南京市社区矫正“鼓楼做法”介评

葛立刚

（华东政法大学，上海 201620)

南京市社区矫正“鼓楼做法”介评

葛立刚

（华东政法大学，上海 201620)

南京市鼓楼区是江苏省社区矫正示范区创建单位,在社区矫正试点工作中形成了诸多有特色的做法,值得其他地区借鉴。鼓楼区的实践也启示我们对社区矫正组织管理机构改革、审前评估、各类矫正主体之间的关系和公安机关介入社区矫正的角色定位等诸多问题进行思考。针对其中的问题,应当从社区建设、非政府组织培育和推进个性化矫正方面入手,逐步完善社区矫正工作体系。

社区矫正 鼓楼区 矫正主体 刑法修正案(八)

南京市鼓楼区是江苏省首批社区矫正试点单位,在长达近八年的试点实践中积累了相对丰富的经验,形成了具有自身特色的社区矫正组织管理体系和工作运行机制,曾获评首批省级社区矫正示范区创建单位及首批省级社区矫正试点工作示范区。为学习和推广“鼓楼做法”的成功经验,笔者对鼓楼区司法局、社区矫正管理教育中心和部分街道司法所进行了深入调研。本文将在介绍鼓楼区社矫正工作经验的基础上，对其工作特色及相关问题进行评析，进而提出社区矫正工作体系的完善建议。

一、南京鼓楼区社区矫正工作概况

鼓楼区下辖七个街道和六十四个社区，区一级设置社区矫正管理教育中心，街道司法所设有社区矫正工作站，社区设有社区矫正工作点。截止2011年5月，在册矫正对像有238人，试点以来，矫正对像重新犯罪率为0。

社区矫正队伍由区司法局统一管理，具有包括三类人员：一、社区矫正执法工作者，他们是司法行政部门具有公务员编制的人员，具体负责具有执法性质的相关工作；二、社区矫正专职工作者，即社工，由司法局通过政府购买服务的方式，按照25名矫正对象配备一名社工的标准向社会公开招聘，他们主要负责日常帮教工作；三、社区矫正志愿者，为矫正对像提供形式多样的志愿帮教服务。

实践中，鼓楼区探索形成了社区矫正工作的五大体系：一、社区矫正制度体系；二、社区矫正方法体系；三、社区矫正安全保护体系；四、社区矫正风险评估体系；五、社区矫正工作保障体系。同时在监管中还形成一套GPS定位体系，对社会风险较高的矫正对象进行实时定位监督。

常规性质的矫正活动包括两大类：一是集中教育，包括接受社区矫正意识教育、行为规则教育、公民道德遵纪守法教育、心理健康教育等各个方面，每两个月办一次；二是公益劳动，每名矫正对像每月做满12个小时，其中区司法局和街道司法所各负责监督4小时，剩余4小时在社区中完成，由社区干部和志愿者负责监督。

在心理矫正方面，鼓楼区设立了专门的心理咨询辅导机构，并聘请了两位心理咨询师，为矫正对象提供专业化和个性化的心理矫治服务。

社区矫正的活动资金有政府专项资金支持，按每名矫正对象2500元的标准拨付，实行省、市、区三级拨款，其中省一级政府和市一级政府分别承担750元，剩余部分由区一级政府承担。

二、社区矫正工作“鼓楼做法”的特色分析

（一）专群结合，突出专业。

社区矫正是矫正罪犯犯罪心理和行为恶习的一项专业要求较高的社会活动，涉及到法学、社会会学、心理学、教育学等多种知识背景，因而社区矫正工作者的素质对于社区矫正的成功开展至关重要，其一定程度上决定了矫正工作的成效。在社区矫正工作者队伍的建设方面，鼓楼区司法局通过政府购买服务的方式，向社会招聘具有一定学历和专业知识背景的人员担任社区矫正专职工作者，并统一培训使之具有相应的社区工作能力，保证了矫正工作的专业化发展方向。同时，鼓楼区还与由政法系统的退休老干部组成的“关心下一代协会”合作，成立了一支志愿者队伍，整合民间志愿者的力量对矫正对象开展多样化的志愿帮教服务，并注重利用社区资源优势，发动社区居民参与矫正工作，利用亲情、友情、邻里之情感化矫正对象，促进其再社会化。

（二）强调平等和尊重，注重人性化管理。

对于社区服刑人员开展的帮助和教育等矫正活动不同于单纯的刑罚执行活动，要实现社区矫正的预想效果，就需要服刑人员的理解和主动配合，而不是被动的接受。为此，鼓楼区在矫正工作中非常强调平等和尊重的社会工作理念，突出人性化的管理，防止矫正对象产生逆反心理和抵触情绪，从而影响矫正效果。经过长期的实践总结，鼓楼区形成了不成文的“三个一”做法。所谓的“三个一”，指的是一张椅子、一杯热茶、一句问候，即在接待矫正对象或对他们进行教育时，首先给他们一张椅子让他们坐下，再倒上一杯热茶，来一句问候，使矫正对像的反面情绪融化在这充满温情的细节当中，感受人性化的关怀，从而自愿配合和接受矫正。这种人性化的管理还体现在公益劳动的时间安排上，对于那些因在单位工作而不便在工作日参加公益劳动的服刑人员，社区矫正工作人员将他们劳动时间安排在周末或者晚上等服刑人员相对方便的时间。

（三）依托风险评估，开展个性化矫正。

鼓楼区在社区矫正工作中还形成一套风险评估体系，针对矫正对象进行全面、动态的风险评估，以作为决定是否适用社区矫正以及确定矫正对象管理等级的依据，这即是防止服刑人员违法犯罪、确保社区安全需要，也是加强矫正工作针对性、落实行刑个别化原则的要求。它包括审前评估和矫正过程中的动态评估，在矫正过程的不同阶段，社区矫正专职工作者针对矫正对象不同的犯罪类型、家庭背景、个人心理健康状况等，依据一定的标准，对矫正对象的人身危险性作出评估，根据危险性程度分为宽松、普通、严格三个管理等级，实施不同严格程度的动态管理。对矫正对象进行风险评估和风险管理，提高了管理的安全系数和工作效率。可以说，风险评估体系的建立是社区矫正工作科学化的重要标志。

（四）GPS定位，实施电子监控。

相对于监禁刑而言，社区矫正因以开放的社区为服刑场所，在防止罪犯交叉感染、降低标签效益对服刑人员的影响和利用社区资源促进罪犯再社会化方面具有明显合优势，但也正是由于服刑场所的开放性，对社区服刑人员实施有效的监管和人身控制面临着新的挑战。在这方面，鼓楼区除了注重吸收利用社会力量加强对矫正对象的监管，还与移动公司合作，建立了社区矫正移动管理平台系统，通过无线网络技术和先进的GPS系统，及时实现对社区矫正对象尤其是危险系数较高的社区服刑人员的区域监管、信息交互、警示告知和考核管理。同时，《刑法修正案（八）》将禁止令写入了刑法，规定对矫正对象可以根据情况禁止其“从事特定活动、进入特定区域、场所，接触特定的人”。对禁止令如何执行，各地尚处于摸索阶段，而GPS定位系统的运用无疑有利于及时掌握和监控罪犯行踪，从而使禁止令的内容落实到实处。

（五）派驻社区检察室，完善检察监督机制。

对监禁刑罚执行的监督，各地检察机关成立了专门的监所检察部门，并形成了一套相对成熟的监督工作体系，而对非监禁刑罚执行的监督仍处于探索阶段。非监禁刑罚的执行是社区矫正活动的核心内容，对其进行法律监督是检察院的法定职责，也是确保社区矫正工作合法、有序运行的重要保障。为适应非监禁刑罚执行的特点、切实履行检察监督职责，鼓楼区检察院通过定期和不定期的巡回检察方式，深入社区灵活开展工作，还在社区直接设立了派驻检察室以加强监督职能。其以社区检察室为工作平台，定期派驻检察人员现场办公，直接指导、协助社区矫正工作人员开展工作、受理社区服刑人员的法律咨询和申诉控告，防止罪犯脱管、漏管或重新犯罪，从而将事后监督转变为动态的同步监督，确保了社区矫正工作的规范运行。

三、对鼓楼区社区矫正工作相关问题的评析

（一）社区矫正组织管理机构的改革问题

建设区级社区矫正管理教育服务中心（下称“矫正中心”），是鼓楼区社区矫正组织管理机构改革的一大创举。矫正中心根据社区矫正的工作内容和范围将职能细化，并设置相应部门，有矫正执行部、矫正管理部、矫正服务部和心理咨询室、宣告训诫室、教育培训室。其中，矫正管理部负责实施矫正工作管理，矫正执行部负责落实社区矫正中的刑罚执行活动，矫正服务部负责实施社区矫正服务保障。矫正中心作为区一级社区矫正的工作平台，是由社区矫正科从司法局独立出来而成立的建制更加完备、功能更加齐全的工作部门，尽管其仍然隶属于司法局，但因设在社区之中，矫正对象因其与司法行政机关的地位不平等所可能引起的抵触情绪得以大大削弱，从而一定程度上为矫正工作的顺利开展提供了便利。同时也更加便于司法行政部门整合各方资源，使各类矫正主体在同一平台上加强联系、合理分工和协同动作，提高了矫正实效。总之，矫正中心的建构模式，符合刑事执行一体化的发展趋势，因而值得借鉴。当然我们也应当看到，矫正中心仍然属于有着强烈行政色彩的官方机构，机构设置的相对独立性和工作主体的多元化也不能改变其本质。这样，社区矫正中本应由社会力量主导的场域（比如对矫正对象的心理矫治、技能培训等）为官方所占据，这就导致在实践中，社区矫正专职工作者往往沦为公务执法人员的“帮手”，其开展帮教工作的独立性地位难以体现。

（二）针对拟适用社区矫正罪犯的审前评估问题

审前评估是鼓楼区对罪犯适用社区矫正的必经程序，它是由社区矫正组织对拟适用社区矫正的刑事案件被告人、提请假释罪犯进行调查评估，以作为法院作出是适用社区矫正的判决或裁定的重要参考依据。不同于监禁矫正，社区矫正的罪犯是在开放的社区当中服刑，如果使用不当，不仅影响罪犯的改选和复归社会，更有可能给社区安全带来不稳定的因素，因此有必要在决定是否适用社区矫正前对相应被告人或罪犯的犯罪类型、个人和家庭情况、社区承载能力、主观恶性等各个方面进行全面调查。这一思想在《刑法修正案（八）》中也得到了体现，比如修正案要求宣告缓刑应当“对所居住社区没有重大不良影响”，“对犯罪分子决定假释时，应当考虑其假释后对所居住社区的影响”。将行为人的主观恶性和人身危险性作为决定是否适用社区矫正的参考标准，是罪责刑相适应原则的体现，应当予以坚持；而将社区因素纳入到审前评估体系中，实际上是在社区安全和罪犯（或被告人）利益相矛盾的情况下，作出的为保全前者而牺牲后者部分合法权益的一种选择。其中的不合理性显而易见，好比我们不能因为监狱人满为患而将应判监禁刑罚之罪犯放在社区服刑或直接处以极刑，犯罪人的外部环境因素不应作为刑事判决的依据。因而，为降低社区因素对社区矫正安全保证体系的威胁，我们不能简单地排斥对社区矫正的适应，而应当通过制度设计和加强社区建设，从根本上予以解决。

（三）各类矫正主体之间的关系问题

社区矫正主体包括社区矫正执法工作者、社区矫正专职工作者和社区矫正志愿者三类人员，其中，在包括南京在内的国内大部分地区，执法工作者和专项工作者开展工作都处于同一平台（比如鼓楼区就是以矫正中心为工作平台），而实践中政府部门在社区矫正工作中的主导地位，往往又使得在矫正工作中执法工作者享有高于专职工作者的优越地位，专职工作者只是在执法工作者的领导和指挥下开展相应工作，在两者关系上始终处于从属地位。诚然，社区矫正衍生于非监禁刑的刑罚执行，政府部门在矫正体系中占据主导地位无可厚非，然而这并不意味着在具体的矫正工作中专职工作者就处于从属地位，这种关系处理不当就会影响相关主体应有职能发挥，进而影响矫正效果，因而有必要厘清两者的关系和职能分工。社区矫正的工作内容包括监管和帮教两大部分，其中监管体现的是对矫正对象权利的限制和剥夺，具有惩罚属性，理应由代表国家政权力量的执法工作者负责，它是执法工作者进行相关执法活动的职能反应，其他任何单位和个人都无权行使；而帮教体现的是对矫正对象的教育、矫治和帮扶，并不具有执法性质，所以应由非政府组织人员运用社会工作的理念必方法开展工作，这些人员具体就包括开展日常帮教工作的专职工作者和开展志愿帮教服务的志愿者。所以，社区矫正的三类主体之间并不存在主从关系，他们只是以不同的方式介入到矫正工作中，并在社区矫正中的不同工作领域发挥独当一面的作用。

（四）公安机关介入社区矫正的角色定位问题

公安机关在《刑法修正案（八）》出台之前，一直是社区矫正的法定执行主体，而实践中社区矫正工作实际上是由司法行政部门具体操作。由部门性质、职能等所决定，公安机关并不适宜执行社区矫正，而由司法行政部门担任社区矫正的执法机关，已经成为理论和实务界的共识，并且一定程度上也得到了立法的支持。《刑法修正案（八）》删除了原刑法中管制、缓刑、假释由公安机关执行的规定，从而为司法行政部门从事社区矫正工作扫除了立法障碍。然而，这也并不意味着公安机关在社区矫正工作体系中应当全面撤离。在鼓楼区，有一名派出所警官长期派驻在矫正中心履行职责，并参与对矫正对象的警示教育。笔者对此表示赞同，并认为公安机关在社区矫正工作中应当发挥辅助执法的功能。首先，司法行政部门不像监狱、看守所一样配备一定的警力，这样，在管理罪犯时就会缺乏必要的威慑，从而影响其执法的效能，公安机关的介入无疑弥补了这一缺陷。当然这种介入的程度应当是有限的，应以对矫正对象形成必要的强制为限度。其次，公安机关介入社区矫正也是其行使相应的行政奖惩和司法奖惩职权的需要。对违反监督管理规定以及违法犯罪的矫正对象的处理，都存在公安机关履行职责的空间，比如根据现行刑法规定，矫正对象违反禁止令规定的，应由公安机关依照《治安管理处罚法》的规定处罚。而公安机关只有介入到社区矫正工作中，才能全面了解情况，从而正确地履行其职责。

四、完善社区矫正工作的建议

（一）加强社区建设，健全社区功能。

社区矫正中的社区不仅仅是矫正对象服刑的场所，更应当是“一个能适宜社区服刑人员进行改造、能提供相关社区资源、能得到志愿者矫正和帮助、能得到社区群众认同和配合、促使社区服刑人员顺利回归社会的社区”[3]。社区的发育情况、文化氛围和资源丰富程度将直接影响社区矫正工作开展的效果，因而在社区意识相对滞后的我国，加强建设和完善社区功能则显得尤为重要。首先就是加强社区文化建设，增强社区居民的社区认同感和归属感，形成社区内部居民之间互相关心和帮助的共同情感，并加大社区矫正宣传，营造良好的社区文化氛围；其次是构建和完善社区的各类自治组织和社会服务组织，加强社区功能，为矫正工作提供支撑；最后就是要整合社区资源，发展具有一定法律 政策水平和专业知识的社区居民成社区矫正志愿者，利用他们与矫下对象折特殊关系，教育、感化和帮助矫正对象。

（二）培育和引导社区矫正非政府编余组织的发展。

社区矫正的旨趣就在于广泛吸收利用社会力量，完成对服刑人员的再社会化改造。我国当前正处于社会转型期，市民社会逐渐兴起，一方面它排斥政治国家的公权力对社会生活的过度干预，另一方面又“不断将其触须伸展到政治国家公权力甚至刑罚权作用的领域，配合政治国家对犯罪行为作出应”[4]，这就为非政府组织参与社区矫正提供了依据和可能。而我国大部分地区百政府组织发展缓慢，介入社区矫正的方式也呈现出浅层次和形式主义严重的缺陷。因而政府应当积极创造条件，营造良好的法律政策环境，培育和引导非政府组织的发展。根据社会力量参与社区矫正的特点，政府应重点培育这三类非政府组织：一、提供专业化帮教服务的组织。它通过吸收和培养专业性人才，组建专业的社区矫正社工队伍，为矫正对象提供专业化的帮教服务。二、志愿者协会。它作为社区矫正志愿者的管理平台，负责整合社会志愿者力量，使他们有序、有效地提供形式多样的志愿帮教服务。三、基金会。吸收社会爱心资金，为社区矫正提供经费支持。

（三）推进个性化矫正向实质化方向发展。

鼓楼区在社区矫正工作中一直注重个别化对待，因人施教，并形成了一套比较成熟的对矫正对象分等级阶段管理教育的制度。其对矫正对象进行等级管理，依据在于矫正对象的改造表现、犯罪类型、人身危险性、再犯罪的可能性、再社会化程度等多方面差异。然而，在当前社区矫正立法不明朗、许多基本问题存在重大争议的情况下，这种矫正的类型化程度并不深入，这主要表现在对被剥夺政治权利并在社会上服刑的罪犯的管理上。这类犯罪犯被限制和剥夺的是一种从事某些行为的资格，而非人身自由等其他权利，这样，对他们进行统一的具有限制人身自由性质的监管，实际上就于法无据，并极易引起矫正对象反感，这也是实践中许多社工反映被剥夺政治权利的罪犯比较难管的原因所在。其实，被剥夺政治权利的罪犯是否应作为矫正对象，一直争议不断，而《刑法修正案（八）》也并未将其列入社区矫正的对象范围。在这种背景之下，社区正组织对这类罪犯进行统一强度的管理难免影响矫正效果，因而对其就应当区别对待，侧重社区矫正帮教的一面，而弱化监管的一面，力求使个性化矫正有理、有据、有效。

[1]江苏法制报．南京市司法局推广社区矫正试点“鼓楼做法”［EB/OL］．（2010-02-08）．［2011-8-10］．http:www．Lqw-star．Com/cacnew/201002/330052947．Htm.

[2]葛立刚．论我国社区矫正制度折理性构建——基于对南京盘城街道社区矫正司法实践情况的调研[J] ．中国司法，2010（10）：73-78.

[3]魏敏．论社区矫正与社区培育[J] ．湖南社会科学，2010（01）：70-72.

[3]卢建平．刑事政策与刑法[M] ．北京：中国人民公安大学出版社，2004：432.

D926

A

1009-5446（2011）04-0030-05

2011-09-05

葛立刚（1986-），江苏盐城人，华东政法大学2009级刑法学硕士研究生，研究方向：刑法学

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