腐败、公共危机等各方面的问题。国家如若再不解决这些问题,别说经济发展会受到威胁,就连社会的稳定性都无法保证。“政府不仅应当担负起经济的‘五个统筹’的职责,而且应当担负起对经济、政治、社会、文化全面统筹的职责。政治文明、精神文明、物质文明建设应当全面统筹,经济体制与政治体制也应当全面统筹。”[4]因此,我国政府的发展目标必须从传统的单纯追求经济增长转向全面、协调、可持续发展,从经济目标优先转向社会发展目标优化,从经济建设型转变为服务型政府。

二、科学发展观指导下服务型政府的建构

1.尊重民意,构建与民众平等对话的政府

(1)政务公开。服务型政府是“阳光政府”,公开、透明是政府履行公共服务职能的本质要求,这就要求政府信息公开制度。政府必须实行政务公开,给人民群众以更多的知情权和监督权,把政府和政府官员置于公众的监督之下。还必须打破传统体制下政府对公共事务的垄断,鼓励和支持各类社会组织参与社会事务。为此,有必要尽快制定“政府信息公开的一系列制度,实现政府信息公开,开展多层次、多方位的告知服务,推动政府文件的透明化传输,进一步完善重大的行政决策公示制度、听证制度,让公众参与讨论、参加评议、提出建议、进行监督等。”[5]公民只有对政府的相关政策和工作有了较全面的了解,才有可能针对相应的政策提出意见和建议,才能保证政策符合公民大众的利益。

(2)调查了解民意。服务型政府是公众需求驱动的政府,因此政府在公开政务信息之后,制定决策和提供服务之前,要充分了解民意,建立畅通的民情通道,与公众对话和沟通,使百姓的声音进入决策系统中。有学者在论述服务型政府与和谐社会的建构时详细分析了政府掌握和了解民意的重要途径,包括掌握民意强度、分析民意取向、建立民意调查机制、设置民意咨询中心、办理民意意向研究等。他们指出,“由于民意不易分辨,沉默多数的意愿又不易发觉,因此政府应有民意调查机制,将民意测验机制常态化。”[3]56

(3)完善民意反映机制。政府在进行公共决策的过程中,要充分尊重民意,及时听取民众的声音,而民意反馈渠道的建设是必不可少的。信访制度的完善,举报、提建议等相应的渠道也要加以完善,鼓励民众说出想说的话,真正解决民众所期盼的。在现代社会,电子化政府的建设其实就是一种很好的了解民意,与民众对话的渠道。所谓电子化政府,是指“政府有效利用现代信息和通讯技术,透过不同的信息服务设施(如电话、网络、公用电脑站等),对政府机关、企业、社会组织和公民,在其更方便的时间、地点及方式下,提供自动化的信息及其他服务,从而建构一个有回应力、有效率、负责任、具有更高服务品质的政府。”[6]

总之,一个真正尊重民众的政府,要时时处处设置些让公众参与公共政策的制度措施,充分保证民意在政策中的实现,只有这样才能成为一个取信于民的政府。

2.优化公共服务的供给,建立诚信政府

党的十七大报告在十六大确立的全面建设小康社会目标的基础上,对我国发展提出了新的更高要求。其中的一个特别值得关注的目标,就是“政府提供基本公共服务能力显著增强”。而公共服务能力的提高是一项长期而又艰巨的任务。

服务是服务型政府最突出的外在表象,井敏在阐释服务的时候指出,“服务具有三个特征:被支配性,自愿性和惬意性。”[2]8-9所谓被支配性指的是服务的提供者提供什么样的服务是根据被服务者的意愿来提供的;自愿性是指服务提供者无权强制其消费;惬意性是指消费服务应该是一个享受的过程,服务是高质量的。因此,服务型政府提供的服务至少要满足服务的基本要求,即提供被支配性、自愿性和惬意性的服务。

(1)供给必需的公共服务,协调政府与民众的需求。公共服务体系对保障经济平稳发展和维护社会稳定具有基础性作用。公共服务体系主要包含基础教育、基本医疗卫生、就业、基本社会保障、保障性住房、基础科技和公共文化、公共安全、公共交通、公共咨询、环境保护、基础设施等方面。公园,公立图书馆,公立学校,政府,公共信息网页等则是典型的政府公共服务方式。政府在经济发展中要积极主动地承担起这些方面的责任。

前面我们提到服务具有被支配性的特点,因此要求政府要站在群众的立场,考虑公民的切实需求,提供公民实际上有需要的公共产品和公共服务,就像许多农村需要的农业技术咨询、培训服务,公共道路、城市街区需要的公共厕所等。提供公共服务时做到急群众之所急,想群众之所想。这就要求政府改革“自上而下”的公共服务供给的决策机制,多听听群众的意见,让民众表达自己的需求,形成“自下而上”的公共服务供给决策机制,不要让政绩工程挤占了有限的公共财政。

(2)提供优质的公共服务,实现政府与民众的和谐。我们说公共服务要满足“惬意性”的特征,它体现为提供服务的质量和数量两个层面,必要的服务和优质的服务都是人们所渴求的。这个惬意性的问题在现在的社会中也存在比较大的问题。现代社会,随着经济的发展,新的需求不断产生,比如农民工子女的教育问题。随着城乡之间人员流动的频繁,越来越多的农民进入城市从事各种工作,许多年龄处于义务教育阶段的农民工子女,也随父母进入城市沿海和地区,这些流动性强的农民工的子女的教育成了一个难题。根据我国宪法的规定,这些农民工子女有受教育的权利,因此,政府有责任解决这一新生问题。当然,因为这一问题已经上升为一定区域内多数人的利益问题,因此这将作为一个公共性质的问题加以对待,政府要想尽各种办法解决好这些问题。还有城市公共安全问题,如上海“2010.11.15”火灾事故,其实一定程度上也折射出公共服务的质量问题。在实际的服务上,“政府应尽量放权给第一线,让地方政府能设计出合乎地方实际要求的服务,这样公众就能在第一时间内感受到政府公共服务的实际效益。”[3]44-48政府要根据当地的实际情况设置相应数量的公共安全部门,如消防站,检疫站等等,而且要恪尽职责,专业地,有效地解决实际问题,只有这样才能提高公共服务的质量。

当前,我国政府公共服务职能的建设滞后于经济增长、滞后于经济市场化与国际化的进程,这就使我国未来的经济增长面临着巨大的风险,有可能造成增长的停滞与中断;如果不及时完善政府公共服务职能,我国将难以实现全面建设小康社会的奋斗目标。为此,我国要大幅度提高政府公共服务的总量与质量。

三、统筹兼顾,新形势下发展地构建服务型政府

1.提高官员“服务”意识,优化服务团队

政府公职人员是政府公务的主要执行者,是服务的主要提供者和政府形象的代言人。他们的素质和能力直接影响到政府的管理水平和工作效率,进而影响到政府的信誉。因此,建立优质的服务团队是政府核心价值得以实现的前提条件。

第一,对公务员进行思想教育,牢固树立服务意识。在服务型政府中,公务员应该以强化服务意识、增强服务效能、提高服务水平为中心,紧紧抓住“为人民服务、为人民谋发展”这根主线,牢固树立“以人为本,执政为民”的理念。服务型公务员的教育培训工作,应在初任培训、任职培训、专门业务培训和在职培训中增加公务员精神教育的内容。通过培训,加大对公务员人本思想的教育,使他们牢固树立正确的权力观、群众观、利益观。

第二,对公务员进行文化、技术培训,增强服务能力。服务的惬意性特征要求实现服务的标准化、便民化和品质化,这就强化了对公职人员服务能力提升的必要性,于是公职人员的能力培训显得尤其重要。服务型政府对公务员的素质和能力要求很高。社会需要具有国际视野、现代化公共管理理论和公共政治素养、精通具体政策领域的高级公共管理人才。例如,电子政府建设要求公务员要熟悉计算机操作,网页制作;收集民意时需要制定相应的机制,有时还要掌握先进分析方法及技术分析和预测民意。于是,时下兴起的公务员MPA教育显得必要而且关键。

2.改革绩效评价制度,建立360度反馈评价制度

服务型政府的建设不仅需要政府职能转变,而且需要构建一套公共服务绩效评价体系,对其进行应用、检验,以确保政府公共服务的有效供给。

经济建设型的政府主要是以 GDP作为考核标准,但是“官出数字”“官出政绩”导致的社会发展失衡告诉我们这种的评估标准是不合适的。于是我们要把公共服务支出占财政支出比重的增长,公共服务水平的提高等纳入到政府绩效评估体系中。在政府的绩效评价体系中要坚持公众为导向的价值原则,即公众对服务的满意度是政府绩效的第一评价标准。在公共服务的供给过程中,公民作为公共产品和服务的接受者,对公共服务供给情况有着更加直观的感受。严法撰文指出,以北京市为抽样样本,分析发现,北京市公民评价政府绩效年度调查数据结果表明:公民能够从宏观层面对政府的公共服务效果进行评价。

360度绩效反馈最早由被誉为‘美国力量象征’的典范企业英特尔首先提出并加以实施的,它是指从员工自己、上司、直接部属、同仁同事甚至顾客等全方位的各个角度来了解个人的绩效,这是为防止由单一评估主体而引起的偏好问题而采用的绩效考核方法。虽然这比较广泛运用于企业的绩效考核,但对于政府考核应该也可以适用,只是具体对象有所差别。比如政府应当采用多元评估主体,如综合评估组织、相关政府责任部门、社会组织代表、企业代表、人大、政协委员代表、专家学者和社区居民代表等也应当成为评估责任主体成员。

3.创新公共服务供给方式,形成“一主多元”的供给机制

公共服务的供给主体和方式,是建设服务型政府的两大要素。政府并不是公共服务和公共产品的唯一提供者,而只是市场的协调者和监督者。在现有的资源和技术条件下,有效的政府必然是一个有限的政府。为了实现有效政府,要充分发挥政府、市场、社会各自在公共服务供给中的优势和作用,努力形成政府主导、市场主体和社会组织广泛参与、方式灵活、效率很高的“一主多元”的公共服务供给机制。

政府要利用市场的力量矫正政府的角色,发挥市场的资源配置作用,形成与市场体制相辅相成的服务型政府模式。对于以前政府垄断的服务领域,如邮政、交通等领域,政府要引入竞争机制,增强政府竞争压力,从而提高服务的质量;而对于一些政府本来就可以不管的或者管不好的项目,如城市绿化、医疗卫生等,可以制定标准之后招标外包给企业或者社会组织或者个人,然后购买这种服务,提高服务的专业性;政府还可以授予企业一定的特许经营权,即在一定的时间和范围内供给某些公共服务的权利,准许其通过向用户收取费用或出售产品收回投资,并获取一定利润;另外,政府还可以倡导奉献精神,积极鼓励志愿者通过志愿劳动或捐助,提供人们所需要的物品或服务等。

总之,要以发展的眼光看待服务型政府的建构,顺应国情、民情的需求。

[1] 张康之.限制政府规模的理念[J].人文杂志,2001(3):55-60.

[2] 井敏.构建服务型政府理论与实践[M].北京:北京大学出版社,2006.

[3] 谢庆奎,佟福玲.服务型政府与和谐社会[M].北京:北京大学出版社,2006.

[4] 张皓若.以人为本 树立科学发展观 推进政府职能转变[M]∥中国(海南)改革发展研究院.建设公共服务型政府.重庆:中国经济出版社,2004:56.

[5] 彭正波.论服务型政府的制度构建[J].行政论坛,2006(5):24-27.

[6] 陈建党.电子化政府浅析[J].赤峰学院学报:汉文哲学社会科学版,2008(4):36.

Construction of Service-Oriented Government under Scientific Concept of Development

HUAN G Zhenhua
(School of Public Administration,Fujian Normal University,Fuzhou 350007,China)

The essence of service-oriented government is a citizen-based;its main feature isproviding public services during the economic developing to achieve inclusive economic growth.That fits with the core of the scientific development concept and basic requirements.In the guidance of scientific concept of development,the government’s role can only be a service-oriented government.To achieve the government and citizensof harmony.Because of economic globalization,political democratization and cultural diversity,the serviceoriented government needs further reform and development.

scientific concept of development;service-oriented government;people-oriented;inclusive growth

D 630.1

A

1008-9225(2011)03-0032-04

2010-12-02

黄珍华(1986-),女,福建漳州人,福建师范大学硕士研究生。

【责任编辑:张耀华】