论慈善对我国社会保障制度的弥合

郭大林,徐云峰,谢妮霞

(西南科技大学政治学院,四川绵阳 621010)

论慈善对我国社会保障制度的弥合

郭大林,徐云峰,谢妮霞

(西南科技大学政治学院,四川绵阳 621010)

研究慈善对我国社会保障的作用,认为慈善的内涵包括慈善观念与慈善行为两个层面,社会保障的实质则是一种国家强制实施的经济福利制度,二者的差异性表现在主体上的多元化与一元化、运作上的自治化与行政化两个方面。基于此种差异性,慈善在三个方面对我国社会保障制度的缺陷具有弥合作用,即慈善能够弥补社会保障中的供给不足;改善社会保障中的“政府失灵”;填补社会保障中文化认同的缺失。而这一作用发挥的前提是二者在制度与资源上实现有效地整合。

慈善;社会保障;弥合;整合

一、慈善与社会保障的内涵及其差异性

“慈善”一词在我国古代典籍中最早是被分开使用的,“慈”开始是指父母对子女之爱,后来引申为众人之间的关爱,而“善”的本义是吉祥、美好,后来才有友好、善良、品行高尚之义。有人考证,《北史》中称崔光“宽和慈善,下忤于物,进退沉浮,自得而已”或许是慈善二字合成使用的最早载录[1]。在我国古代社会,慈善更多的是作为一种评价性的价值观念或道德话语而使用,并通过儒家的仁爱思想,佛教的因果循环思想等传统文化得以传承。在鸦片战争后,西方教会势力迅速进入中国,传教士进行了大量的个人募集活动,同时他们还兴办育婴堂、孤儿院等慈善机构,通过经济网络,社会媒介等技术性手段,进行组织化的慈善运作。至此,慈善作为一种个人行为和社会事业的观念逐渐被中国人接受。

在西方,慈善思想源于基督教教义及其倡导的“博爱”观,除了作为一种宗教或道德观念外,慈善多被作为一种个人行为予以界定,“自愿性”构成了慈善区别于政府福利的一个重要特征。“如果将时间与产品转移给没有利益关系的人或组织,那么,这种行为就被称为‘慈善’或‘博爱’”[2]。随着西方“公民社会”的壮大,大量非营利组织涌现并积极参与到慈善之中,慈善发展成了由个人、教会、慈善组织等多元主体共同参与的组织化、网络化的社会事业,慈善组织逐步成为了慈善的主导性力量。于是,有学者这样定义慈善,它是指“人们在没有外在压力的情况下自愿地奉献爱心与援助的行为和从事扶弱的一种社会事业。”[3]

可以从观念和行为两个层面来对慈善进行界定,即慈善是个人或社会基于良善、友爱的观念而自愿、无偿进行的救助与公益服务的行为。慈善首先是一种良善、友爱的道德观念,它表现为个人品德、社会意识、慈善文化等意识形态,而慈善的另一层涵义则是一种慈善行为,包括个人慈善与社会慈善(或称慈善事业)两个方面。应当说,现代慈善已经由传统的一对一直接救助发展成了以组织化的慈善机构为中介,捐赠者与受助者相分离的架构。因此,现代化语境下的慈善,其实践指向更倾向于一种社会化的慈善事业。

与“慈善”相对的另一个范畴,也是另一种福利供给模式是“社会保障”。“社会保障是国家通过国民收入的分配与再分配,依法对社会成员的基本生活权利予以保障的社会安全制度。”[4]慈善与社会保障,它们作为维护分配公平,增进社会福利的手段,具有许多相同的特点,例如,行为的无偿性、对象的特殊性、内容的多样性,等等。因此,有许多学者认为慈善事业是社会保障体系的一部分。然而,作为一种社会化的福利模式,慈善更多地表现出了与社会保障的差异性。

1.主体上的多元化与一元化

慈善资源的供给主体不仅包括政客、明星、商人等富裕阶层,更为主要的是各行各业的普通民众及企业组织。据统计,“美国的慈善捐赠中,民众1 000美元以下的小额捐赠占到慈善筹款总额的70%;在香港,慈善组织世界宣明会的筹款总额中个人捐赠也占到60%。”[5]而“汶川特大地震”和“青海玉树地震”等自然灾害的发生也使中国个人慈善捐赠比例逐渐上升。相反,社会保障则是国家通过法律或政策强制性构建的福利制度,这决定了其政府一元化供给的特性。在我国,社会保障项目的设置完全由政府规划;资金的来源由国家财政提供;资金的运营、监督、管理均局限于体制内的政府部门,社会力量很少参与其中,而一元化的政府供给路径面临的一个重要问题就是社会保障供给不足引发的各种社会矛盾。

2.运作上的自治化与行政化

慈善一开始表现为民间的个人善举,之后才发展为以慈善组织为主导的社会化运作方式,而这种运作方式的首要特征就是自治性。也就是非营利部门研究专家莱斯特·塞拉蒙认为的自愿性与自我控制性[6]。在西方,作为“公民社会”标志的慈善组织很少受到政府的干预,此类组织的设立门槛很低,并且国家通过立法赋予慈善组织在人事任免、组织建设、资金运营、资源使用等方面独立的决策权。在个人慈善方面,无论是捐赠还是志愿性的公益服务完全取决于个人意志。而社会保障制度的运作则由政府按照行政化的逻辑进行。政府会根据财政收入状况和国家发展战略决定社保资金的数额和项目,而具体化的操作则交由地方官员根据各地实际进行,至于项目实施过程的资金管理、检查监督、责任追究等权力往往也由政府部门行使。但是,按照公共选择理论,政府并不总是理性的,政府官员会基于政绩考虑而追求自身利益的最大化,加之监督费用与信息成本的限制,行政化的社会保障运行方式很容易出现“政府失灵”的问题。

二、慈善对我国社会保障制度的弥合

我国社会保障主体上的一元化与运作上行政化的直接结果就是产生了供给不足与管理失范的问题,而西方“福利国家”的政策则受到过度保障与动力不足问题的困扰。这说明:由政府主导的社会保障模式在现实中遭遇了发展的“瓶颈”,而发源于民间的慈善力量,基于上述多元化与自主化的特点,能很好地弥合社会保障制度的缺陷。我们认为,其弥合作用主要体现在以下几个方面。

第一,弥补社会保障中的供给不足。由于我国过去长期采取的“效率优先,兼顾公平”的政策,政府将主要的精力投入到发展经济之上,公平问题长期被忽视,社会保障资金投入严重不足,致使其一直处于“低水平,窄覆盖”的困境之中。同时,在城乡分立的“二元结构”之下,政府将有限的社保资金更多地投入城镇,而福利需求更大的农村反而处于几乎“无人问津”的地步。另外,我国的社会保障制度只能提供就业、医疗、养老、教育等公民基本生存权的保障,而心理咨询、文化需求、公益服务等涉及发展权内容的现代福利项目,政府则难以提供足够的资金支持。慈善无疑会有效地弥补这一缺陷。如前所述,慈善并不是富人的专利,中产阶层所代表的普通大众是最重要的捐助主体。况且,慈善不受民族、性别、年龄、职业、收入等因素的限制,甚至受助者成为捐助者的事情也经常见诸报端。从这个意义上讲,墨子倡导的“有力者疾以助人,有财者勉以分人,有道者劝以教人。”(《墨子·尚贤下》)“人人为善”的愿景至少具有理论上的可行性。加之像比尔·盖茨、沃伦·巴菲特、李嘉诚等这些著名慈善家的示范效益以及众多慈善组织的慈善营销,慈善力量必定会有效地缓解我国社会保障供给不足的问题。

第二,改善社会保障中的“政府失灵”。一般认为,社会保障是一种公共产品或准公共产品,具有非竞争性和非排他性的特征,其由政府提供能够有效避免私人供给带来的“市场失灵”现象。然而,我国现行政府一元化供给与行政化运作的现实往往又造成了社会保障中的“政府失灵”问题。所谓政府失灵,是指“政府在实施国家调节经济职能的过程中所呈现出的一种无效和负效的运行状态。”[7]一方面,社会保障政策的决策程序缺乏社会力量的广泛参与,非营利组织,乃至老、弱、病、残等利益相关群体均被排除在决策体制之外。这样的制度形成机制不但使相关利益主体难以表达利益诉求,而且政府获取信息的完整性也大打折扣,从而使得信息不对称造成的决策盲目与失误难以避免。另一方面,政府在社保项目运作过程中效率低下、成本高昂,并且,由于监督机制缺乏极易产生诸如“上海社保基金案”之类的腐败现象。与此相反,随着慈善分工的日益精细化与专业化,慈善组织和其他公益性组织的触角几乎延伸到了公众生活的各个方面,甚至到了国家权力尚未涉足的家庭纠纷、心理咨询等私人领域。因此,社区化的慈善组织不仅可以较为准确地反映民众的福利需求,更能借助其广布的分支机构,拓展信息收集渠道,进而获取相对完整的信息资源。另外在独立性得以保障的前提下,与政府社会保障部门相比,慈善组织在资金运作方面具有透明度高、成本较低、公信力强等优势。在公平竞争的前提下,慈善组织会对政府形成一种“倒逼”效应,促使政府不得不提高效率,改进管理方式,进而改善社会保障中的“政府失灵”问题。

第三、填补社会保障中文化认同的缺失。社会保障“实质上反映了国家、个人、单位(雇主)之间,这一代人和下一代人之间的经济利益关系”的事实[8]。即是说,社会保障的本质就是一种平衡利益关系的经济福利制度。现代大多数国家均将提供社会保障作为国家责任规定于宪法之中,“社会保障是国家义务”的观念已被人们普遍接受,公众只享有接受的权利而没有为他人直接提供福利的义务。在这种情况下,社会保障制度的运行很难产生感恩、同情、互助等伦理上的效应。而慈善则完全是捐助者自愿对受助者进行的无偿救助或服务,捐助者并没有法定或约定的为他人生活负责的义务,其慈善行为完全是道德自律的结果。正如有学者指出的那样,“作为个人的资助者对任何需要帮助者都没有法律责任(义务),只具有伦理责任(义务)……他(受助者)应该对完成伦理责任的个人表示感恩。”[9]所以,慈善除了自身具有的良善、友爱的道德因素之外,慈善行为实践延伸的逻辑结果是产生受助者对慈善者的感恩之心(否则,受助者很可能受到社会舆论的谴责)。加之慈善组织的不断出现,社会媒体的广泛宣传,这都有助于形成一种人与人之间友爱、互助的慈善文化,并且逐步加深人们对慈善文化的认同,最终能够促进人的社会化进程。

三、慈善与我国社会保障制度的整合

要想充分发挥慈善的这一作用,其前提是对慈善与社会保障制度进行整合。其一是制度的整合,通过制定全国性的法律明晰二者的功能定位、职责范畴,改变慈善的从属地位。同时应当真正还原慈善民间性的特征,在准入机制、人事任免、业务管理等方面减少不必要的行政干预。其二是资源的整合,在保持自治性的前提下,慈善组织应当积极寻求与政府社会保障部门的合作,政府也应当允许慈善组织参与某些社保项目,尤其是民众新的福利需求项目的经营运作,以期发挥各自优势。同时,二者应当建立慈善信息互动共享机制,以充分利用双方信息资源,共同提高社会福利水平。

[1]葛本仪.汉语词汇研究[M].济南:山东教育出版社,1986:99.

[2]刘叔成,夏之放,楼昔勇.美学基本原理[M].上海:上海人民出版社,2001:32.

[3]朱力.起步中的中国慈善事业[J].南京社会科学,2000(12):23.

[4]陈良谨.社会保障教程[M].北京:知识出版社,1990:5.

[5]赵永林.中国慈善捐赠现状及其原因分析[J].黑龙江对外经贸,2008(12):138.

[6]莱斯特·塞拉蒙.非营利领域及其存在的原因[M]∥李亚平,于海.第三域的兴起.上海:复旦大学出版社,1998:37-40.

[7]李昌麒.寻求经济法真谛之路[M].北京:法律出版社,2003:133.

[8]李斌.论社会保障制度的理论基石[J].社会科学战线,2004(1):5.

[9]刘美玲.感恩与责任:慈善事业的伦理困境解析[J].郑州大学学报:哲学社会科学版,2009(5):43.

On Charity’s Bridge to Our Country’s Social Security System

GUO Dalin,XU Yunfeng,XIE Nixia
(School of Political Science,Southwest University of Science and Technology,Mianyang 621010,China)

The connotation of charity includes two levels:charity concepts and charity behaviors,while the essence of social security is an economic welfare system which forcedly implemented by nation,and differences between them perform in diversification and unification of subject and autonomy and administration of operation.Based on the differences,charity can bridge defects of our country’s social security system in three aspects.It can remedy insufficient supply,improve government failure,and fill cultural identity loss in social security.But charity will achieve that function on the premise that it must be effectively integrated on mechanism and sources with social security system.

charity;social security;bridge;integration

C 913.7

A

1008-9225(2011)01-0023-03

【责任编辑:张耀华】

2010-09-27

郭大林(1984-),男,山东高密人,西南科技大学硕士研究生;徐云峰(1957-),男,四川广元人,西南科技大学教授。