论环境监察工作制度修订的必要性

毛应淮，宋海鸥

（中国环境管理干部学院环境科学系，河北秦皇岛066004）

论环境监察工作制度修订的必要性

毛应淮，宋海鸥

（中国环境管理干部学院环境科学系，河北秦皇岛066004）

随着环境监察形势的不断变化，环境监察现有工作制度难以有效应对日新月异的环境保护新形势；环境监察工作体制、机制以及执法理念的更新换代，未来的环境监察工作制度需要进一步完善，才能更好地为国家环境保护工作保驾护航。

环境监察；工作制度；修订；必要性

1 环境监管体制变化的需要

《环境监理工作制度（试行）》颁布于1996年，当时我国环境监察队伍初步成型。随着改革的不断推进，我国环境监察工作得以进一步完善，环境监管体制有了新的变化：2002年7月全国各级环境保护局所属的“环境监理”类机构统一更名为“环境监察”机构，树立了执法权威；2003年10月国家环保总局环境监察局成立，加强了环境执法和处理重大环境违法事件的力度；2005年12月国务院颁布《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（国发[2005]39号），“国家监察、地方监管、单位负责”的环境监管体制正式确立；2008年环保总局升格为环保部，“国家监察”的架构形成。

按照“国家监察、地方监管、单位负责”的总体要求，结合我国环境执法监督体制的现状，环境执法监督体制改革的重点应在明确环境执法监督队伍的法律地位、完善职能、合理划分事权、加强机构建设等方面实现突破。中央层面，环境监察局、环境应急中心和直属于国家环保总局的6个督察中心形成全方位的国家监察体制；地方层面，有的探索市以下垂直管理体制，有的通过机构升格、增加人员编制，加强环境执法机构队伍建设，解决人员机构滞后于环保任务要求的矛盾[1]。这些体制上的改革大大增强了环境执法监督机构的环境监管能力，提高了环境执法监督效能。然而，面对环境监察名称与监管体制的变化这一现实，现有的工作制度内容或者落后，或者不完整，或者存在相应制度缺乏的问题，因此，有必要修订现行的环境监察工作制度。

2 环境监察职责拓展的需要

根据1991年颁布的《环境监理工作暂行办法》，环境监察机构的职责包括执法检查、排污费征收、环境纠纷调处、人员培训等9个方面。国家环境保护总局在《关于进一步加强环境监理工作若干意见的通知》（环发[1999]141号）中，进一步拓展了环境监察机构的职责，增加了环境监察机构“核安全设施的监督检查、自然生态保护监察、农业生态环境监察”3项职责。环境监察局成立后又增加了“环境应急、环境保护行政稽查、受理环境事件公众举报”3项职责。《污染源自动监控管理办法》（原环保总局令第28号）文件又赋予了“自动监控系统的建设、运行和维护等进行监督检查”职能。2008年，环境保护总局升格为环境保护部，环境保护部环境监察局又有“负责环境执法后督察和挂牌督办工作、组织国家审批的建设项目‘三同时’监督检查工作、建立并组织实施企业环境监督员制度、负责环境保护行政处罚工作”4项新的职责[2]。

目前，环境监察的工作职责已经明确的有20项，远远超出原有的工作制度范畴。但是，与上述职责相关的制度规定存在重叠、落后等现象，从整体要求看与工作任务不对称，甚至矛盾，因此修订现行制度势在必行。

3 环境监管机制创新的需要

2005年12月国务院颁布的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（国发[2005]39号）规定：“建立健全国家监察、地方监管、单位负责的环境监管体制”，“完善环境监察制度，强化现场执法检查”，“加强环保队伍和能力建设，健全环境监察、监测和应急体系”。在2006年第六次全国环保大会上，温家宝总理强调“建设完备的环境执法监督体系，坚决做到有法必依、执法必严、违法必究，严厉查处环境违法行为和案件”[3]。原国家环保总局将建设完备的环境执法监督体系作为环保部门必须办好的两件大事之一来抓，并深入开展了建设完备的环境执法监督体系研究。“完备的环境执法监督体系”是指为了全面执行国家有关环境保护法律、法规、制度、政策、规划、标准等，顺利完成环境执法监督管理任务而建立的一套先进的、完整的、符合国情的、具有时代先进理念的环境执法机构、业务管理、技术装备和人才保障体系[1]。

中国环境战略宏观研究战略保障课题《建立完备的环境执法监督体系研究报告——环境执法保障专题》提出创新环境执法监督工作机制，机制创新是建立完备的环境执法监督体系的重要支撑，必须以“统一、协调、高效”为原则，加强制度建设，完善工作程序，努力形成环境执法监督机构依法执法、相关部门密切配合、企业自我约束、社会广泛参与的环境执法监督新格局。该研究报告提出的创新机制共涉及7项机制、27项制度，分述如下：

一是形成协调有序的内部执法监督机制，包括建立和完善内部信息交流和沟通协调制度、建立重大案件集体审理制度、健全岗位目标管理责任制和考核奖惩制度、完善执法过错责任追究制度。

二是建立上下联动机制，包括健全巡查制度、强化直查制度、完善案件备案和统计制度、完善稽查制度、建立年度考核制度。

三是健全区域、流域环境执法监督协作机制，包括建立信息共享制度、建立联合检查制度、建立环境事件协同处置制度。

四是建立和完善环境执法监督部门联动机制，包括完善部际联席会议制度、完善环境案件移交移送制度、建立执法信息通报制度。

五是建立广泛地社会监督机制，包括完善环境执法监督信息公开制度、健全环境投诉举报制度、建立社会环境监督员制度、完善环境听证制度、建立重大环境违法案件新闻发布制度。

六是建立引导企业自律的机制，包括全面推进企业环境监督员制度、建立企业年度环境报告制度、完善企业环境行为信用评价制度、建立企业环境风险等级制度。

七是完善对政府及相关部门履行环保职责的监督检查机制，包括建立个案监督检查制度、健全挂牌督办制度、建立环境监察建议书制度。

创新机制中提出的许多制度在现行制度框架中无处可见，或者存在制度重叠问题（当然，个别制度也不适宜单独设立），因此根据创新机制提出的环境监察制度框架需要整合现行制度，对现行制度进行删减、补充或者新增。

4 环境监察执法理念改革的需要

完备的环境执法监督体系包括执法监督理念、体制、机制、能力、人才等要素。其中，理念是灵魂，体制是保障，机制是支撑，能力是依托，人才是根本，各要素之间互相依存、互相制约、互相促进，形成有机整体[1]。目前，环境监察执法理念正在实现几个转移：由重视现场执法处罚向重视督查督办转移，注重执法时效；由末端控制向重视违法的原因、证据和技术性转移（即由末端执法向全过程执法转移），注重执法证据；由单独强化执法向执法与守法相结合转移，注重守法。

上述环境监察执法理念的变化要求以促进企业守法为归宿，实现执法-监督-守法的良性循环。环境监察执法理念的改变首先需要强化科学发展观意识，其次应强化环境执法的手段，最后应以纠正违法行为、促进企业守法作为执法的目的。

综上所述，环境监管体制变化、环境监察职责的改变以及环境执法理念的改革等新形势，对环境监察提出了新的要求，原有的工作制度和程序在新形势下与环保部对环境监察的要求已经远远不相适应，必须进行整合：有些需要建立新的制度进行替代，有些需要进行合并和整合，还有些需要创建性的制度来进行补充。

[1]陆新元主编.环境监察[M].2版.北京：中国环境科学出版社，2008：12.

[2]行政体制与人事司.环保部主要职责［EB/OL］.（2008-10-31）[2011-08-10].http://www.mep.gov.cn/zhxx/jgzn/.

[3]国务院办公厅.温家宝总理在第六次全国环境保护大会上的讲话［EB/OL］.（2006-04-23）[2011-08-10].http://www.gov.cn/ldhd/2006-04/23/content_261716_3.htm.

[4]中华人民共和国环境保护部办公厅，适应新形势，迎接新挑战面开创环境执法监督工作新局面——周生贤在2008年全国环境执法工作会议上的讲话［EB/OL］.（2008-03-24）[2011-08-10].http://www.mep.gov.cn/gkml/hbb/qt/200910/t20091030_180614.htm.

The Necessity of Emending Environmental Monitoring Working Systems

Mao Yinghuai，Song Haiou
（Environment Science Department，Environmental Management College of China，Qinhuangdao Hebei 066004，China）

With the changing of environmental monitoring work situation,the working systems now can not do very well.It needs emending in order to comply with the environmental monitoring work systems,mechanism and the idea updated on enforcement.And only these can improve China environmental protection work.

environmental monitoring；working systems；emendation；necessity

X32.022

A

1008-813X（2011）05-0004-03

10.3969/j.issn.1008-813X.2011.05.002

2011-08-15

亚洲银行研究项目《加强环境法律法规的执法》子课题《创新的环境执法与环境监管工作制度和工作程序》（43056）中期研究成果

毛应淮（1947-），男，浙江义乌人，毕业于东北师范大学，教授，主要研究环境监察和环境统计。