公益信托：我国公益慈善的出路样本

高卫民

（淮安市发展和改革研究会 江苏淮安 223005）

公益信托：我国公益慈善的出路样本

高卫民

（淮安市发展和改革研究会 江苏淮安 223005）

从“郭美美事件”引发出来的诸多事件之中，人们更多看到的是中国公益事业管理上的不透明和公益事业官办化的痕迹，引起了社会情绪这样或那样的不满。于是，“郭美美事件”成为了这种情绪的一个宣泄口，从而也成为推动中国公益事业体制改革的新动力。然而，无论何种事业，仅靠道德力量的约束是远远不够的，还需要成熟的机制。许多人就此想到了公益信托，因为在世界范围内已经有很多发达国家取得了成功经验。在目前现有的条件之下，公益信托或许正是我国公益慈善改革的一个出路样本。

公益事业；公益慈善；社会捐助；公益法人；公益信托；信托法；遗产税

从“5·12汶川”到“青海玉树”，赈灾援助的关爱纷来沓至，社会各界的慷慨解囊源源不断。然而，谁也没有想到的是，一个叫“郭美美”的小女孩竟然让中国的公益事业步入了空前的危机；同样谁也没有想到，在“郭美美”之后又出了个“卢美美”，使得中国公益事业的危机持续发酵，人们也由此担心还会出多少个“王美美”、“张美美”……一系列“美美”事件更将中国公益事业的体制问题推到了风口浪尖。人们开始反思：对于中国的公益事业来说，真要说“美美事件”是一件好事的话，那就是它将推动中国公益事业体制的改革。而公益信托或许正是它的一个出路样本。

1.“美美事件”拷问我国公益事业

没人能够想到是因为一个小女孩与一个庞大事业之间意外的关联，使得我国的公益事业——这个无论从机构、人员、资源和影响力上都当之无愧的庞然大物，在信息社会中脆弱得不堪一击。

的确，从“郭美美事件”引发出来的诸多事件之中，人们更多看到的是中国公益事业管理上的不透明，而在不透明之后，则是公益事业官办化的痕迹。在捐赠人的意志本应该至高无上的公益事业中，人们的爱心被代表了，因此也就有了这样或那样的不满。于是，“郭美美事件”成为了这种情绪的一个宣泄口。当这种宣泄被网络聚集起来的时候，摧毁中国公益事业的已经不再是一个小女孩，而变成了捐赠人与慈善机构之间的对峙。

首先，捐赠人是一个群体而非个体，因此捐赠人的意志往往不是标准化的一个统一意志，而是个性化的要求。在目前的官办公益事业中，捐赠人的意志被忽略，一方面是因为其官办的垄断性质所决定的；另一方面，在公益慈善机构没有专业的金融手段的情况下，利用行政手段办公益也是最经济、最实惠，可以尽量节省捐赠款项，使之更多用之于公益。但也正是因为这种无奈的选择，使得捐赠人的意志被忽略，让捐赠人站到了公益慈善机构的对立面。其次，在捐赠环节，捐赠人的意志应该是最高的，谁最透明谁最专业就应该获得更多的捐款，这种竞争有助于促进公益透明的健康发展，但如果几家官方的组织垄断了，公益组织就失去了透明的外部动力。此外，民政部提交的《基金会管理条例（修订草案送审稿）》第四十条规定，基金会为保值、增值进行的投资总额不得高于上年末总资产的10%，投资的年收益率不得低于同期银行存款利率。这一规定实施后，一些大型慈善机构将不得不动用捐赠款维持运作，对于捐赠人，又将造成一种无形的伤害。

于是，在“郭美美”、“卢美美”等等一系列事件之后，人们开始反思，中国整个慈善体制官办色彩太浓，行政垄断影响公益组织竞争，公益事业的体制问题也被“美美们”推到了风口浪尖。因此，中国公益事业的制度性改革也许就是因此而起，其关键就是要去掉“官气”，体现出对捐赠人最大的尊重。因为在未来的公益事业中，能够体现出对捐赠人最大的尊重者将是最终的胜者。

2.公益法人与公益信托之特征

“郭美美”事件之所以会成为近期全国舆论关注的焦点，是因为事件的背后暴露了我国公益事业组织模式和结构的缺陷。无论何种事业，仅靠道德力量的约束是远远不够的，还需要成熟的机制。许多人就此想到了公益信托，因为在世界范围内已经有很多发达国家取得了成功经验。

公益信托，国外又称慈善信托，是指出于公益目的，为使社会整体或者部分受益而设立的信托。它通常由委托人提供一定的财产设立，由受托人对该财产进行管理处分，并将信托收益用于信托文件所指定的公益目的。它既可以直接资助受益人的生活、教育或者学术研究活动等，也可以用于发展某一项或者某些公益活动。

现实生活中，人们最熟悉的参与公益的方式就是捐赠，即把钱捐给公益法人，通常为基金会，再由其实现公益目的。公益信托与捐赠所达到的公益目的具有一致性，但两者又属于完全不同的公益参与方式。即公益信托与遗赠或赠与是两种完全不同的法律概念，两者存在以下主要区别：一是制度设计不同。公益信托存在委托人、受托人、受益人三方当事人，其目的在于通过受托人对信托财产的管理处分，实现受益人的最大利益。而遗赠与赠与均缺乏受托管理这一中间环节，在当事人上也仅存在两方，遗赠包括遗赠人、被遗赠人，赠与包括出赠人和受赠人。二是标的物性质不同。公益信托财产有别于委托人、受托人、受益人的固有财产，只有当信托终止时，信托财产才可能回归委托人或者受益人。而遗赠与赠与中，被遗赠人、受赠人成为新所有权人。三是原财产所有人的权限不同。信托中的委托人、受益人对受托人管理处分信托财产的情况具有了解和监督的权利。而遗赠、赠与中，遗赠人、出赠人在遗赠、赠与生效后，通常就丧失了该物上的所有权利。

从当今世界看，公益法人的公益参与方式依然最为盛行。但基于公益信托的前述特征，公益信托也逐渐为世人所接受并大量采用。通过对美国、加拿大的公益信托的考察，发现人们开始质疑以公益法人接受捐赠实现公益目的的做法，且越来越多的公益事业采取了公益信托方式。质疑的原因主要是公益法人运营需要大量的成本，这部分成本需要由接受的捐款来支付，不利于最大限度地实现公益目的。

公益信托除了具备一般信托的特征外，还具有以下特点：一是信托目的具有公益性。公益信托不谋私利，能造福人类，推动社会的发展与进步，为国家所鼓励发展。二是公益目的具有排他性。公益信托以公共利益为目的，其信托利益必须为社会公众利益服务。公益信托的信托目的不只一项时，其每一项目的都必须属于公益目的。假如一项信托的多项信托目的中，既有公益目的，也有非公益目的，就不能构成公益信托。三是受益对象具有不特定性。公益信托的委托人在信托文件中，往往只能规定信托利益的资助项目或者受益范围，不可能将受益对象具体化特定化。在受益人的具体产生办法上，依照各国惯例，由受托人根据信托文件的规定进行挑选与确定。

3.公益信托所具有的独特优势

公益信托是由专业的理财机构对资产进行管理的，受托人本身就具有专业的资产管理能力，可以通过投资，以实现慈善资金保值、增值，这样既可以通过慈善资金的增值部分维持资金进行更有效的运作，也可以利用增值部分开展慈善事业，既满足了委托人的不同需求，又使慈善资金得到更充分的利用，同时也节省了一般慈善机构的运营费用。因此，公益信托还具有以下独特优势：

一是具有灵活性。它可以使捐赠人的意愿得以被更充分地尊重。在公益信托中，捐赠人可以通过信托契约的规定，以委托人的身份，根据自己的意愿要求受托人完成委托人的意愿。比如捐赠人可以根据自己对于受助者情况的判断，通过对受托人权利的约定，限定受托人的权利，决定信托财产分配的时间、数量、方式、对象等；此外还可以根据自身的情况，通过限制委托人对信托财产的权利，在时间上进行选择，既可以通过公益信托永久捐赠设立不可撤销信托，也可以设定一个时间段进行捐赠设立可撤销信托。这些捐赠方式与目前公益捐赠中捐赠人捐赠之后“一切皆被代表”的模式比较，捐赠人的意愿显然被更充分地尊重。事实上，因为信托是一种契约关系，委托人可以通过契约约束受托人的权利，因此当捐赠者通过公益信托的方式，以委托人的身份去要求受托人，捐赠人的意志自然会得到最充分的尊重。还可以由委托人根据自己的意愿自主设立某一类的公益信托，在资金额度上没有规模限制。

二是具有主动性。可以通过受托机构设计公益信托产品，向委托人进行推介，使更多的民众参与公益事业。

三是具有持久性。公益信托可以无限期存续，当受托人不具有管理公益信托财产的能力时，可以依法予以更换，不影响公益信托的存续。

四是运营成本低。公益信托不属于法人，自身没有常设机构，其管理由专业受托机构负责，通常每年仅向受托机构支付公益信托财产总额1%甚至更低的管理费，无需支付其他额外成本。银监会《关于鼓励信托公司开展公益信托业务支持灾后重建工作的通知》规定，“受托人管理费和信托监察人报酬，每年度合计不得高于公益信托财产总额的千分之八”。

五是有利于公益财产的保值增值。受托机构具有公益法人所不可比拟的理财能力，它可以根据公益信托合同约定的投资范围，最大限度地保证公益信托财产的安全和增值。

六是有利于对公益财产的多方位监管，通过公益事业管理机构、委托人、受托人、信托监察人的共同参与，改变公益法人自管自用的情形，并使受托人的行为得到有效监督。

此外，安全性也是信托的另外一个优势，这种安全性则源于其信托财产隔离于委托人及受托人的特性。信托财产独立于受托人的固有资产和其他信托财产；同时除委托人是唯一受益人，信托财产不得作为委托人的遗产或清算财产。这种资产隔离的制度安排，使信托财产更加安全。作为公益信托，同时拥有信托的这种优势，可以更有效地保护捐赠钱和物的安全。

4.我国公益信托状况及其前景

我国2001年出台的《信托法》对公益信托作了专章规定。但由于法律规定比较原则，导致一些条款缺乏可操作性。同时，信托制度在我国的普及还需要有一个过程，而作为公益信托这样一个全新的慈善制度，为社会所接受尚需时日。因此，《信托法》出台后，我国虽然出现了一些类似公益信托的活动，但公益信托制度没有得到真正的实践和应用。2008年6月2日，中国银监会下发了《关于鼓励信托公司开展公益信托业务支持灾后重建工作的通知》，我国的公益信托活动开始显现，相继有一些信托公司推出了一些公益信托业务活动。信托制度在各类基金会的实际运作中已初具雏形，但尚未形成为主要的运作形式；我国已存在大量的公益基金，例如，教育基金，青少年发展基金，扶贫、助残奖学金，甚至劳保医疗基金等多种专项公益基金，但这些业务尚处于萌芽状态，运作模式不够清晰，具体做法还不确定。再与境外情况相比，一方面，我国慈善事业的机构数量少、募捐能力薄弱、社会公信力低、基金管理与市场脱轨、与企业财团未达成共识；另一方面，公益信托在信托业上的发展，仅仅处于起步阶段，信托制度还没有在公益事业上起到应有的增值、保值、传财、风险隔离等重要功能。

与此同时，公益信托在信托业界仍呈“叫好不叫座”的局面，在各类慈善活动中所发挥的作用，还仅仅处于探索创新的阶段。根据2010年中国慈善排行榜统计，上榜慈善家133位，合计捐赠34.38亿元，上榜慈善企业448家，合计捐赠52.95亿元。相对于中国30余万千万富翁来说，34.38亿元这一数字仅约占千万富翁总资产的千分之一，此数据充分揭示了中国多数企业家们，或对于慈善事业尚未达成共识、或公益意识不足、或是我国公益捐赠的渠道和平台先天不足等。尽管近年来，不少信托公司纷纷尝试“类公益”信托产品，然而，就目前而言，公益性质和“类公益”性质的信托计划，其在国内仍屈指可数。而得到公益信托审批及设置监察人的信托计划，则更是凤毛麟角。目前，除了西安信托发行的“5·12抗震救灾公益信托计划”，将其全部信托资产及收益，以捐赠的形式实现了真正意义上的公益信托之外，其他多数信托计划则是以集合私人信托为主，将其中的部分或全部收益，以捐赠的形式，达到其公益之目的。而相对于监管部门在《信托法》中严格规范的公益信托之第六十三条规定“公益信托的信托财产及其收益，不得用于非公益目的”来说，这种信托还不能真正称之为公益信托。

从目前来看，公益信托难以有效开展的原因更多地还在于政策层面。目前的公益信托多以原有公益性信托为基础，通过与其他公益组织合作开展公益信托业务。这种模式的核心就是利用信托公司的专业化资产管理能力为慈善资金的保值、增值服务。但在新的《基金会管理条例》实施后，这一模式也将难以为继。

但是，在“郭美美事件”之后，中国的公益事业官办、垄断的形式定会有所改变。日前，2011年民政工作年中分析会上，民政部部长李立国确认，公益慈善类社会组织与社会福利类、社会服务类社会组织履行登记管理和业务主管一体化职能。此决定意味着废除之前的双重管理门槛，公益慈善无需再寻找政府部门或具有政府背景的机构挂靠而可直接登记。这为公益事业的市场化打开了一条门缝，同时也使公益信托发挥其作用有了进一步的可能。凭借信托的灵活性特征，如果信托公司能从不同主体的需求出发，在此再多下一点功夫，是能够寻找出公益信托的一条更好的路径的。改革开放以来，我国财富结构发生了巨大变化，个人拥有的财富总量不断增加，社会财富开始呈现出从全社会所有向私人拥有的加速转移的趋势。因此可以判断，社会公益事业快速发展的时代已经到来。

5.我国发展公益信托路径选择

国内外经验证明，信托制度在社会公益事业的运用，不仅能充分发挥信托的金融理财功能，通过受托人的积极管理，为委托人创造更大收益用于公益事业，向社会奉献爱心；同时，信托模式的引入，能使慈善机构基金会的资产管理更加专业、安全、有效；再者，信托对公益事业的推动，还能吸引更多的社会投资人关注公益信托理念，扩大公益信托的规模，这样，更加有助于公益基金的发展壮大，进而推动中国公益慈善事业的进一步的发展。

信托公司纷纷推出别具特色、带有公益性质的信托业务。而对于类似公益性质的信托计划渐次出炉，国家政策也倾向于鼓励信托制度的积极参与。比如：中国银监会下达的《关于鼓励信托公司开展公益信托业务支持灾后重建工作的通知》以及2004年国务院第400号令颁布实施的《基金会管理条例》等。但相比信托制度在发达国家公益事业中的广泛运用，我国慈善业的体系制度及公益信托法律法规制度，都有待于进一步的完善和提高。

信托体制，尤其是公益信托的法律法规体制的完善，制度和机制的配套，是当前信托业务发展的一项首当其冲的改革任务。发达国家的公益信托或公益性的私人基金会的一个重要特点，就是对于企业和个人而言，具有十分重要的避税功能，特别是面对高达45%的遗产税，公益捐赠就成了公民的不假思索的捐赠目的。而我国尚无遗产税，也没有对公益信托提供税收优惠政策。相反，中国信托业务税收制度中，甚至存在重复征税的问题，特别是在不动产的信托设立转让过程。

同时，公益信托法的原则及规定，尚缺乏明确性和可操作性。比如，相关法规尚无明确规定哪些是有权批准信托成立的公益事业管理机构等，这一法规的缺失，致使公益信托的设立无从谈起。

此外，由于公益信托的受益人通常是指某一类受益人，没有明确的受益对象，因此《信托法》规定，公益信托应当设置信托监察人。信托监察人由信托文件规定。信托文件未规定的，由公益事业管理机构指定。但是《信托法》或其他法规并未明确规定：信托监察人的选任方式和相关的权利义务、及未履行监察职责时的责任认定等问题，这些都有待于进一步细化和完善。由此可见，我国发展公益信托的挑战主要表现在两个方面：一是要出台公益信托的实施细则。二是解决公益信托的税收问题。

目前，我国《信托法》关于公益信托的规定过于原则，如第六十二条规定，“公益信托的设立和确定受托人，应当经公益事业的管理机构批准”。公益事业管理机构的提出，有利于法律的稳定性，不会因为机构的变更而动辄修改法律，但过于笼统导致不具有可操作性，需要出台相关细则加以明确。2005年，银监会曾建议国务院有关部门制定公益信托方面的具体办法，但因公益目的众多，涉及的机构和部门较多，需要协调和沟通的事项繁杂，最后不了了之。

再就是公益信托的税收问题。当前我国公益法人享有专门的税收优惠政策，但公益信托并没有专门的税收规定，需要加以配套完善。一方面，是委托人设立公益信托的税收减免。在美国，委托人设立公益信托可享有税收减免，但有一定的限额，一般公司法人每年最多可扣减应纳税额的10%，自然人每年最多可扣减应纳税额的50%。另一方面，对公益信托财产要合理征税。在英美两国，公益信托财产所产生的孳息，无论是利息收入、租金收入或投资所得，只要所得全部用在公益目的上，则全额免税。日本《所得税法》第十一条规定，公益信托的收益，不征所得税。境外公益事业发达，很大程度上源于国家税收等方面政策的导向，促使人们参与公益活动，同时也实现了公民个人的实际利益，如税收减免、名利双收等。

总之，公益信托在我国还处于萌芽阶段，未来发展空间很大。国家应该改变过去只发展公益法人的局面，倡导发展公益信托，使公益信托与公益法人相辅相成，共同为公益事业服务。其实，发展公益信托时也可以有机结合公益法人，使两者融合发展：一是在设立公益信托时可引入公益法人参与。我国《信托法》为公益信托设计了信托监察人制度，由其代表信托受益人监督受托人的行为，但未明确信托监察人由谁担任。可以考虑由公益法人担任我国公益信托的监察人，履行相关职责，这样既有利于税收管制，又便于对公益信托财产管理处分行为的监督。二是公益法人管理公益资金时可引入受托管理机制。即由公益法人选择符合条件的受托人，并将公益财产委托给受托人管理，把信托制度和公益捐赠结合起来，增加公益财产管理的透明度。据加拿大某基金会的介绍，为规范公益法人对公益资金的管理、处分行为，对于不同公益捐赠所形成的每一项公益资金，均委托专业受托机构进行投资管理，让多个部门共同参与，各有各的分工，各做各的事，相互间相互牵制，最终促使公益目的的实现。如果国外公益信托模式与我国的信托机制相结合，相信定能对基金会的公益事业管理进行复制。如，通过信托公司的受托文件，将信托财产所产生的收益予以慈善捐赠；或在委托人死亡或者信托期限届满后，剩余信托财产捐赠给公益法人、或所选定的慈善机构，这样，即已达到利用信托功能实现公益的目的。只有这样，我国慈善事业将不但会在更高的层面迅速推广，更能传播慈善文化，提供慈善意识，实现贫富交融，促进社会和谐发展。

高卫民，高级政工师职称，先后从事行政和经济管理工作近30年，发表相关研究文章20余篇。现任淮安市发展和改革研究会顾问。

编辑/何火权 校对/文佳