抓好土地整理 推动新农村建设——对洪湖市实施土地整理的调查与思考

郭伟琴

（洪湖市国土资源局，湖北 洪湖433200）

抓好土地整理 推动新农村建设
——对洪湖市实施土地整理的调查与思考

郭伟琴

（洪湖市国土资源局，湖北 洪湖433200）

为了深入探讨土地整理与新农村建设的内在联系，以期通过土地整理来更好地推动社会主义新农村建设，笔者就如何发挥土地整理推动新农村建设这一课题进行了调研，并就相关问题提出一些建议。

土地整理；新农村；洪湖市；建议

土地整理是在不加重农民负担的情况下，由国家直接投资，对田、水、路、林、村进行综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产生活条件和生态环境的行为。它是在人地矛盾激化，土地取得成本上升，国家对土地的经济，技术能力增强，土地利用观念发生重大转变的背景下，对土地资源进行集约化、精细化利用的一种方式，是新时期发展现代农业的重要手段，是建设社会主义新农村的重要内容。近年来，洪湖市牢牢把握省委、省政府实施仙洪新农村试验区建设这一重大历史机遇，致力于改善农业生产生活条件，着力实施土地整理，有力地推动了全市的社会主义新农村建设。为了深入探讨土地整理与新农村建设的内在联系，以期通过土地整理来更好地推动社会主义新农村建设，笔者就如何发挥土地整理推动新农村建设这一课题进行了调研，并就相关问题提出一些建议。

一、洪湖市开展土地整理项目建设的基本情况

近几年来，洪湖市的土地整理力度一年比一年大，质量和效益一年比一年好，为全市的农业增效，农民增收，农村发展以及社会主义新农村建设起到了巨大的推动作用。2002年以来，全市共争取国家、省级投资土地整理项目11个，资金3.27亿元，总建设规模24.54万亩，涉及全市15个乡镇，142个行政村，其中，已经完工的项目2个，建设规模34579.35亩，总投资4214万元，新增耕地2509.35亩。基本完工的项目3个，建设规模 77582.55亩，总投资 8743万元，拟新增耕地2889.15亩。2009年完成6个项目，建设规模50843.7亩，总投资7211万元，拟新增耕地1610.85亩。仙洪新农村建设试验区“兴地灭螺”土地整理项目4个，建设规模90946.2亩，总投资1.35亿元，计划新增耕地2840.1亩。

二、洪湖市土地整理工作的主要做法和成效

（一）增加了耕地面积，保障了耕地占补平衡。近年来，洪湖市的工业用地、城市建设用地、交通、水利、电力等大型基础设施建设用地和农民个人建房用地逐年增加，加上国家实行退耕还林、退田还湖等政策影响，我市的建设用地伸缩空间越来越窄，土地供求矛盾日益凸现。通过土地整理，对废弃坑塘、堤坝、田埂、坟地以及“空心村”，废弃农村居民点等地块的归并和整理，既增加了耕地面积，也有效地保障了全市的工业化、城镇化快速发展的用地需求。

（二）农业综合生产能力显著增强。截至目前，洪湖市已实施的土地整理项目，共挖填土方721.14万方，新建和维修斗渠441公里，硬化渠道329.93公里，桥梁53座，各类涵槽20座，各类水闸90座，二级排灌站2座，泵站52座，田间道路128.15公里，生产道路51.52公里，植树30.38万株。通过土地整理，将分散零乱、高低不平的地块合并成形状规则、面积适度的标准农田；将淤塞、破损的沟渠、涵闸建成排灌及时通畅的灌溉系统；将弯曲无序、宽窄不一的田间小道建成便捷顺畅的机耕路；搬迁建筑物、复垦废弃地、营造防护林，防止了水土流失，防止了田块沙化、盐碱化，保护了生态环境。整理后所有的水田以及98%以上的旱地能机电灌溉，所有渠道硬化为“U”形槽，基本上达到了旱能浇、涝能排、机械能下田，大部分田块实现了“无牛”化耕作，为全市的农业现代化生产打下了坚实的基础。据测算，洪湖市已经实施土地整理的142个行政村，粮、油、棉等农作物的单产量普遍提高了30%以上，农户的生产成本降低了5%～15%，农民的生产收益得到了大幅提高。

（三）改善了农村人居环境。自2006年以年，洪湖将过去片面追求增加耕地面积，注重田间工程的传统思路调整到对田、水、路、林、村的综合整治上来，将土地整理与迁村腾地相结合，与兴地灭螺血防治理相结合，与改善环境相结合。通过对居民点沿边大沟大渠大路的综合治理，加强各类生活配套设施建设，有效地解决了出门难、行路难、饮水难、排渍难等突出问题，极大地改善了农村人居环境。另外，通过规划设计引导，通过对大沟大渠大路的综合治理，通过统一面积、统一样式、统一公共配套设施建设集镇式农村居民点，通过适当的政策鼓励，还极大地调动了项目区外村民的积极性，广大农户纷纷放弃原有的宅基地，自觉地搬迁至项目区统一居住，为我市今后的迁村腾地，发展小区式农村、花园地农村，推进土地节约集约利用打下了基础。

三、洪湖市土地整理工作中存在的主要问题

（一）规划设计变更频繁影响进度。全市已经开展的大多数土地整理项目从可行性研究——实地勘测——规划设计方案形成都不超过3个月，规划设计人员基本上停留在依图设计，闭门造车的层面上，工程施工设计不可能面面俱到，也不可能十分齐全、准确，施工过程中难免与部分群众的实际要求相违背，导致施工过程中变更设计频繁。

（二）物资材料运输及供应困难影响进度。土地整理项目施工现场都在田间、地头，由于原有的田间道路网不配套、不健全，使施工材料的运输较为不便，很多地方需要二次转运，甚至有些地方需要临时修建便道，使施工过程中所需的材料、涵管、U型槽等构件、机具和泵站设备等，不能按时运抵施工现场安装施工。

（三）项目资金拨付缓慢影响施工进度。土地整理投资周期长、金额大、项目资金的合理调度与严格管理是项目得以顺利实施的前提。从已经实施的项目看，普遍存在资金拨付与工程进度不大一致的问题，有的土地整理项目整个建设工程量已完成80%，但拨付的工程款预付款仅为30%，造成资金的周转困难，一些施工单位因此停工，严重影响了施工进度。

（四）矛盾协调困难影响进度。土地整理项目点多面广，与广大农户的生产生活息息相关，受种植结构、权属及个人利益等各方面因素影响，施工人员在施工过程难免会与群众发生各种矛盾。而土地整理的业方、施工方、监理又是分工实施，责权分开的，矛盾的协调主要依靠于当地乡镇政府，而土地整理项目资金中又没有安排给当地乡镇政府的工作经费，导致有些矛盾，久拖不决，调息又起，给工程施工带来极大的影响。

（五）假借资质、围标串标、转包分包仍较普遍。由于资质审查时间短、审查程序简单，大部分工程都普遍存在假借资质、围标串标现象，有些甚至一家企业借资质超过10个以上，主要集中在摇号划分标段后，少数企业各方打听，采用换标、买标形式来围标、串标。再则，有的企业中标后，直接转包或违法分包给其他单位，收取管理费以包代管，对工程质量和安全不闻不问。

四、对今后实施土地整理的几点建议

（一）切实提高规划设计水平。一是给予充裕的设计时间。项目规划设计、施工图设计和预算编制应安排半年甚至一年以上的时间。二是优选设计单位。三是广泛征求规划设计意见。可研阶段，严格按照“贴近实际、贴近村情、贴近民意”的原则，组织干部群众现场踏勘、反复讨论，充分征求水利、农业、林业等部门专家意见，项目初步规划设计应尽可能把项目建设工程内容做细做实。将可研报告在项目区公示，请干部群众和专家、技术人员对沟渠、道路、田块布局进行评价，从而编制出“群众认同、业主认可、科学合理”的施工方案。在此基础上，锁定施工图设计、工程量、预算价格，把项目建成真正的“民心工程”。

（二）进一步完善项目招投标。一是提高报名资格门槛。要求投标企业达到“五个必须”：必须在省国土资源厅备案，必须有银行基础账户，必须按上限交纳80万元投标保证金，必须由单位法定代表亲自报名，必须提供税务登记证件、企业法人营业执照等10多项资料。由纪检监察、招投标管理办公室、检察、代理公司和业主五方组成预审专班，对报名资料进行清查核对，并将所有报名企业的工商营业执照复印留存，便于检察机关上网查询有无行贿受贿等不良记录。二是招投标以商务标为主导。将商务标的取分比例提高，甚至可以只考核商务标，综合标和技术标采取符合性评标少记或不记分，减少在评标打分中的人为因素，使评标更公平、公正、透明。三是多方制约，分散权力。委托招投标公司全权代理项目招投标，国土部门和土地整理中心全程跟踪服务和监管。邀请纪检监察、招投标管理办公室、检察、司法公证等部门全程监督。将招投标每一个环节公开，接受社会监督，排除行政干预等人为因素。四是推行网上招投标。

（三）健全施工管理机制。为确保做到“项目优良、工程优质、干部优秀”，可推行“工程质量管理上强化权利，工程数量管理上分散权利”的管理机制。一是建立管理责任制。由工程指挥部、业主代表、工程质量监理、标段责任人、技术组组成监管小组，并全部安排到各个标段，实行定岗、定责、定位，明确他们的管理范围、岗位职责，实行网格化、全履盖管理。同时，对参与项目管理的人员实行“五个不准”：不准项目管理人员家庭承担本项目工程建设；不准项目管理人员利用职权或职务便利为家庭或亲友谋利益；不准收受贿赂；不准利用职务便利占用或挪用项目工程资金或贵重物品；不准接受项目工程施工或监理单位的礼品馈赠、宴请等。对违反规定的，严肃追究责任。二是建立“五大员”检查考核机制。对中标企业的项目经理证、五大员证的原件严管备查，经常检查他们是否在施工现场。三是建立多方认定工程量机制。项目工程完工后，由指挥部组织监理方、技术组、施工方、甲方施工现场代表实地测量已完成的项目工程量，四方签字认可，经纪检监察、财政、审计部门派代表审核后，方可予以验收。严格控制工程变更。四是实行监理人员双重管理机制。业主单位要对监理人员的从业资质进行审查，对监理人员的行为进行监管，建立监理人员信用档案，及时向社会公开监理从业人员资格、信用记录等信息。监理公司要加强监理人员培训，提高业务技能，培养执业精神和素养，促使其规范从业。

（四）健全项目管理制度。一是建立土地整理预防犯罪机制。建立工程项目职务犯罪专项预防民主监督制、联席会议制、领导责任追究制、廉政档案制四项制度。通报工程进展等信息，研究专项预防措施，构筑预防职务犯罪的“防火墙”。二是健全项目管理制度。在已有“五制”基础上，细化从项目选址到工程后期管护各个环节的管理制度。三是健全资金管理制度。严格拨付程序，邀请审计、财政等部门早期介入，在拨付资金的同时，对上一笔资金进行审计，防止工程款流失，坚持“专户储存、专款专用、单位核算、专人管理”，建立“多人会签，一支笔支出”签字制度，严禁截留、挪用或挤占土地整理项目资金的行为，确保资金使用安全。

（五）加强土地整理体制建设。一是进一步加强土地整理队伍建设。落实机构、人员和经费，解决土地整理单位生存、发展靠吃项目的问题。二是调整取费比例。保障与项目建设相关的各项经费，防止超支或挪用工程资金现象，对乡镇、村考虑一定比例的协调费，调动他们参与项目的积极性。三是实行轮岗。对分管土地整理的领导、土地整理中心主任等关键岗位人员，定期进行轮岗，有效制止岗位风险，保护干部。