我国地方政府绩效评估的问题及破解

唐琦玉，张 怡

(中共湖南省委党校、湖南行政学院，湖南 长沙 410006)

开展地方政府绩效评估，是顺应时代发展趋势、加强政府管理、推进民主政治进程的必然选择，是深化行政体制改革、促进政府管理创新的重要部分，也是提高政府绩效、不断提高公共服务水平的现实要求。我国许多地方自20世纪80年代以来，对政府绩效评估进行了一系列卓有成效的探索和实践，形成了许多颇具特色的地方政府绩效评估模式，有力推进了政府工作的改进和行政效能的提升，进一步提高了政府工作的满意度，提升了政府公信力和执行力。但是，我国地方政府绩效评估工作总体上还处于实践探索和全面推进阶段，还面临一些矛盾和问题，阻碍着经济社会全面科学发展。为深入落实科学发展观、加快转变经济发展方式、全面促进科学发展和和谐社会建设，必须深入探索破解地方政府绩效评估中的问题，进一步提升地方政府绩效评估科学化水平。

一、我国地方政府绩效评估存在的问题

(一)价值理念缺失，认识存在偏差

政府绩效工作的开展不是为了提高公共服务效率，而是为部门利益服务。存在以下几个方面的表现在：(1)公共服务意识弱化。政府在公共服务方面缺位，本应由政府主导和提供的公共项目不到位，尤其是教育、医疗、住房、社会保障等民生领域的投入不足，公共服务能力和水平不高。(2)公共责任观念淡薄。政府未从过去“全能政府”理念中转变过来，采用传统计划手段对于市场、社会领域、私人领域过多的干预，地方利益、部门利益、个人利益被放大和固化，社会责任被放置一旁。(3)公正公平有失公允。基于我国的特殊国情，实行支持和鼓励部分地区部分人先富起来，先富带动后富的发展理念，各级政府在过去一段时间，都以追求经济社会快速发展为宗旨，对于效率的强调但一度忽视了社会公平公正，造成了地区之间、城市与农村、社会群体之间、社会成员之间的利益公平性和均衡性失衡。且目前正处于一个重要的社会转型期，各类矛盾凸显，不同地区间、城乡之间、各类群体间的利益亟须进行平衡，在注重效率的同时需要更加注重公平。

(二)评估路径狭窄，自我评估为主

从我国各地方政府绩效评估的实践来看，在评估方法上主要采取“自上而下”模式，体现为按照行政上的隶属关系，由上级对下级的直辖式评估，以及部门之间横向评估、被评估单位内部评估(自评)。往往是在一个工作年度结束的时候，由上级或同级部门组成临时联席评估小组，通过听取总结回顾、查阅资料、小范围公布部门及领导班子实绩的形式来进行评估。因为政府的层级特点，往往一个部门既是受评估部门，又参与对其他部门的评估，各部门之间有牵扯不断的利益关系，出于维护各自和相互利益的考虑，这些部门会潜意识地结成联盟，出现部门保护，影响到评估的公正性。同时，参与到评估过程的个体，一般不是专业评估人士，在具体的评估操作上，凭个人价值观念和主观经验来进行评判和打分，甚至，评估人员与被评估单位中人员的人际交往所形成的一些个人印象，也会影响到他能否作出公正的评判。因此，在以往的政绩评估中，基本上都是“报喜不报忧”，功绩被浓墨重彩无限放大，而一些错误、缺陷、隐患被隐瞒或一笔带过。

(三)指标设置单一，侧重经济评估

一是重静态指标，轻动态指标。政府活动本身是一个动态的过程，而且，当今社会瞬息多变，形势发展很快，受外部环境的影响，政府每实施一个行为，其产生的影响是短时间不能全部显现的。现有的政府绩效评估在指标设计上，以测定可量化的工作成绩为主，现实性强而在时间持续性上的考虑有欠周祥，对于潜在影响的评估缺位。二是量化指标为主，定性指标居次要地位。政府绩效评估在本质上是对政府职责履行的效益和业绩作出定性、定量的综合判断，而定量判断要以定性认识为基础。政府行为本身是一个多维广角度的系统，其宽度和广度难以定性，定性指标的设置本身上有难度，相比之下，量化指标更直观和易于操作，在实际的绩效评估实践中，定量指标重于定性指标。三是突出了政府经济职能，而社会职能指标设置弱化。这与GDP指标容易量化是分不开的，而且在此往的指标设置中，经济职能作为政府的首要职能，排在第一位，GDP指标在数位排列上，自然也是首当其冲，这也给被评估者一个错觉，即GDP是政府评估中最为看重的，因此不遗余力地追求GDP增长。

(四)制度建设滞后，缺乏统一规范

制度的问题更带有全局性、根本性、稳定性和长期性，作为根本保障，制度和法律是政府绩效评估有效进行的必要条件。世界上一些国家，都十分重视政府绩效评估法制建设，美国早在1989年，里根任总统时，便提出了相关的立法建议，并在1993年克林顿的极力主张下，出台了《政府绩效与结果法案》，英国、加拿大等国家这方面的法制也相当成熟，庞大的法律体系的支撑对这些国家的政府绩效评估开展起到了积极作用。相对而言，我国在政府绩效制度方面的建设已经滞后。目前，只有哈尔滨于2009年出台了《哈尔滨市政府绩效管理条例》，走在全国首列，像全国其他地区，要么是空白，要么以公文形式就政府绩效工作的开展提出了一些意见，其权威性远不及法律。此外，还存在评估结果简单化，与干部使用或其它工作脱节，评估结果没有得到充分运用的问题。

二、我国地方政府绩效评估存在问题的原因

(一)观念障碍

认识上的误区和价值的偏差是制约政府绩效发展的一个重要因素。由于我国的基本国情，受中国沿袭2000多年的封建官本位思想的影响，行政人员作为“官”对于普通群众而言，是处于领导地位，而非真正意义上的服务位置，政府绩效评估是运用技术手段、发动广大评估主体对官员开展评估，不仅是一场严竣的考试，另体现了民众对官员的约束，这无形增加了行政人员为官的成本和风险，思想上不能接受，难免有抵触。过去长时间来以经济增长论成败的绩效评估观，明显与政府绩效评估所要达到的目的相偏离。

(二)技术障碍

政府管理的复杂性决定了对其进行绩效评估技术上的障碍重重。首先是政府管理目标的多重性。政府绩效管理源于企业绩效管理，但是企业以盈利为目的，净资产收益、资产负债率、资本积累率等基本指标便能反映企业的绩效内容。作为政府部门的目标，涉及到社会效益、公平公正等指标，难以象企业的绩效评估指标那样量化。其次是政府产品的特殊性。“政府的产出总是复杂的，又经常是有争议的。”［1］P414政府部门提供的产品，尤其是公共产品，很多的无形的非实体产品，不像企业的产品具有可见性，具有非直观性的特点。［2］p307最后，政府部门的生产要素独特。人、工具、生产物资是任何生产过程的必备要素，以企业生产而言主，物的要素、人的智慧物化，在现代管理中，都比较容易量化。而相对而言，在政府管理中，人的要素占据主流，行政人员的主观性强，对于人员的评估显然要比对物的评估困难很多，难以做到精确的衡量。评估技术成为政府绩效评估成功开展的一个很大的障碍。

(三)管理障碍

缺乏一套完整有序的绩效评估体系，政府现有的绩效评估，从手段、技术、方法、依据等方面都停留在“原始的手工业水平”。从各地政府绩效评估的实践来看，评估的内容设计和评估构建多基于政府本身需要而定，虽然具有一定的地方特色，但处于一种自发或半自发状态，从整体上看来，地方政府的绩效评估制度化、规范化程度较低，缺乏统一的规划和指导，随意性大，有的地方缺乏科学的指导，主观上存在任意盲动的问题。我国地域宽广，各个地方的情况不同，对地方政府绩效制定统一标准存在困难，一刀切的绩效评估模式并不适用于我国国情，如何构建全国适用又兼顾地方和部门差异的绩效管理模式，有待深入探索。

(四)环境障碍

外部环境上，地方政府绩效评估中的公民参与、第三方参与机制不畅，公众不能通过有效有序的方式参与对政府所开展的绩效评估过程，公众对地方政府绩效评估开展的了解度、参与度、支持度不够，且缺少民间绩效评估的权威机构和专家团队，政府与公众之间无法实现良性互动，造成地方政府绩效评估的开民缺乏良好的外部环境，不利于政府绩效评估的健康快速发展。内部环境方面，缺乏必要的结果运用机制和激励机制，绩效评估对各地方政府、各部门及行政人员的影响不大，开展与不开展的效果一样，无法起到通过绩效评估结果奖优惩劣。

三、破解地方政府绩效评估问题的对策

(一)确立人民满意、促进科学发展的价值取向

理念决定行动，正确的价值观念是科学的政府绩效评估体系的灵魂所在，有什么样的价值取向，就有什么样的地方政府绩效评估体系。评估价值取向，不仅影响和制约评估指标体系的建立及其规模，影响评估指标体系的结构、功能和性质，而且从根本上影响和制约评估指标体系的变迁及其改革和发展的方向。［3］P31－32因此，在构建我国地方政府绩效评估体系的框架的时候，必须先明确其价值理念。符合我国国情，能正确指导我国地方政府绩效评估体系的精神实质应该是以科学发展观为指导，以人民满意为宗旨，以提高效能为目标，以重视结果为导向。

1．科学发展为统领

在构建地方政府绩效评估体系的时候，要将科学发展观贯彻始终，坚持从实事求是出发，按照客观、全面、真实的原则，多维度进行综合评估，既要考虑当前任务完成的情况，又要考量到对以后工作的影响和未来的长远利益。指标体系上不仅要包括经济指标完成，更要统筹考虑社会建设、政治建设、文化建设和民主建设方方面面。在过去很长一段时间里，我国各个地方一些急功近利的粗放式追求经济增长的行为，让我们付出了沉痛的资源和环境代价，而以科学发展观为统领，开展地方政府绩效评估，将促使评估对象在政府绩效评估的开展中，转变思想观念，增强贯彻落实科学发展观的自觉性和坚定性，不断提高领导科学发展的能力和水平。

2．人民满意为宗旨

这是由我们党和国家的宗旨决定的，也是由我们各级政府及公务人员的使命决定的，作为党的路线、方针、决策的执行主体，各级政府是为民服务宗旨的忠实履行者，一切工作，必须以人民群众的利益为出发点和落脚点，因此，政府绩效评估体系的制定和实施应以人民是否满意作为一个衡量尺度，自觉接受广大人民群众的监督。“知屋漏者在宇下，知政失者在朝野”，对于各级政府的工作情况、工作效率、惠民成果，是优是劣，是非功过，人民群众心里自有一杆秤，掂量得最清楚。如果地方政府绩效评估工作能够坚持和贯彻群众路线，最大范围最大限度地将评估程序置于公众范围，评估结果接受公众审计，紧紧依靠人民群众，集中民智、凝聚民力，将确保地方政府绩效评估的公正性和准确性。

3．提高效能为目标

对地方政府实施绩效评估，其目的就是为了推动各级政府及其工作人员不断提高工作效率、效能，不断增强为民服务的能力和本领。从世界各国的政府绩效评估实践来看，将政府绩效评估开展好了，将有助于调动政府及部门以顾客利益为导向，不断提高工作质量，成为推动效能提升的一个有力的助推器。我们过去长时间里的粗放式增长，是以巨大的付出和成本换来质量不高的经济增长，为了追求个人政绩，一些地方的行政领导曾经不遗余力地追求劳民伤神的“面子工程”和政绩工程，这与过去缺乏有效的评估机制来对政府及行政人员进行评审、监督、约束有很大关系。地方政府绩效评估，将对地方政府及行政人员行政行为的产出与结果作出定量定性的评判，绿色GDP、潜在影响等指标的引入，都将有效避免行政长官因“短视”效应而片面追求短期见效项目，而不考虑持续性、长远性发展。

4．重视结果为导向

重视绩效评估结果的使用，是政府绩效评估发挥预期效力的保证。只重过程而忽视结果，过程埋没结果，对于地方政府的绩效评估将形同虚设、流于形式。开展政府绩效评估，不仅要对各级地方政府、部门及行政人员的业绩、贡献、能力，作出科学准确的评判，将结果通报受评估对象与公众，并要在评估结果的基础上，在财政预算、人员奖惩、干部使用方面作出相应的制度安排，对评估结果合理地使用，这是地方政府绩效评估逐步制度化和规范化的必然要求。重视政府评估结果反馈机制的建设，适当运用正反两方面的激励机制，使绩效评估的结果与财政预算、上级支持、干部使用等方面相挂钩，并成为重要依据，政府绩效评估工作才能真正落到实处。

(二)拓宽评估路径，建立多元化的评价机制

对于地方政府的绩效评估，是一个系统复杂的社会工程，如果评估路径单一，将会导致结果的片面和不准确。因此，为确保评估结果的客观公正，应着力拓宽评估路径，建立多元化的评价机制。

1．拓宽民意渠道，引导公民介入

开展地方政府绩效评估，离不开人民群众的支持与参与，在政府绩效评估中凝聚民心、运用民智、依靠民力，将会起到事半功倍的效果。首先，应健全信息沟通机制。及时公开政府信息，将政府及部门的职能、责任、办事程序等通过互联网、报纸、政务中心、政务公开栏等方式对全社会予以公布，涉及重大民生的项目在实施之前，通过听证会等形式将潜在影响、可行性、完成期限等最大范围内进行公示。其次，拓宽民众参与渠道。开辟公民参与政府绩效评估的多种渠道，通过基层的政府、社区开展宣传，在群众中广泛发动，让公众了解政府绩效评估的意义、方法、作用等相关知识，从而积极主动自发自愿地参与对政府的绩效评估工作。并通过举行旁听会、发放评议表、网上打分、征询意见等方式让公众直接或间接参与政府绩效评估。最后，完善民意反馈机制。对于来自公众的真知灼见，建立必要的收集、审核、分类、采纳和反馈机制，对于合理性建议应予以及时采纳并融入政府绩效评估工作。

2．内外评估并举，多维广角评估

多维度评估。对于地方政府的绩效评估，专业性强、技术要求高，应内外评估并重。在内部评估上，设立专门的评估机构，投入必要的人力、物力，确保绩效评估部门能独立行使绩效评估的职权，不受其他部门或任何人的干预。作为一个社会工程，政府绩效评估不应该只界定于内部活动，以内部评估为主导，应做到善用外力。在外部评估上，通过外聘专家组成专家评审，民意测量评估、人民代表评估、政府(部门)服务对象评估、社会各界评估等方式，由不同主体来鉴别政府及部门的业绩，确保评估结果客观公正，并监督结果，督促工作改进。

3．自上而下与自下而上有机统一

突破自我评估的束缚。在评估路径上自上而下与自下而上相结合，形成纵横交错、全方位的绩效评估网络。自上而下，由上级政府(部门)主导对地方政府(部门)的绩效评估，存在一定的缺陷。象杭州综合评估采取由社会评价、目标评估和领导评估“三位一体”的方式，改变了“上级主导”的政府绩效评估模式，就能避免评估路径单一对评估结果造成的不良影响。采取自上而下与自下而上有机结合，就应在绩效评估中将社会评价放在首要地位，最大范围地扩大评估参与主体，科学选择最有代表性的评估人。在评估的过程中，不仅有上级部门、专业评估部门的评估意见，评估单位自我评估意见，更要重视评估服务对象、业务联系单位、公安纪检部门及群众意见，同时在同一级别的不同部门之间开展互评。唯有这样，被评估对象才会不断地自我施压，不断致力于工作绩效的改进和提升。同时，对于提高公众的参政议政和参加社会管理的意识，也能起到积极的推动作用，形成一种良性的循环。

(三)优化评估指标，界定政府评估标准

评估指标做到科学全面具体和不断优化，是地方政府绩效评估成功开展的关键。对于地方政府的评估指标应该涵盖政治、经济、文化、社会及政府自身建设各个方面，做到内外指标结合、数量与质量指标皆备、客观与主观指标兼顾。

1．内部指标与外部指标相结合

外部指标主要是反映地方政府如何组织本地区的政治、经济、文化、社会建设和生态环境，发挥其社会主义现代化建设的主导作用，并取得了哪些成效。一是反映政治绩效的指标。体现政府是否依法执政、公平正义、廉政高效，努力成为法治政府、效能政府和服务型政府。具体为依法行政、政务公开、公民参与、民主决策情况等指标。二是经济绩效指标。地方政府如何通过优化软硬件环境，提供优质的公共服务，创造促进本地经济发展良性发展的条件，使居民生活水平不断提高。具体有GDP增长、地方财政收入、财政支出管理、三大产业发展情况和经济结构转型等指标。近年来随着各级政府对民生改善问题的重视，开始出现GDP指标弱化，而重构民生改善指标的趋向。三是文化绩效指标，反映地方政府组织当地进行精神文明建设，繁荣和发展科教文体卫事业情况。主要包括文教投入、公共文化基础设施建设、文化产品提供等指标。四是社会建设绩效指标。反映地方社会发展、进行社会治安综合治理、维护社会稳定、人口和计划生育、社会就业、社会保障等。五是生态环境绩效指标。主要包括节能减排、温室气体排放、低碳技术创新、低碳产业发展、循环经济、环境与资源保护等方面的工作情况。主要有环保投资、专项治理、隐患和危险源管理等指标。内部指标主要是反映政府加强自身建设的情况。包括落实党风廉政责任制情况、作风建设情况、行政运行成本，机关效能建设、优化经济环境情况等指标。

2．数量指标与质量指标相结合

数量指标包括经济和社会发展以及反映人民生活的可用统计方法计量出的内容，以审计为评估的主要方式。如反映经济运行情况的GDP增长、财政收入情况、进出口总额物价指数等;反映民生的恩尔格系数、就业率、失业率等;反映生态环境的森林覆盖率、公共绿地率、人均绿地率。质量指标，质量指标突出投入与产出的之间的关系，以及政府在实施管理过程中难以被量化的那部分内容，如经济指标中的行政运行成本占财政支出的的比重、不同经济形式的发展速度、经济发展速度和质量等;民生指标中的城乡居民收入发展速度与人均GDP发展速度之比、基本社会保险覆盖率、社会就业、公众满意度等。

3．客观指标与主观指标相结合

在评估过程中采取自评加他评的方式，由政府及部门在绩效评估过程中先开展自评，主要业务工作占总评分的50%，对于职责内事务、重大项目、突发应急、廉政建设、宣传教育、社会综合维稳等情况的处理情况先开展自我评估和打分，并发布工作情况的总体报告。为最后的综合评估提供一手的资料和依据。客观指标以专家指标、服务对象指标、第三方指标、民意指标为主。从而形成一种压力机制，促使政府及部门提高对于公民满意度的重视，在工作上追求更迅速准确，而不是推诿扯皮;服务态度上更友好热情，而不是凌驾于群众之上;办事的程序结果更公开透明，而不是黑幕操作蒙蔽大众。

(四)重视结果运用，确保政府评估实效

绩效评估是对地方政府工作业绩结果的评定，应追求过程与结果的统一，充分使用评估结果和信息。

1．以评估结果为参考，促进政府建设

有效使用绩效信息，对于评估过程中总结出来的有益经验和作法，应加以归纳和总结，在工作中继续发扬，并在工作中不断地完善，形成长效的工作机制。作为一种管理活动，绩效评估属于控制环节，应把它视为发现问题、纠正偏差、提高绩效的一个契机。加大对评估中暴露出来的问题的整改督查力度，轻微问题由评估单位自我检讨尽快整改，重大问题由绩效评估部门备案，督促其制定整改措施，限期整改，并对其整改行为进行督促和指导。制定奖惩制度和完善激励机制，根据评估结果适当奖罚，奖优惩劣。

2．以评估结果为基础，加强行政问责

加强行政问责，是新时代党和国家对各级政府及党员干部提出的新要求，按照“有权必有责、用权受监督、违法受追究”的原则，将地方政府绩效评估与加强行政问责制相结合，完善政府绩效评估中的行政问责制度。根据评估而出现的否定性结果、优劣等次，对于绩效低下，在履职过程中有过失的政府及个人加以惩戒和教育，进行责任追究，促使各级政府及公务人员强化自律意识和责任意识，以一种如履薄冰的危机感自觉履职，慎用人民赋予的职权。

3．以评估结果为依据，安排财政预算

经费是一个政府、部门、组织工作正常开展的物质保障，没有了经费，政府工作将成为无源之水。将绩效评估的结果与财政预算的安排挂钩，可驱使地方政府及部门在工作开展更加注重资金效果，加强成本意识和成本控制，从而提高预算支出的效率，自觉将纳税人缴纳的每一分钱都花在刀刃上。根据绩效评估结果所反映出来的各级政府及部门投入与产出的情况，上级以此作为一个奖惩的依据，对于绩效优良的，财政预算上予以倾斜，财政安排上给予优先，而对于绩效低劣的，经费上进行削减，迫使其汲取教训和自纠偏差，从而增强工作开展的目的性，做到资金使用效率的最大化。

(五)加快立法进程，构建完善的法律依据

1．借鉴国外经验，加快绩效评估立法

地方政府绩效评估的开展需要法律支撑，建立绩效评估的长效机制，提高政府绩效评估的法治化程度，。美国的《政府绩效与结果法案》，英国的《国家审计法》、《审计委员会法》，新西兰的《政府服务法案》等法案对政府及政府各部门绩效评估的规范有序开展起到了积极的作用。我国也在开始绩效评估立法的一些有益探索，如哈尔滨市2009年出台了《政府绩效管理条例》。但是相比较其他国家而言，我国对政府绩效评估立法的确重视不够，步伐慢了一大步，有待迎头赶上。

2．立足本土实际，科学制定绩效评估方案

尽管他山之石，可以攻玉，但对于国外在绩效评估立法方面的经验，我们绝不能不顾中国国情，生搬硬套。应该象威尔逊所说的那样“加以过滤，只需要把它放在批判的文火上烘烤，并把其中的外国气体蒸馏掉”［4］P38，结合我国的实际情况，建立一套适用全国又兼顾地方特点和实际的绩效评估法律及配套的实施法案。在立法之前，召开专家论证及公众座谈会，形成草案后及时向社会公众，广泛听取各方面意见，开展充分的立法调研，科学制定绩效评估方案，并健全配套的法规和操作程序，推动我国地方政府绩效评估走上制度化、规范化道路。

3．追踪实施效果，不断完善绩效评估体系

法律应保持稳定性，才能使其的规范和指引作用正常发挥，但是，政府绩效评估立法，在我们国家是一个全新的事物，对于它的实施效果，需要在实践中不断的检验。尤其是我国处在重要的战略转型期，社会瞬息即变，新情况新问题层出不穷，紧密观测政府绩效法律体系的实施效果，在对政府绩效评估工作的认识不断深化的基础上，根据形势的变化对其不适合现实需要的部分进行适时调整，查漏补缺，使之不断地优化和升华，是地方政府绩效评估工作不断走向成熟的表现。象新西兰在政府绩效评估中起了很大作用的《政府部门法案》，也是根据现实的变化进行了不断地修订和完善。

［1］詹姆斯·Q·威尔逊．美国官僚政治［M］．北京：中国社会科学出版社，1995．

［2］丹尼斯·C·缪勒(美)．公共选择理论［M］．北京：中国社会科学出版社，1999．

［3］郭济．绩效政府—理论与实践创新［M］．北京：清华大学出版社，2005．

［4］丁煌．西方行政学说史［M］．武汉：大学出版社，2004．