规划环评中公众参与有效性案例研究

徐云飞

（秦皇岛经济技术开发区环境监测站，河北秦皇岛066004）

规划环评中公众参与有效性案例研究

徐云飞

（秦皇岛经济技术开发区环境监测站，河北秦皇岛066004）

针对规划环评的特点，通过秦皇岛经济技术开发区规划环评案例分析，就如何保证规划环境影响评价中公众参与有效性进行了探讨,提出了只有做到广泛的公众代表性、有效的公众参与形式、科学的问卷设计、合理的反馈意见处理，才能发挥公众参与在规划环境影响评价工作中的作用。

秦皇岛经济技术开发区；规划环境影响评价；公众参与；有效性

规划作为建设项目活动的源头，由于在实施过程中适用对象的不确定性和普遍性，实施后对环境的影响比具体的建设项目更大、更持久，范围更广泛。因此，环境影响评价制度仅将评价范围限定为建设项目，就无法控制造成环境污染和生态破坏的决策问题，达不到全面保护环境的目的。在我国，环评法中专设“规划的环境影响评价”一章，并对规划的评价程序、评价文件、规划实施后的跟踪评价等作了明确的规定。规划环境影响评价（Plan Environmental Impact Assessment，PEIA）已成为一项新的环境管理制度。

PEIA是在规划编制阶段，对规划实施可能造成的环境影响进行分析、预测和评价，并提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施的过程。因此，规划环境影响评价隶属战略环境评价范畴，高度概括了可持续发展战略的思想，对规划及其替代方案的环境影响进行规范、系统、综合的过程，是环境影响评价在规划的战略层次上的应用。

国家环境保护总局2006年3月发布的《环境影响评价公众参与暂行办法》，明确了公众参与环评的权利，对环境影响评价活动中公众参与的原则和要求作出了规定。

本研究围绕规划环境影响评价公众参与的有效性问题,以秦皇岛经济技术开发区规划环境影响评价的公众参与为例,从规划本身的基本特征和规划环境影响评价的重点内容入手,建立开发区区域规划环境影响评价中公众参与的基本框架，对公众参与的有效性进行了分析[1-3]。

1 PEIA的特点及公众参与的必要性

第一，规划本身涉及到的自然、社会、经济的复杂性、综合性，导致了规划环评所需的信息繁杂，工作量大，造成信息收集的难度。几个人或规划人员很难全面收集到有关信息，最切实可行的方法就是让公众参与PEIA。

第二，规划时间跨度较大，导致PEIA成果随时间跨度偏离实际，因此PEIA具有动态变化性。公众作为直接的被影响者，有最敏感、最切身的体验，通过全程参与才能更为全面、客观、准确、及时地认识环境状况，提高规划实施的有效性。公众参与是PEIA与规划同步和协调的保障。

第三，目前PEIA基础资料一般不全面、不准确、不连续，制约了PEIA有效性的发挥。全面、准确、连续的PEIA基础资料是做好PEIA的基础和前提。由于规划决策的内容缺乏项目可研报告的具体细节，只有通过公众参与，才能有效提供对环境基础资料、隐含信息的获取能力。因此，公众参与是PEIA的基础和前提。

2 秦皇岛经济技术开发区规划环评案例分析

本研究以《秦皇岛经济技术开发区总体规划环境影响评价》为案例，论述规划环境影响评价公众参与的有效性。

2.1 公众参与方案

2.1.1 信息公布

在环评工作过程中，一共进行了两次网上公示活动：第一次是2007年2月2日至9日，建设单位在秦皇岛市环境保护局网站公开了建设项目的名称及概要、环境影响评价的工作程序和主要内容、征求公众意见的主要事项、公众提出意见的主要方式等信息；第二次是2007年9月26日至10月16日，在秦皇岛市环境保护局网站进行了简本公示。公示规定时间内，各相关单位（建设单位、政府管理部门和环境影响评价单位）均未收到当地单位团体或个人对本项目的提出反对意见。

2.1.2 调查问卷

公众调查应兼顾调查对象的普遍性与代表性。本次参与调查的对象是受开发区影响和关心开发区建设的群体和个人，以及环保、规划、环境影响评价方面的专家、管理者等。调查采用了对环保、规划、环境影响评价方面的专家、管理者进行访谈和开放式问答，向一般群体和个人发放调查问卷的形式。

根据《环境影响评价公众参与暂行办法》有关要求，采用统计抽样方法发放公众调查问卷，抽样总样本数为规划区人口数量的2‰～3‰。然后依据各行政辖区地理分区、人口数、城市化比例等进行分层抽样，涵盖规划区。

2.2 公众调查的内容和结果

调查内容包括：告知被访人员基地规划、开发活动涉及的环境问题、环境影响评价结论、拟采取的减少环境影响的措施与效果等公众关心的问题，以及被访人员对开发区是否了解、是否支持、有关建议和要求等。

此次实际发放了200份公众参与调查表：开发区规划范围内发放了140份，包括120份个人调查表和20份团体调查表；开发区规划范围外发放60份，包括50份个人调查表和10份团体调查表。最后收回182份，其中个人调查表173份（有效169份）和9份团体调查表。实际有效率达97.8%。调查表包括调查对象要素统计表、公众参与调查表（个人）和公众参与调查表（团体）。

调查结果表明：接受调查的96%以上公众支持该规划，部分人员针对开发区的建设实施还提出了一些宝贵意见和建议。接受调查的团体几乎100%支持该规划。

综合公众参与调查结果可以看出，目前接受调查的居民对开发区规划总体方案基本了解，但由于开发区规划项目中规划建设方案文件的特殊性管理规定，公众对于规划中一些具体建设方案的细节方面还不甚了解，这是规划类环境影响评价项目公众参与工作的特殊性决定的。因此，规划方案的建设和实施单位必须高度关注此类项目对环境的影响问题，加强环境管理工作，努力提高公众的环境保护意识，力争在规划实施过程中把对环境的影响降到最低。

开发区内大多数公众赞同规划方案，但对开发区建设内容的认可具有一定的差异性。调查结果较好地反映了公众对本开发区建设的意见，总体上符合开发区规划方案建设活动的实际情况。

2.3 公众参与的主要意见及信息反馈

通过公众调查问卷发现，绝大多数公众认为开发区总体规划实施后会有较好的经济效益，会对就业产生积极影响，应该尽快推进规划的实施；公众认为规划的主要因素是水资源，规划实施后开发区的废水、污水排放会对区内受纳河——小汤河以及近岸海域的水环境产生不良影响，应当加强环境保护力度；另外，公众对动迁居民今后的生活来源比较关心，开发区管委会和当地政府应当加强这方面的工作。

对公众反映出的问题，规划方案实施单位、开发区管委会和政府主管部门、入区项目建设与施工单位应高度重视，通过强化管理、依法办事，逐步消除公众存在的疑虑，切实解决公众所关心的相关问题。

3 保障公众参与有效性的对策

通过对秦皇岛经济技术开发区规划环评案例的分析，为保证和提高环境影响评价中公众参与的有效性，笔者提出以下对策和建议：

3.1 合理界定PEIA公众参与者

规划环评公众参与者界定就是确定适当的公众、团体或组织参与PEIA，即选取具有代表性的参与对象。公众的代表性是PEIA中公众参与有效性的重要因素。公众参与者选取范围既包括直接或间接受影响的公众，还包括其他感兴趣的团体或个人参与调查。

由于公众的环境意识、文化背景、年龄、社会经验、法制观念对公众参与有效性会产生影响，因此，在确定公众参与主题时，首先在调查区域内的人群及生态分布状况作详细的背景调查，依据拟定的分类标准，将公众个体进行分类集合，然后针对不同的集合决定每个集合的抽样比例，随机确定集合内公众参与主体。这样就能有效提高经费使用的有效性，大大降低因公众个体的原因造成的调查结果的非客观性。

3.2 公众全程参与PEIA

公众全程参与是从立项到环境评价的全过程，其目的是更准确地了解环境背景情况和公众最关心的问题，以确定发展目标、保护目标、评价对象、范围、深度。PEIA的后评估和监督也需要公众的积极参与。

3.3 采取有效的公众参与形式

判断公众参与的方式是否有效的标准是信息交流是否及时、有效。

环境保护是一项技术性较强的综合性社会运动，参与权实现的前提条件是公众具有充分的知情权。建设单位、政府等掌握规划环境信息的义务主体应积极地公开规划环境信息，充分利用现有的各类媒体广泛发布有关规划的各类信息，使公众更清晰地了解情况，为评价组收集全面而真实的公众信息打下基础。

以调查表、听证会，甚至全民投票等形式详细调查公众意见，有重点地收集各方面意见，以及咨询专家，这样有助于提高结论的可信度和民众支持率。

3.4 科学地设计调查问卷

定式调查会涉及到调查表格的形式和内容。表格的设计和安排是否合理、全面，将直接影响调查结果的好坏。要根据规划的特点、公众集合类别，有针对性地设计调查内容，以最大限度发挥公众的主观能动性。

公众参与调查表应包括以下内容：被调查者的基本情况；规划的背景和主要内容；规划与当地经济发展的关系；规划征地、拆迁和安置政策；规划和环境影响情况（可以以环境要素为基础，抓住主要的环境影响作重点问答）；规划的环境保护措施；群众的要求和意愿；被调查者有何其他建议和要求。

3.5 调查结果的科学分析

对反馈的信息进行科学处理是PEIA公众参与的重要环节，关系到公众参与能否起到提高PEIA质量的作用，能否真实地反映公众的要求，能否真正成为环境保护主管部门的决策依据。所以，在统计和分析过程中，应本着实事求是的原则，采取定量、定性整理方法客观地反映公众的意见；根据表格设计内容分门别类、逐项统计分析，对主要环境问题进行重点分析，对主要问题还应作专题分析，提出补救或者完善措施[4-6]。

4 结语

公众参与是规划环境影响评价中的重要内容。只有做到广泛的公众代表性、有效的公众参与形式、科学的问卷设计、合理的反馈意见处理，才能充分发挥公众参与在规划环境评价工作中的作用。

[1]刘毅，陈吉宁，范琳，等.城市规划环境影响评价中公众参与研究方法与案例[J].中国环境科学，2007，27（3）：428-432.

[2]朱莞，姚建，谭渊.增强环境影响评价公众参与有效性的研究[J].四川环境，2007，26（6）：88-91.

[3]王中华，张学芳.环境影响评价中公众参与存在的问题与对策[J].广西轻工业，2007，23（3）：84-85.

[4]楚宪峰，冯强，田建茹，等.浅析环境影响评价公众参与有效性提高的途径[J].环境科学与管理，2008，33（12）：173-176.

[5]张维碟，周学双，祝晓燕.关于公众参与环境影响评价存在问题及建议[J].环境影响评价动态，2007（10）：1-4.

[6]袁文峰.圆明园整治工程环境影响评估中的公众参与形式探析[J].湖南社会科学，2007（6）：195-200.

A Case Study of Public Participation Effectiveness in Plan Environmental Impact Assessment

Xu Yunfei
（Environmental Monitoring Station of Qinhuangdao Economic and Technological Development Zone,Qinhuangdao Hebei 066004,China）

In view of the characteristics of PEIA,and by analyzing the case of PEIA in Qinhuangdao Economic and Technological Development Zone,the paper discussed how to ensure the effectiveness of public participation in PEIA,proposed that only by extended public participation,effective participation forms,scientific design of the survey questionnaire,probably feedback disposal,the role of public participation can be full played in PEIA.

Qinhuangdao Economic and Technological Development Zone；EIA；public participation;effectiveness

X820.3

A

1008-813X（2011）04-0015-04

10.3969/j.issn.1008-813X.2011.04.005

2011-06-30

徐云飞（1979-），女，河北青龙人，毕业于西北农林科技大学环境科学专业，助理工程师，现主要从事环境监测工作。