强化中国共产党执政地位的法理思考——行政法的视角

谭 波，李方萍

(1．河南工业大学，河南郑州450001;2．商丘市梁园区人民法院，河南商丘 476000)

强化中国共产党执政地位的法理思考
——行政法的视角

谭 波1，李方萍2

(1．河南工业大学，河南郑州450001;2．商丘市梁园区人民法院，河南商丘 476000)

作为领导社会主义事业的执政党，中国共产党的执政地位需要法治的强力保障。要构建这种保障，需要从组织法、行为法和监督救济法等几个方面多管齐下，这样才能更加强化和更好落实中国共产党的执政地位，确保从严治党，立党为公。

中国共产党;执政地位;法理

一、现状:对中国共产党执政地位的法理描述

中国共产党的执政地位是历史地形成的。而当今，伴随着依法治国方略的不断推进，法治在中国共产党执政的过程中扮演着日益重要的角色。现行宪法首先在序言中对中国共产党取得执政地位的过程进行了阐述:“以毛泽东主席为领袖的中国共产党领导中国各族人民，在经历了长期的艰难曲折的武装斗争和其他形式的斗争以后，终于推翻了帝国主义、封建主义和官僚资本主义的统治，取得了新民主主义革命的伟大胜利，建立了中华人民共和国。”“中国新民主主义革命的胜利和社会主义事业的成就，是中国共产党领导中国各族人民，在马克思列宁主义、毛泽东思想的指引下，坚持真理，修正错误，战胜许多艰难险阻而取得的。”“中国各族人民将继续在中国共产党领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想指引下，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放，不断完善社会主义的各项制度，发展社会主义市场经济，发展社会主义民主，健全社会主义法制，自力更生，艰苦奋斗，逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。”这种根本大法式的铺垫使得党的执政地位的合法性毋庸置疑。除此之外，现行宪法序言中还对我国的爱国统一战线的历史形成以及中国共产党领导的多党合作和政治协商制度进行了历史回溯和立法导引。“在长期的革命和建设过程中，已经结成由中国共产党领导的，有各民主党派和各人民团体参加的，包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的爱国统一战线，这个统一战线将继续巩固和发展。”“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”

但是，关于中国共产党执政之基的宪法描述也仅限于上述五处，而且均局限于序言之中。就我国宪法序言的规范效力，目前许多学者还有不同的观点。通说主张，宪法序言的条文如果包含实体性的规定，就具备法律效力，一般来说，陈述性的序言即是如此，而对于原则性、纲领性和综合性的序言条文，则不能简单否认其效力。〔1〕作为一国的领导党、执政党，在推行依法治国方略和建设社会主义法治国家的过程当中，需要的不仅仅是宪法中的历史回顾和纲领式指引，更需要有具体的机制构建和制度贯彻。这一点在我国新世纪的立法当中，有所体现，但尚缺规模化的法创制。如2005年4月27日十届全国人大常委会第十五次会议通过的《中华人民共和国公务员法》就将我国现行公务员的外延扩展到党的机关的工作人员(甚至也囊括了民主党派的工作人员)。其第二条规定:“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”这种扩展是对当前党的执政地位的一种现实肯认和制度支持，也使党内的诸多党员规章与公务员法实现了有效衔接。但是，正如前文所指出的，目前这类拓展式的立法失之过少，以至于无法对前述宪法的相关精神进行落实、兑现。毕竟，现行宪法也同时规定:“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”而要维护宪法尊严、保证宪法实施，必须首先让宪法精神能够体现于一般法律之中，同时对这些法律的实施加以遵行。所以，当务之急在于，我们对宪法的有些精神尤其是宪法关于执政党执政地位的规范的下位法的规定较少，才导致了我们下一步无法可依，从而造成在许多方面党的执政地位的法治保障不足，党的条例和国家的立法也没有实现有效对接。

二、问题:中国共产党执政地位是否有完整的法理支撑

中国共产党执政地位历史地形成，必然也要不断接受历史的考验，而要实现这一目标，就需要有充足的制度支撑作为动力源，法治在其中的角色位置当仁不让。法治工程的系统性使得其绝非仅限于一招一式、一法一律，更要有整合的连环立法，造就连锁反应，形成规模效应。根据行政法的思想，笔者以为应有以下方面需要完备:

首先，在组织建设的法治化上仍显单薄。目前，党组织主要以党章作为建设依据。在实践中，广东佛山市顺德区已经展开了卓有成效的改革。以改革著称的广东佛山市顺德区正在进行着被认为是中国当下“最大胆”的“大部制”改革，顺德的党政机构从41个改为16个，区委统战部、农村工作部、区工会、共青团区委、妇联、工商联、残联一同组成了新的党委“社会工作部”;区纪委、审计局和信访局组成了新的区纪委;文体广电新闻出版局和区委宣传部组成了新的区委宣传部;司法局和区政法委组成了新的区政法委。他们都是一套人马，两块牌子。党委与政府办公室的合署办公，事实上顺德从1992年就已经实施了，而且效果也非常好，并最终得以在全国推行。

其次，在党政机构的行为规范性上，目前还没有明确党的机构有权和有义务参加哪些领域的活动，需要界定党政机关可以涉足和不必涉足的领域，突出党的领导力和决策地位。建立决策、执行、监督既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制是我国政治体制改革的新探索，而在西方则是首推决策与执行的分开，这是行政改革的规律和发展必经路径，目的就是让决策集中化、及时化，执行社会化、专业化。

最后，对党的机构的法制监督和对党员个人权利的救济还没有得到彰显。监督和救济往往是一个问题的两个方面。无救济则无权利，无监督则易生腐败。目前，《中国共产党党员权利保障条例》、《中国共产党纪律处分条例》和《党内

监督条例(试行)》已经成为党内监督的三大“法宝”。2007年10月的党章修改也凸显了党内民主的作用，党内民主是增强党的创新活力、巩固党的团结统一的重要保证。但是，适当形势下党内民主也应该逐渐扩展和影响至党外民主和监督，党的十七大报告《高举中国特色社会主义伟大旗帜

为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》明确指出，“要以扩大党内民主带动人民民主，以增进党内和谐促进社会和谐”。而且，《中国共产党党内监督条例(试行)》第五条也明确指出，“党内监督要与党外监督相结合”。比如，在行政复议和行政诉讼领域，能否考虑党的机构的被告地位问题?另外，作为党内监督主体的纪律检查委员会与行政监察机关合署办公，谁来监督监督者的问题也往往容易被忽视，实践中有的案件也出现了不少行政监察机关当被告受监督的问题。2006年4月30日施行的《监察部行政复议和行政应诉工作办法》第二条也规定，“本办法所称行政复议，是指公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向监察部提出行政复议申请，监察部依法受理行政复议申请、作出行政复议决定的活动。本办法所称行政应诉，是指监察部在人民法院受理的行政案件中作为被告出庭，依法进行的诉讼活动”。那么纪委成为行政救济和司法救济中的被监督者需要的也只是法律明文的确认，而不再存在实际的难言之隐。另外，对于纪委的监督行为来说，“双规”等行为能否也一并纳入监督的受案范围也是值得考虑的问题。其实，中共中央纪律检查委员会早在1994年3月25日印发的《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》第二十八条第三款就规定了“双规”措施，即“要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明”。

三、对策:强化中国共产党执政地位的法理路径

对中国共产党执政地位的法治化确认是为了更好地强化党的执政地位，增强党的凝聚力，尤其是对党的机构的监督方面，一个真正强大的政党应该是一个勇于接受监督和挑战的组织，也是一个能够坚持从严治党、始终做到立党为公的坚强群体。

第一，在组织法领域，强化对党的机构的法律地位的确认，与《公务员法》的精神相契合。2010年年底，广东省出台了《关于推广顺德经验在全省部分县(市、区)深化行政管理体制改革的指导意见》，充分肯定了顺德经验的可复制性〔2〕，鼓励各县参照顺德模式，合并之后的各大部首长将由区委常委、区政府副区长兼任，实现党政决策和管理的扁平化，同时，设置政务委员担任部分部门首长，弥补处级干部人数不足的缺憾。国务院秘书长马凯也表示，顺德的改革“在政府机构改革上有了重大突破，为全国政府机构改革探索了新路子”。但仅此还不足以表明改革推行的合法性问题就已完全得以解决。政府机构改革需要法治进行深层推进，所以，我们还需要在行政组织法尤其是地方行政组织法中对此种经验加以确认，使之成为确认党的机构的组织法地位的坚实依据。目前的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》涉及政府行政组织的内容有限，如果能够将党政机构组织的内容合并且单立一部行政组织法，可以与地方人大组织法分立开来而形成更科学的格局。因为，在中央一级，《全国人民代表大会组织法》和《国务院组织法》系单列格局。从国外的经验来看，也少有将不同序列的国家机关规定至一部法律之中的做法，这足以说明，目前地方组织法的包容合一只是权宜之计。这样也使新的行政组织法的内容更加规范全面，毕竟，我国的国情不同于西方，比如，其中就可以囊括党政机构的设置、职能的配置等重要内容，同时，将2007年5月1日起施行的《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》改为《地方行政编制法》，相应充实党政机构的内容，灵活缩减编制，完善编制管理。

第二，在行为法领域，将各部门增加的权力主要侧重在执行层面，而对决策权实现上移，被提高到同级党委和政府的高度，比如可以由相应级别的重大决策联席会议制度，部署区域内全局性重大决策，由党委书记担任召集人，成员由党委常委、同级人大常委会主要负责人、同级政府副县长和同级政协主席组成，另外，对执行权进行下放，保持重心低稳，接近基层，甚至可以扩展至其他社会组织，特别是对具有部分公共性的准公共物品的提供可以适当引入市场竞争，提高执行力和执行效率，打破不应有的公共垄断。

第三，引入监督和救济的广面化、多元化，使中国共产党成为经得起历史和实践检验的坚强政党。基于此，我国的行政复议和行政诉讼都需要在受案范围和被告资格的设定上进行扩展，对党的机构的多种行为，只要不与我国现行的《行政复议法》和《行政诉讼法》及其司法解释相抵触，都可以考虑将其纳入受案范围;在被告资格的设定上，将行政复议被申请人和行政诉讼被告扩大至党政机构一类，使我国目前的行政法制监督能够实现全面着手，不留隐患。另外，对于原有的救济和监督途径，应尽可能在程序上加以完善，如2004年9月22日起施行的《中国共产党党员权利保障条例》第十一条、第十二条和第十三条中的“申辩”、“向党的上级组织直至中央反映”、“向本人所在党组织、上级党组织直至中央控告”，使其实现法治化的程序完善。

四、结语

中国共产党执政地位的法治化完备不可能毕其功于一役，欲求得全盘效果，更重要的是在制度改善之余做到理念上的充实与完善，有了这种软环境的打造，才能与硬件式的制度建设结合，做到长远、广泛、深入。

〔1〕殷啸虎，李莉．宪法序言的功能与效力研究〔J〕．上海交通大学学报(哲学社会科学版)，2004，(6):14－19．

〔2〕辛均庆，叶石界．顺德改革再进一步〔N〕．21世纪经济报道，2011－02－14．

Jurisprudence Thoughts on Strengthening Governance Status of the Communist Party of China—Perspective on Administrative Law

TAN Bo1，LI Fang－ping2
(1．Henan University of Technology，Zhengzhou，Henan 450001;
2．Shangqiu Liangyuan District People’s Court，Shangqiu，Henan 476000)

As the governance party guiding the socialist career，the CPC’s governance status needs strong safeguard from the rule of law．To construct this kind of safeguard，we need to strive in all kinds of legal sectors including organization law，action law and supervision and relief law．Then we can strengthen and realize the governance status of the CPC entirely so as to ensure strict governance of the Party and building the Party for the public．

the Communist Party of China;governance status;jurisprudence

DF3

A

1672-2663(2011) 04-0042-03

2011 07 28

本文系国家社会科学基金重大课题“法治视野下的政府权力结构和运行机制研究——决策权、执行权、监督权的制约与协调”(批准号:07＆ZD029);河南工业大学高层次人才基金项目“法治视野下的我国中央与地方行政体制改革比较研究”(编号:2010BS046)。

1．谭波(1979-)，男，河南商丘人，河南工业大学法学院教研室主任，副教授，博士，主要从事宪法学与行政法学研究。2．李方萍(1980-)，女，河南商丘人，学士，商丘市梁园区人民法院法官，主要从事司法改革研究。

(责任编辑 关 峥)