基于突发性灾害的道路交通应急管理体系研究

周学农

（湖南警察学院，湖南 长沙 410138）

基于突发性灾害的道路交通应急管理体系研究

周学农

（湖南警察学院，湖南 长沙 410138）

当前，突发事件应急管理体系的建设和完善已经成为我国政府面临的一个重大课题，西方发达国家在应急管理体系建设方面的经验和理念，为我们提供了有益启示。构建我国道路交通突发性灾害应急管理体系，应从加快应急管理立法进程，建立健全应急管理法律法规体系；建立强有力的应急管理综合协调部门，确保应急管理的效率；建立综合应急信息平台，有效实现信息资源共享；建立有效的社会整体联动机制，提高危机的社会应对能力；加强交通基础建设，解决交通瓶颈问题等方面着力。

突发性灾害；雨雪冰冻灾害；道路交通；应急管理

一、问题的提出

应急管理（Emergency Management），亦称“紧急事件管理”或“危机管理”，是指针对即将或已经出现的特、重大突发公共事件采取应急处置措施，以保障公众生命财产安全，最大限度地减少人员伤亡和财产损失，维护国家安全和社会稳定，促进经济社会全面、协调、可持续发展。

我国是一个突发公共事件频发的国家，每年因突发公共事件导致大量人员伤亡和巨额财产损失。以2004年为例，全国共发生各类突发公共事件561万起，死亡21万人，受伤175万人，直接经济损失4500亿元。在2005年的京沪高速公路淮安段“3.29”液氯泄漏事故中，一辆载有液氯的山东槽罐车与山东货车相撞造成液氯大面积泄漏，导致29人死亡、436人受伤、1万多名附近群众被迫疏散。[1]在2008年的京珠高速湖南耒宜段“2·18”重大道路交通事故中，一辆由南往北的湖南客车因雨、大雾视线模糊与一辆河南苯槽车发生追尾引起爆炸起火，并引燃相向行驶的一辆河南大货车和因故障停靠在路中的另一辆大客车，造成15人死亡，2人失踪，18人受伤，直接经济损失587.7万元。[2]2008年元月南方数省的雨雪冰冻灾害，造成10多个机场和众多高速公路关闭，京广铁路南段和诸多铁路路段及国道运行受阻，致使大量人员和物资流动阻滞，导致物价上涨及其他社会不稳定因素出现。近年来，国内一些大中城市因交通事故而致全城交通瘫痪、部分高速路段因冰冻雨雾等灾害天气而致全线交通中断的现象屡屡发生。凡此种种，充分暴露出我国道路交通突发公共事件应急管理工作的不足。加强道路交通突发公共事件应急管理研究和应急管理体系的构建与完善迫在眉睫。

本文在深入分析部分国家危机管理成功经验的基础上，以2008年湖南雨雪冰冻灾害为例，剖析我国道路交通突发性灾害应急管理的不足，提出构建我国道路交通突发性灾害应急管理体系的建议。

二、危机管理理论及发达国家的危机管理实践

（一）危机管理的缘起及流派

危机理论是西方政治学研究的传统课题，最初主要分析政治危机，其目的在于探求政治危机的根源，寻求处理和应对政治危机、维护政治稳定的方法。“9·11事件”之后，公共部门的危机管理在国际范围内引起极大关注。社会安全事件、公共卫生事件、灾难事故、自然灾害等突发性公共事件的处置与应对成为危机管理的研究重点。

基本的危机管理由四个方面构成：预防（Prevention）、准备（Preparation）、反应（Response）和恢复（Recovery）。美国联邦安全管理委员会将其修正为：缓和（Mitigation）、预防（Prevention）、反应（Response）和恢复（Recovery）。

对于危机管理，不同专家学者基于不同视角提出了自己的观点。目前主要有以下四大流派：[3]①2006年国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》中规定，突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。基于制度视角的危机管理。该流派认为，完善危机管理，应着眼于制度改良。有效的危机管理机制应包括完善的预警机制、内部协调机制、政府及国家间的合作机制、专业化的组织能力及特定的社会支持系统等多个方面。[4]①基于公共关系视角的危机管理。该流派认为，有效的危机管理，首先应满足民众的知情权，从而获得民众的支持；其次是政府应协调好危机管理的外部环境，形成基于目标中心的合力，从而减少政府的“交易成本”。基于全面整合视角的危机管理。该流派认为，政府危机管理能力的大小取决于各种各样的因素及其相互作用，故应把危机管理的策略有机地整合到国家方方面面的可持续发展的战略之中。[5]基于经验视角的危机管理。该流派从感性主义出发，重视经验尤其是国外成功经验的作用，在总结我国危机管理方面的问题的基础上，提出可资参考的政策建议。

当然，这种划分只是相对的，各流派之间有诸多相似甚至相同的主张。危机管理理论的发展，为构建我国道路交通突发性灾害应急管理体系提供了理论支撑。

（二）国外发达国家的危机管理实践

美国、俄罗斯、日本等都是世界上灾害频发的国家，但由于三国高度重视应急管理，所以能将灾害造成的人员伤亡和财产损失降至较低程度。

美国应急管理体系的特点，一是组织机构完备、职责明确；二是极其重视预警系统建设。（1）美国建立了完整的应急管理法律体系，为应急管理提供了可靠、高效的保障。其政府应急法律主要有《灾难救济法》、《国土安全法》、《全国紧急状态法》、《全国洪水保险法》、《公共卫生安全与生物恐怖主义应急准备法》、《斯坦福灾难救济与紧急援助法》、《综合环境应急、赔偿和责任法案》、《联邦应急计划》、《使用军事力量授权法》、《航空运输安全法》等。（2）美国建立了联邦、州、市、县、社区五个层次的应急管理与响应机构，形成了一个比较完备的应急管理组织体系。在联邦政府层面，有国土安全部及派出机构；在州政府层面，各州均设有应急管理机构；在州以下地方政府层面，一般都设有应急管理中心。此外，志愿者组织、私人机构、国际资源也在应急体系中发挥着重要的作用。多元参与危机共治为应急管理提供持续动力。（3）美国极其重视预警系统建设。如华盛顿区形成了红色、橙色、黄色和绿色的危险程度递减的预警机制，为了配合这种预警机制，特区政府还根据各级预警等级的威胁大小及可能发生的危机的特征，编制了相应的手册，并发放到居民和商业机构手中，使其在预警到来时，知道该怎么做，从而降低行动风险，配合政府的管理。（4）美国重视对公众的应急知识宣传工作，不论是政府部门、还是研究机构都设立了专门接待访问者的部门，开辟场所（还有网站）进行自我宣传、科普宣传、法律法规宣传、公众防灾减灾知识宣传等；同时，各级政府都非常重视紧急救援工作的培训和演练。

俄罗斯应急管理体系的特点，一是形成了较为完备的应急管理立法体系；二是重视联合应急方面的协调管理。（1）在应急管理立法方面，俄罗斯做了大量卓有成效的工作。其政府应急法律主要有1994年通过的《关于保护居民和领土免遭自然和人为灾害法》、1997年通过的《事故救援机构和救援人员地位法》、《工业危险生产安全法》、1999年制定的《公民公共卫生和流行病医疗保护法案》和2002年通过的《紧急状态法》等。较为完备的应急管理立法体系，为俄罗斯应急管理工作走上法制化轨道提供了有效保障。（2）在联合应急方面，由21个自治共和国、6个边疆区、49个州、1个自治州、2个联邦直辖市、10个民族自治专区等89个联邦主体组成的俄罗斯联邦共同构筑起了称之为“俄罗斯联邦预防和消除紧急情况的统一国家体系(USEPE)”的应急组织体系，这一体系包含五个基本的层次。每一个层次都有自身相应的应急职责和功能。（3）在预警体系建设方面，俄罗斯的水文气象局是负责自然灾害监测、研究和预报的主要部门，定期发布地州一级的异常天气预告，可提前6天进行预报。紧急情况部是预警体制中另一个重要部门，下设有反自然灾害中心等科研机构。通常情况下，紧急情况部综合水文气象局和反自然灾害中心的数据，对俄各地发出自然灾害预警。（4）在应急知识宣传方面，俄罗斯除了在中学开设安全和逃生课程外，紧急状态部还有计划地向居民宣传安全防范和自救的知识。宣教工作一直深入到社区，主要针对老人和小孩等特殊人群进行。

日本是全球最为重视应急管理的国家之一。在应急管理的组织方面，日本建立了以内阁首相为最高指挥官，由内阁官房来负责总体协调、联络，并通过安全保障会议、阁僚会议或内阁会议、中央防灾会议等决策机构制定危机对策，由警察厅、防卫厅、海上保安厅、消防厅等各省厅、部门根据具体情况予以配合的高度严密、科学高效的组织体系。在应急管理立法方面，日本的相关法律法规极为完善。早在1947年，日本就出台了《灾害救助法》，在此基础上，1961年又出台了《灾害基本对策法》。按照该法规定，日本从中央到地方都必须制定相应层次的防灾计划。一旦灾害“如约而至”，即可有备无患地加以应对。为了尽可能减少各种灾害带来的损失，日本政府特别重视灾害防范的研究工作，每年投入约400亿日元的专项经费用于应急科学技术的研究。日本不少高效开设有“危机管理”专业，专门培养高层次的防灾救灾、应急管理等方面的人才。日本还将提高信息采集、研判、预测预报、快速传报能力作为工作的关键，注重加强对灾难性事故或事件的风险分析和管理。它建立健全了统一的指挥平台及相关的信息报送、资源共享机制，以及政府公众良性互动机制。其软件应用系统比较成熟，为准确、规范、快速分析处理应急信息提供了支撑平台。

通过对美、俄、日等国危机管理体系的研究发现，尽管各国的应急管理模式因国情不同而各具特色，但却蕴涵着一些共性特征，即：（1）中枢决策系统较为强大；（2）组织结构较为健全；（3）应急管理法律体系较为完备；（4）灾害研究和应急预警机制较为超前；（5）灾害意识培养和应急演练培训较为普遍；（6）社会力量广泛参与，多元化、立体化、网络化的应急管理体系逐步成型。这对构建我国道路交通应急管理体系建设具有重要的启示和借鉴意义。

三、2008年雨雪冰冻灾害害期间我国道路交通应急管理的不足

（一）2008年湖南雨雪冰冻灾害的基本情况

2008年1月，我国南方地区遭遇了50年最严重的雨雪冰冻灾害害，对交通网络、电力网络、农业和林业等领域产生了严重影响，给国民经济造成了巨大损失。

湖南是灾情最严重的省份之一。相关数据显示：从1月12日晚开始，湖南出现雨雪天气，有2个县市出现冰冻天气，13日有43个县市日平均气温低于0℃，至22日全省日平均气温达-1.1℃，有89个县市日平均气温低于0℃，出现单日冰冻县市数最多，为75个。除桂东、江永、汝城外，其他县市日平均气温创新中国成立以来同期新低。截至24日8时，全省共有87个县市出现冰冻，有31个县市达到重度冰冻灾害标准，38个县市达到中度冰冻灾害标准，18个县市达到轻度冰冻灾害标准，19个县市连续冰冻日数创历史新高。

（二）2008年湖南雨雪冰冻灾害道路交通应急管理情况

自1月13日起，湖南境内的高速公路因结冰路滑连发多起交通事故，常张、长常、临长、邵怀、长潭西5条高速公路陆续封闭。因多日的雨雪冰冻，京珠高速湖南段自25日始出现大量车辆和人员滞留。为避免高速公路堵车现象加剧，26日京珠高速湖南段往南方向车辆实行只出不进方案。截至28日11时，京珠高速湖南段共滞留车辆1.1万台、人员约4万人；临长高速段由南往北方向行驶基本畅通；滞留车辆人员主要集中在长潭、潭耒、耒宜等路段；由于广东韶关方向已滞留了大批车辆和旅客，湖南到广东交界口已经封闭，由北往南车辆无法通行。从1月28日开始，湖南实施“京珠高速公路跨省大分流保畅通”方案，将京珠高速2万多辆滞留车辆分流到衡枣高速，经广西进入广东；1月31日，为缓解高速公路压力，保障南北大动脉畅通，在京珠高速和107国道实行全线单项交通方案，大批被困车辆由警车引导分批次由高速公路分流至省内的国、省道通行。但随着京珠高速和107国道车流分流到国、省道，无疑增加了国、省道通行压力。

（三）雨雪冰冻灾害对高速公路交通造成的损失

雨雪冰冻灾害对高速公路交通的损失可以从车流的减少量、堵塞车辆的数量和交通事故的经济损失等三个方面来进行估算。根据实地调研采集整理出的高速公路重点路段收费站车流量的通行数据和雨雪冰冻灾害期间高速公路堵塞的数据，初步估算，雨雪冰冻灾害中湖南高速公路交通总计直接损失在3.2—4.2亿元之间。其中：雨雪冰冻灾害期间进出湖南的人口减少量在241—335万人之间，货运减少量在89—127万吨之间；堵塞车辆80977车／天；交通事故发生次数是同期的53倍，死亡人数是同期的89倍，受伤人数是同期的51倍，财产损失是同期的31倍，交通事故直接经济损失为249万元。

（四）我国道路交通应急管理的弊端分析

在2008年抗击雨雪冰冻灾害的过程中，部分地区结合当地实际情况，在高速公路应急管理体制、多部门协调机制、跨区域应急联动、应急保障能力建设等方面进行了许多有益的探索和尝试，积累了许多宝贵的经验。但总的来说，一些地方重视高速公路的发展速度和规模增长，但对高速公路的管理水平和服务能力建设较为忽视，有效应对突发事件的能力尤为不足，暴露出的弊端主要有：

1.交通运输发展“重建设轻管理”，各种运输方式组织协调能力较弱，遇到事故灾害就习惯于采取“封”、“堵”手段而忽视疏导。下雪初期在尚未形成灾害的情况下，简单关停高速公路的做法造成连锁反应，不仅造成了成千上万的司机和乘客面临寒风冷雨，也加快了路面结冰速度，导致恶性循环，道路结冰越来越严重，致使京珠高速南端陷入瘫痪，对经济社会造成较大影响。

2.缺乏完整而完备的灾害应急法律体系，尤其缺少突发事件应急基本法律的设置，导致突发性事件发生后，政府与社会成员、中央与地方的责任不清，行使权力与履行职责的程序不明，影响及时有效应对突发事件。同时，中央一级的立法以行政法规和部门规章居多，由于缺少上级基本法的控制，致使法律之间的冲突现象层出不穷。

3.没有建立应急管理综合情报信息平台和面向社会公众的信息发布披露机制。因信息资源不共享和信息不对称，导致在灾区道路封闭造成大规模拥堵的情况下，仍有大量的车辆向灾区汇集，给后期疏导分流工作造成很大的压力。

4.缺乏统一的应急管理机构和应急管理体制。应急准备不充分，反应慢，政府各部门之间、政府与社会组织之间联动效果差，加之抵御突发性灾害的扫雪除冰设备、融雪材料、防滑材料等明显储备不足，直接影响了抢通进程。

5.社会公众缺乏灾害应急意识教育，公众本能的自我反应能力较差，社会、民间和志愿者在灾害救济时发挥的作用较小。

6.综合交通运输体系不完善，加之高速公路本身总量不足且地区发展不均衡，造成高速公路负荷过重，运输压力较大。

四、对构建我国道路交通突发性灾害应急管理体系的建议

当前，突发事件应急管理体系的建设和完善已经成了我国政府面临的一个重大课题，西方发达国家在应急管理体系建设方面的经验和理念，为我们提供了有益启示。笔者以为，我国道路交通突发性灾害应急管理体系建设，应从以下几个方面着力：

（一）加快应急管理立法进程，建立健全应急管理法律法规体系

依靠应急管理法律体系和制度来进行应急管理，是西方发达国家政府应急管理的共同经验。因为法律和法规明确规定了应急管理机构的组织与权限、职责与任务，有效避免了职责不明确，互相推诿现象的出现。同时保证了实施标准化应急管理的科学性和可行性，最有利于应急管理体系持续、健康发展。[6]我国应尽快制定完善灾害管理的基本法、专门法及相配套的行政法规和规章，并因地制宜地加强地方性灾害防御法规建设，通过法律法规明确灾害管理的基本内容和原则，对灾害管理的目的、范围、方针、措施、分层组织管理机构、法律责任、运行机制、灾害评估等通过法律的形式作出统一的规定，使我国的灾害管理走上法治的道路。

（二）建立强有力的应急管理综合协调部门，确保应急管理的效率

应急管理体制的科学与否，直接决定灾害事件应急处理的成败和效率。发达国家都非常重视建立常设的应急管理机构来处理应急日常事务。借鉴发达国家的经验，结合我国实际，建议成立一个由国务院牵头的处理国内各种灾害事务的国家紧急事务管理机构，依据法律授权对各种灾害管理部门实行统一领导，对各种灾害事务实行统一指挥。同时建立省、市、县等不同层次的灾害专门管理机构和救援力量。根据灾害的种类、规模、损害程度和社会影响程度等因素，实行分级管理和启动相应级别的指挥和救济体系。

（三）建立综合应急信息平台，有效实现信息资源共享

灾害的应急指挥和救助在减轻灾害后果的行动中起着举足轻重的作用，是灾害管理最基本的任务之一。应急指挥中心必须是一个拥有完整的灾害基础数据、行政区划资料、先进的通讯指挥手段和多灾种专家咨询群体的实体，能在最短时间内为政府的救灾决策提供快速、准确的依据，并组织各种社会救援力量实施救灾行动。而建立突发事件综合应急情报信息平台是应急指挥、决策的基础，也是政府实施综合应急管理的必要保障。故建议建立集地震、民防、气象、防汛、疾控中心、应急联动中心等于一体的突发事件综合应急情报信息平台，不断拓展信息来源渠道，重视应急管理应用软件系统特别是预测预警系统的开发，建立面向公众的信息发布机制，将信息管理贯穿于危机的缩减、预备、反应、恢复四个阶段之中，全方位监测和预报自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件以及社会风险事故，实时预报和预警各类风险的动态，有效预防和规避各类风险。

（四）建立有效的社会整体联动机制，提高危机的社会应对能力

灾害应对能力实质上是对国家社会应对能力的综合考验。在突如其来的重大灾害面前，光靠几个人或者国家政府机关的力量往往是不够的，必须动员全社会力量，实现政府和社会、公共部门和私人部门之间的良好合作，实现普通公民、社会组织、工商企业组织在危机管理中的高度参与。建议政府在灾害管理中加强对全民的灾害应对教育，在保持我国现有政治和行政动员的基础上建立广泛的、有效的全社会型灾害应急管理系统，促进政府、非政府组织以及公民作为多元化决策主体、保障主体参与到应急管理中来，充分发挥社会力量在灾害应急中的作用。

（五）加强交通基础建设，解决交通瓶颈问题

构建顺应经济社会发展需要，并具有较强的引导支撑作用的综合交通运输体系，对于缓解道路交通运输压力，实现交通合理分流，减少或降低灾害损失，具有十分重要的现实意义。建议按照“无缝衔接”和“零换乘”的指导思想，大力加强铁路、公路、水路和航空运输枢纽及客货集散中心建设，增强中心枢纽城市的客货运输枢纽布局与城市空间布局规划的衔接，充分保障各种运输方式与城市交通系统物理和逻辑的紧密联系，强化运输系统中集疏运的衔接配套。在铁路建设方面，大力发展运量大、占地少、污染小的铁路运输，通过合理布局和优化现有路网，加快铁路的现代化进程；在公路建设方面，形成通行能力充分、网络结构合理、枢纽功能完善、客货运输便捷、管理运营高效、环境友好和谐、与其他运输方式有效衔接的公路网络和公路运输系统。

此外，还应重视应急管理理论和技术研究，加快应急管理人才的培养，增加应急管理科技储备；加强防灾减灾宣传教育，增强公众的防灾减灾意识，形成全民宣教、社会参与的良好氛围；加强救援队伍的应急培训和演练，提高救援队与现场工作队之间的协同救助能力，等等。唯有如此，才能发挥出道路交通突发性灾害应急管理体系的最大合力。

[1]江苏出狠招危险化学品运输车须装记录仪[EB/OL].http://w ww.chinahighway.com/news/100719.php.

[2]湖南郴州消防成功处置京珠高速特大交通事故[EB/OL].http://www.chinahighway.com/news/2008/234042.php；省政府批复京珠高速湖南耒宜段“2?18”重大道路交通事故调查报告[EB/OL].http://www.yueyangsafety.gov.cn/A/?C-1-35.Html.

[3]何志武,贾蓉治.政府危机管理述评[J].学术论坛,2004，（1）.

[4]王乐夫等.公共部门危机管理体制：以非典型肺炎事件为例[J].中国行政管理,2003，（7）.

[5]张成福.公共危机管理：全面整合的模式与中国的战略选择[J].中国行政管理,2003，（7）.

[6]刘再春.突发事件与政府应急管理体系——国际比较研究的视角[EB/OL].http://sspress.cass.cn/news/12756.htm.

Key works：unexpected disasters;snow and freeze disasters;road traffic;emergency management

Research of Road Traffic Emergency Manangement System Based on Unexpected Disasters

ZHOU Xue-nong
（Hunan Police Academy,Changsha,Hunan,410138）

Nowadays,the construction and perfection of unexpected emergency management system has become a very important subject facing the Chinese government.The experience and ideas on the construction of emergency management system in western developed countries have offered us meaningful enlightenment.To construct our country’s road unexpected emergency management system,we should speed up the emergency management legislation process,build up perfect emergency management laws and regulations system and powerful emergent comprehensive coordinate management departments to ensure the efficiency of emergency management,build comprehensive emergeny information platform,realize effective information sources sharing,set up effective social whole linkage mechanism,improve abilities to deal with social crises,strenthen traffic infrastructure construction and solve traffic bottleneck problems.

D630.8

A

2095-1140（2011）05-0107-05

2011-09-25

周学农（1962－ ），男，湖北孝感人，湖南警察学院副院长，教授，博士，硕士生导师，主要从事道路交通管理研究。

左小绚）