利益均衡机制构建的公共政策分析

田 恒，唐兴军

（华东师范大学 公共管理学院，上海 200062）

利益均衡机制构建的公共政策分析

田 恒，唐兴军

（华东师范大学 公共管理学院，上海 200062）

《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》是公共政策的一种表现形式，反映了我国社会转型过程中利益格局的非均衡性特征，在非均衡的的社会情景中各利益主体互动并未使情况有所改变，这集中表现为利益诉求方式的非正常化和多样性。公共政策在规范与调节各利益主体互动中发生的冲突与行为发挥着建设性作用，而政府作为公共政策制定与执行的主要主体，需要从宏观、中观和微观多层面审视公共政策在实现利益均衡机制构建中的价值与现实路径，为维护公平、正义和实现社会和谐提供制度保障。

利益非均衡性；利益诉求；公共政策；机制与路径

中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（2008年10月12日）（以下简称《决定》）指出：“……深入贯彻落实科学发展观，把建设社会主义新农村作为战略任务，把走中国特色农业现代化道路作为基本方向，把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，创新体制机制，加强农业基础，增加农民收入，保障农民权益，促进农村和谐，充分调动广大农民的积极性、主动性、创造性，推动农村经济社会又好又快发展。”这不仅强调了该政策所要处理的社会问题，还明确了其所要发生作用的社会成员（目标群体）。要实现以上目标，需要建立起有效的利益均衡机制，因为“公共政策目标是公共政策凭借自身的属性和功能所要达成的目的，是决策者通过制定和实施公共政策所要达到的或希望实现的对象，它可以是某种利益，也可以是某种状态。”[1]只有建立有效的利益均衡机制，才能使各利益群体的利益大体趋于平衡，进而维持一种竞争中的利益均衡状态，推进社会主义和谐社会建设的实现。

一、利益非均衡性的典型表现

改革开放30年来，市场经济体系基本建立，但贫富差距不断拉大，各种利益格局形成日益凸显。就《决定》的内容来看，折射出的利益不均主要表现为经济利益和政治利益的非均衡性。而就我国现实的冲突与矛盾来看，这种非均衡性主要表现在经济领域的利益博弈，伴随改革开放过程中的制度变迁与社会转型，传统的利益均势被打破，孕育了新的利益格局。在该《决定》中主要表现为：第一，城乡发展失衡。该《决定》的出台正是基于长期主导的城乡“二元”经济发展模式所造成的城乡发展失衡，试图加快新农村建设的步伐，推进城乡统筹发展；第二，区域发展不平衡。由于政策导向与各区域的现实背景诸因素，东部、中部与西部各自发展的速度与能力差距明显；第三，行业发展失衡。该《决定》指出：“坚持工业反哺农业……”，这一政策性指导思想的确定是有着深刻的背景的，自改革开放把经济建设确定为发展的中心以来，对“三农”问题的关注逐渐让位于以城市为中心的经济建设，一定程度上忽视了对“三农”的投入；第四，农村公共服务建设严重滞后。自1978年实行改革开放政策以来，把发展的中心从西部转向东部沿海、从农村移向城市，农业支持工业、农村支持城市等一系列经济政策使农村经济处于边缘化发展态势，国家把公共服务投入的重心移到了城市，目前，仅“公共医疗在短缺中失衡，36%的城镇人口拥有全国公共卫生资源的60%”。[2]

二、利益非均衡情景中的诉求方式

公共政策的客体一般可分为直接客体和间接客体两类。直接客体指社会问题，即社会的实际状态与社会期望之间的差距；间接客体指目标群体，即那些受公共政策规范、管制、调节和制约的社会成员。[3]就该《决定》所反映的客体进行分析，社会问题主要指：农业现代化问题、城乡二元结构问题、农村基本经济制度建设问题、农村土地管理制度建设问题、农村金融制度建设问题、农村公共服务建设问题、农村基层政权建设问题及基层民主建设等问题；目标群体主要指：农民 （农民工）、党政机关工作人员及企事业单位人员等。就目前来看，农村各利益主体的利益诉求方式主要表现为：

（一）中央与领导高层的关注与指示

中央与领导高层关注“三农”问题，统筹城乡发展，防止贫富差距过大，关注民生、关注弱势群体是政府不可推卸的责任，也是政府出于国家安全与稳定，社会和谐的大局考虑。然而，政府却往往忽略制定畅通的利益表达机制与监督机制，以至于上演温总理为农民工讨薪的“悲剧”。

专家学者的研究与意见有相当的参考价值，但由于他们处于学院化与体制化的困境中，他们的代言常常出现两个趋向：第一，受某些强势利益集团的操控。强势利益集团通过资助学术研讨会或直接联盟举办研讨会，试图通过专家学者的意见影响公共政策的制定；第二，出于公心作为弱势群体或某些被边缘化群体的代言人的专家学者，他们试图通过自己的研究唤起公众或公共政策制定主体的关注，这种关注常表现为滞后性的特征，因为专家学者所研究的问题要上升为公共政策关注的问题并不是一件简单的事，常表现为时间的滞后性。如农民工及其子女教育等问题，随着改革开放的继续，虽然有专家学者的关注与呼吁，但在相当长的时期内并没有使这部分群体的处境好些。

（三）联盟并推选代表

如果把多个行政村组成的乡或镇看成一个联盟或集团，那么乡镇的行政首长有责任为该联盟或集团谋利。经验表明，并非每位首长都有为其联盟谋利的动机，正如曼瑟尔·奥尔森言：“除非一个集团中人数很少，或者除非强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益。[4]”在尚未建立可行的公共部门绩效评估体系背景下，许多地方政府和官员能为其不作为找到寄生的空间。这可以解释缺少监督的基层权力腐败现象与同等条件的地区发展不均衡的事实，因为这很大程度上取决于当地领导班子在其任期内为公众谋利的决心及其综合公众意见的能力。

（四）集体行动

这一诉求方式近年来不管在农村或是城市都有了很好的“市场”，当利益诉求的“合法”渠道“失效”，而个人的力量又无法影响公共政策时，为了捍卫自己的利益，人们常会采取极端但似乎更有效的方式来达到目的，因为他们知道“法不责众”，可以免于单独行动而承担的责任。近年来群体性事件不断就是最真实的佐证，因这些群体性事件大多是由利益不均且诉求无门所致。

（五）单独行动

单独行动实现维权，似乎是公众一贯采取的逻辑与传统，主要表现为上访与自焚两种形式。因为通过该途径，一旦得到中央的关注或领导人的批示，迫于体制性的权威，地方政府与某些强势利益集团不得不妥协。处于弱势地位的公众已经“习惯”通过上访与自焚来争取自己的利益，尤其在城市化过程中因土地征用与房屋拆迁而引发类似事件频发，这不仅暴露了利益均衡机制的缺失，而且反应了农民对地方政府的不信任。

本组患者随访时间13～32个月，平均（22.39±11.64）个月。VAS和ODI评分结果见表1，VAS腰痛评分由术前（7.22±2.63）分逐渐减少至末次随访的（1.69±1.89）分，不同时间点间差异有统计学意义（P＜0.05）；VAS腿痛评分由术前（7.92±1.25）分逐渐减少至末次随访（2.11±1.85）分，不同时间点间差异有统计学意义（P＜0.05）。ODI评分由术前（67.10±18.67）分逐渐减少至末次随访时为（56.08±25.73）分，不同时间点间差异有统计学意义（P＜0.05）。

（六）借助媒体与舆论压力的支持

随着媒体报道的姿态更加开放与中国互联网的不断发展，各群体的利益诉求一定程度上能得以体现，进而对公共政策制定主体施加一定的舆论压力，影响公共政策的制定。

总体上而言，各群体的利益诉求方式有政府直接推动、委托代言、非正常渠道反应、舆论压力影响等方式。

三、实现利益均衡的政策主体

一般而言，公共政策主体是指直接或间接地参与公共政策全过程的个人、团体或组织。公共政策主体不仅参与和影响公共政策的制定，而且在公共政策的执行、评估和监控环节都发挥着积极地能动作用。[5]但就政治生活的现实来看，政府无疑在公共政策的制定、执行等环节发挥着至关重要的能动作用，在实现利益再分配时，主要以政府通过公共政策来的形式实现权威性分配。就国外学者对公共政策的定义分析来看，公共政策主体集中表现为政府或权威人士，这些理念与分析呈现在托马斯·戴伊（Thomas R.Dye）、伍德罗·威尔逊（Woodrew Wilson）、戴维·伊斯顿（David Easton）的经典著作中。国内的学者（如伍启元、陈庆云、陈振明等）更倾向于一致的观点，认为政府或政党是公共政策的主要主体。虽然各种界定对公共政策主体的外延涉指有所区别，但就其功能而言都强调对在对全社会的价值所作权威性分配过程中实现利益均衡，体现政策合法性与公平、正义的价值取向。基于我国现实的体制与面临诸多棘手的社会问题，政府与中国共产党无疑是公共政策的主要合法主体。

在处于“大政府，小社会”与“强政府，弱社会”的运行与管理模式下，影响公共政策制定与执行的各种社会团体、个人、弱势群体、公众舆论等的力量显得很脆弱，以至弱势群体、被边缘化群体或区域的利益诉求无法有效表达或实现，而拥有社会资源的利益集团或组织则处于强势地位，有能力游说或影响公共政策的制定与执行。因此，一项公共政策的制定与执行能否实现各群体利益的大体均衡，很大程度上取决于公共政策主体及当权者的价值判断及其偏好。该《决定》的出台，体现我国政府与党对农村问题的认识深化，是社会公平、主义的体现，有助于实现社会主义和谐社会建设，着实为解决“三农”等一系列迫切问题明确了方向标，而要实现这一目标，政府无疑承担主要责任。

四、实现利益均衡机制构建的路径

基于以上诸多利益不均的事实，建立一套行之有效的利益均衡机制尤显紧迫而必要。著名经济学家诺斯教授认为，“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求福利或效用最大化利益的个人行为”[6]。建立有效的利益均衡机制，并将之制度化。一方面可约束与规范社会成员的行为，另一方面能有效防止利益格局调整与社会结构分化过程中的社会断裂与冲突的激化，降低社会运行的成本与代价。

（一）建立信息公开机制

信息公开制度应该是一种双向模式，而绝非单一的被动提供。也就是说在某个问题上升为公共政策的全过程中，政府需要主动及时地向公众发布相关信息，并能有序地对来自公众的信息进行综合并回馈，实现信息的有效对称，避免造成各相关利益主体对该政策的“无知”，这也是实现公民权的一次机会。

（二）建立有效的利益表达机制

要避免社会问题上升为公共政策问题过程中或之后发生更多的利益冲突，政府需要在认真调研的基础上确保各种利益诉求渠道的畅通，实现利益诉求“畅通工程”，这一定程度上能防止冲突的升级与扩大，同时也是政府与公众交流、了解民意民情的有效方式，进而政府在制定公共政策时能更好地照顾到各方利益，实现大体均衡。在涉及弱势群体与分散且不确定性的群体利益时，政府有责任对他们的利益诉求进行收集汇总分析，因为这样的群体往往“群龙无首”，政治权利有处于弱势，很难把自己的见解与问题呈现在公众面前，更不可能在短时间内上升为政策议题。互联网的发展为部分群体的利益诉求提供了可能，但不可忽略的事实是，随着网络的传播，信息传递中具有一定的失真风险，同时网络很容易唤起公众的同情心，进一步发展会引起公众的疯狂与国民情绪。这就需要引导与规范，比如可以进一步研究领导信箱的可操作性，防止其形同虚设之嫌。因为在当前的政治生态环境中没有几个人有足够的勇气实名反映或投诉。

（三）建立有效的公共政策评估机制

既然所有的政策都有分配含意——而且政治家们比任何其他人都清楚这一点，那么他们就将采取有“效率”的政策，这是因为他们确信这种政策是解决再分配问题之成本最低的途径。[7]要实现这种成本最低和分配正当，需对公共政策本身的科学性及其实施效果进行实时评估，这样做有利于及时把握问题与冲突的症结所在。

（四）建立完善可行的补偿机制

无论公共政策多么公正，也无法弥补制度的不足，因为政策与制度是人的思维活动的一种结果，是公共政策制定主体的价值判断的体现形式，而人的思维逻辑与价值判断往往会出现混乱与偏见。也就是说，公共政策存在有限性，它只能照顾到大多数或一部分群体的利益，尤其是某些区域性或地方性的公共政策及行业性公共政策。为了实现利益均衡，同时要保持经济、社会发展的效率，建立可行的利益补偿机制就显得多么重要。通过合理补偿使利益受损的群体不至于过于冲动，当然，这种补偿不能是单方决定的、甚至是相当吝啬且条件苛刻的交换，应当是达成一种多方妥协协议，因为妥协是达成均衡的有效手段。

（五）加强腐败监督机制建设

不管在民主国家还是集权国家，腐败都是一个永久的话题，但从不会是一个过时的议题。人的道德伦理之腐败主要反映在对权力的欲望与制度的垄断。公共政策的制度落实常表现为各利益群体博弈后的一种状态，在缺乏透明与监督体系背景下制定与执行公共政策过程中不免会滋生腐败，这迫切需要得到遏制。

（六）建立以政府为主导的协调机制

在前面的基础上，政府还需要在整合各种资源，增强政府实现利益均衡的能力，要防止地方政府的不作为，注意冲突发生时协调的方式，培养政府洞察问题的能力，2008年贵州瓮安事件具有深刻的教训意义。有效的调节机制是塑造或挽回公众对政府信任的一种方式，因为信任能对复杂的冲突降温，有助于冲突的调解，正如卢曼所言：“靠着简化复杂，信任打开了行动的可能性，没有信任这行动是不可能和无吸引力的。只有在行动之后，可能的成果才能实现，必须先行动。信任为时间问题架了桥，它为成果作了预付[8]”。信任为应对冲突状态下利益不均衡赢得了缓冲的时间。

五、结语

弱势群体在其利益还未被彻底侵犯时，往往倾向于选择做“顺民”，因为他们已经习惯了这种被领导与统治的生活方式，所以常表现为对公共政策的漠不关心，只有当某项政策实际威胁到其利益时，才会表现得极为活跃。因此，政府应当充分发挥其“掌舵”功能，为各群体实现利益诉求提供公平的机会，逐步建立一套利益均衡机制，并将之制度化，实现“有规则调节的冲突时自由，因为这种冲突意味着，谁也不能把他的立场提高为教条”[9]。

在市场经济条件下，利益竞争将是永恒且正当的话题，然而不可忽视非正义的不平等。这种不平等无处不在，因为处于社会底层与政治生活体系外层的弱势群体永远无法超越自己低劣的话语权，这就需要政府出面，创造公平的制度环境，并充当正义的化身，通过制衡强者得同时扶持弱者以维护其应有的利益。也就是说，在这个充满本来就不平等的社会生活中，政府需要通过某种制度来纠正由强势群体主导的不平等场域，实现公平与正义，即“不平等只有在被设计来将最大可能的利益带给，并确实带给最少受惠者的社会阶级时才是正当的”[10]。只有创造了正义的制度环境，建立在此基础上的竞争才显得更加公平与实际，不然弱势群体的处境会更加糟糕。

[1]陈潭.公共政策案例分析——基于理论的与实证的视角[M].湖南师范大学出版社,2003,(10):9-10.

[2]赵新峰,宋立根.地方政府公共服务部门改革研究[M].人民出版社, 2007,(12):31.

[3][5]陈庆云.公共政策分析[M].北京大学出版社,2006,(4):74-77,68.

[4][美]奥尔森(Olson,M.).陈郁,等译.集体行动的逻辑[M].上海人民出版社,1995,(4)(2003重印):2.

[6]孙立平.走出体制性拘谨.学习月刊[J].2008,(4):17.

[7][美]丹尼尔·W.布罗姆利.陈郁,等译.经济利益与经济制度——公共政策的理论基础[M].上海三联书店、上海人民出版社,1996,(8):5.

[8]郑也夫.信任论[M].中国广播电视出版社,2001,(8):103.See Niklas Lumann:Trust and Power,John Weley&Sons Chichester,NewYork, 1979.25.

[9][英]达任道夫.林荣远,译.现代社会冲突[M].中国社会科学出版社, 2000,(3):31.

[10][美]沃尔泽(Walzer,M.).褚松燕,译.正义诸领域:为多元主义与平等一辩 [M].译林出版社,2002,(4):15.See Rawls,Theory of Justice,pp. 75ff.