“两型社会”建设的环境法律制度保障与创新

吴波，吴勇

（1.中国烟草总公司湖南省公司，湖南长沙 410004；2.湘潭大学法学院，湖南湘潭 411105）

“两型社会”建设的环境法律制度保障与创新

吴波1，吴勇2

（1.中国烟草总公司湖南省公司，湖南长沙 410004；2.湘潭大学法学院，湖南湘潭 411105）

“资源节约型、环境友好型社会”建设和环境法律制度建设是相互促进的，“两型社会”建设的核心就是完善有利于节约能源资源和保护生态环境的法律和政策，加快形成可持续发展体制机制，这为环境法律制度的发展创新提供了很好的平台。同时，环境法律制度是实现“两型社会”的重要保障，环境法律制度创新是实现“两型社会”的重要途径，通过构建有效的环境保护激励与约束机制，必将推进“两型社会”建设。

两型社会；环境；法律制度；示范

一、环境法律制度对“两型社会”建设的意义

党的十七大报告确定了建设“资源节约型、环境友好型社会”目标。我国提出建立“两型社会”的目标不是偶然的,与我国的环境与资源状况恶化趋势相关:第一,资源利用效率明显偏低,经济增长方式粗放。第二,近年来资源需求增长加快,资源约束矛盾不断加大。中国的资源总量居世界第三位,但是人均资源占有量是世界第53位,仅为世界人均占有量的一半。第三,环境污染严重,并没有摆脱先污染后治理的老路。比较严重的环境污染造成了高昂的经济成本和环境成本,目前已经存在着环境“透支”,大气污染造成的经济损失占GDP的3%～7%,并对公众健康产生明显的损害。我国的环境资源状况已经对我国社会经济的可持续发展构成威胁，因而我们有必要重新考虑人类的生产方式和生活方式。可见，建设“两型社会”是构建和谐社会的重要内容，是贯彻落实科学发展观的内在要求。

“两型社会”建设的核心就是完善有利于节约能源资源和保护生态环境的法律和政策，加快形成可持续发展体制机制。在这其中，环境法律制度的重要性不言而喻。

首先，环境法律制度的理念与“两型社会”的理论是一致的。环境法是以可持续发展为价值的法，它要求环境资源不仅要满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害，其目标在于使人类从过去以牺牲环境和资源为代价谋求社会发展的模式转换到人与自然和谐发展、经济增长与环境保护协调发展的模式。这与“两型社会”提出的“资源节约、环境友好”理念是契合的。正因为这种自然的契合，作为上层建筑一部分的环境法，必然对“两型社会”建设具有深刻的指导意义。

其次，环境法律制度是实现“两型社会”的重要保障。要实现人类的生产和消费活动与自然生态系统协调可持续发展，就必须明确环境产权与资源的权利归属，环境容量和能源资源的定价机制就必须是建立在短期利益与长期利益、个体利益与公共利益、局部利益与整体利益、经济利益和生态利益的综合考虑之上，经济运行就必须防止低水平重复和无序竞争，资源环境利用必须公开透明，环境资源消费也必须合理适当，防止污染和浪费。这都需要环境法律制度的引导和保障。而要保护包括环境公共利益在内的各方环境权益，确保公众的环境民主和参与，维护人类与自然之间的和谐均衡，也需要环境法律制度的明确与建设。

最后，环境法律制度创新是实现“两型社会”的重要途径。“两型社会”建设是一项涉及生产方式和生活方式转变的根本性变革，它不可能依靠市场规律自然演化,而是需要不断的制度推进。环境问题具有外部性,解决这一问题就是要将市场调节机制失灵的负外部性的成本内部化以降低污染的排放和资源的滥用,并将正外部性的收益内部化,使具有正外部性的环境友好产品和服务达到社会最优的供给水平,以恢复市场的优化资源配置功能。要解决资源配置和环境污染问题，就必须建立良性的创新机制，通过制度创新来构建有效的激励与约束机制。只有通过不断发展环境法律制度，才能为“两型社会”的构建提供更有利的制度保障。因为在建设“两型社会”的过程中,必然会出现许多新的环境保护和资源利用问题,同时又有许多新的环境保护领域需要开拓,需要不断去探索环境保护和资源利用的新方法。这种环境法律制度的创新有利于在环境与资源管理实践、生态保护和建设方面发挥积极的作用，从而推动“两型社会”的建设。

二、“两型社会”建设环境法律制度保障的基本要求与内容

（一）基本要求

建设“两型社会”是一个系统的法制工程，其环境法律制度保障的基本要求是：

1.遵循自然规律和市场规律,构建立法内容。自然规律和市场规律,是指自然界和人类社会中各种物质和社会现象之间内在的、本质的必然联系。它们是不依人们的意志为转移的客观规律,要求人们的活动必须符合客观规律的要求。自然规律主要包括生态演替规律、生物多样性规律。这些自然生态规律是人类对自然的合理利用的“底线”,是人类与自然相处的“伦理底线”。破坏它,则构成人类的“自然债”,人类必须有强制机制予以清偿;破坏它,人类又不予以清偿,大自然就会以更为猛烈的方式报复人类。因此，环境法律制度内容的确定必须遵循自然规律，根据环境容量和物质、能量循环的要求，来进行环境规划的编制、环境标准的制定和环境影响评价的进行。同时，解决环境资源问题，应当按照市场规律的要求，运用经济手段，对环境资源开发利用行为进行鼓励或限制，如通过排污权交易、生态补偿等制度来促进企业采取有利于环境保护的措施，实现环境效益和经济效益的统一。

2.按照可持续发展要求，建立环境与发展综合决策机制。环境保护是可持续发展的重要组成部分，关系到国民经济和社会发展的全局。环境法律制度要体现综合决策的要求，确立源头控制、综合控制机制，综合考虑经济效益、社会效益、环境效益，实现协调发展。在制定国民经济和社会发展计划、土地利用规划时，应把环境承载力作为重要的要素进行考量，把环境保护目标纳入国民经济和社会发展计划。在制定区域开发、城市发展、生产力布局等重大计划和确定重大建设项目时，应组织实施环境影响评价，考虑对环境资源的影响。在制定产业政策和调整产业结构时，应严格限制能耗高、资源浪费大、污染严重的产业和企业发展。在制订投资、信贷、财政、税收、价格、进出口等经济政策时，应考虑环境保护的规定和要求，避免决策不当造成重大环境损失。

3.尊重公民的环境民主权利，鼓励公众参与。环境质量的好坏，直接关系到每一个人生活的质量。人们应享有在良好的环境中生活的权利、依法参与环境管理的权利、对污染和破坏环境的行为进行监督的权利。就环境资源而言,最重要的就是保障和鼓励群众涉及资源环境的知情权、参与权和决策权。公众参与是社会主义民主的最佳体现,而资源节约和环境保护领域的公众参与,最有可能成为推进社会主义民主“共赢”的最佳切入点。要获得资源节约和环境友好的效果，就必须在制度建设中体现这些权利，充分发挥公众的积极性和创造力。

4.体现环境法律的应用性，实现环境法律制度的系统化和可操作化。“两型社会”建设要走新型工业化、新型城市化道路，其环境法律制度必须是实在的、成本优化的，而非“软指标”和“花瓶”。这要求环境法律制度的系统化和可操作化。环境法律制度建设不仅要相互之间的协调和配套制度,还要考虑环境法律制度与其他法律制度的衔接。环境法律制度的内容明确、权责分明、程序清晰，能够适应环境管理和激励环境保护、资源节约的需要。

（二）基本内容

“两型社会”建设的最终目标是要实现人与生态环境的和谐发展,为保障这一目标的实现，环境法律制度应当在这些方面进行建构。

1.管理性环境法律制度。环境资源问题牵涉到社会公益利益的实现，牵涉到社会经济发展的物质基础，因此国家应当承担起环境资源保护和利用的主要责任，主动积极的对环境资源破坏行为进行干预，按照“预防优先、综合管理”的思想建立源头控制和过程控制的环境管理制度。包括，理清管理体制，明确统一管理，建立和完善环境统计、环境规划、环境影响评价、三同时、环境许可、环境标志制度，加强排污申报、防止环境污染转嫁、现场检查、限期治理、自然环境区域保护、落后设备与工艺的淘汰、突发性环境事件应急、绿色环境壁垒等制度。

2.经济性环境法律制度。经济手段可以说是一种建立在市场机制上的财政干预，是公共机构利用经济制度推进环境政策的一种方式。由于在环境保护领域存在“政府失灵”以及社会生产和生活对环境资源利益的不可避免性，必须选择适当的经济手段，设计出依靠市场机制的作用来解决环境保护问题的制度，最大限度地发挥环境的经济作用和生态功效。这些制度体现在环境资源权属、环境税费、环境资源有偿使用、清洁生产、水权交易、排污权交易、生态补偿、环境保险、环境基金、循环基金市场准入制度等。这些制度建设要求遵循自然生态规律和经济发展规律，对循环经济活动实行科学的法律调整为原则来进行。因为发展循环经济,建设环境友好型社会,是世界各国寻求可持续发展的必然选择，我国应借鉴发达国家做法，建立完善的循环经济制度体系。

3.公众参与环境法律制度。“两型社会”建设最终要靠广大公众来实现，在公众参与环境法律制度方面，就是要构建系统的环境知情权、决策权和参与权实现制度。在环境知情权方面，我国应建立和推行政府和企业的环境信息披露制度，包括环境信息申报登记和标志制度、公众环境信息的查询和获取制度，发挥政府和民间中介机构在信息的收集和沟通方面的桥梁作用。在环境参与权与决策权方面，制度建设主要体现在环境立法、环境影响评价、环境执法、环境司法中的参与，承认公众的主体地位，确立公民在环境公益诉讼中的主体地位资格，确认环保团体在环境保护中的法律地位，积极组建由政府、企业和公众联合组成的环境监督队伍,监督政府、企业遵守环境法规。

4.技术性环境法律制度。环境保护是一种科学技术性很强的活动，无论是环境污染治理还是资源的节约利用，都离不开科学技术的发展，因而为环境工作服务的立法必须建立在科学技术的基础上。这就直接要求技术性规范和政策上升为法律规范，确定环境监测、环境标准、环境鉴定、环境名录等制度。

5.责任与绩效考核性环境法律制度。要完成“两型社会”建设，就需要改变环保法的“软法”面貌，这体现在建立完善的责任与绩效考核性环境法律制度。在环境责任方面，改变原来环境责任规定分散、矛盾、遗漏等现象，健全完善的环境民事、行政和刑事责任体系，强化环境责任的追究机制。在环境绩效考核方面，继续推行环境保护目标责任制度、综合整治定量考核等制度，并试行和建立绿色GDP评价体系，并把该评价体系作为各级政府和领导干部综合考核评价的重要内容,增强政府和领导干部的环保责任。

三、“两型社会”试验区的环境法律制度创新与示范

建设“两型社会”，我们还有很长的路要走。而我国环境法律制度的现状，与“两型社会”的要求还有一定距离。这主要体现在环境法律制度的结构不合理，环境法律制度的内容不健全，存在制度上的虚位与缺位。现行的大多数环境法律制度产生于计划经济时代和经济体制转轨初期，随着社会经济的发展,出现了一些现行环境法律制度无法适用的环境问题和环境现象,如对市场经济条件下出现的生态安全、基因安全、总量控制、环境产权、环保产业、环保市场、绿色壁垒、清洁生产、循环经济、环保标志与认证的推广等问题,难以提供准确的法律解决机制，不能适应社会主义市场经济体制下经济、社会与生态环境协调发展的需要。另外，有些制度之间相互分割甚至抵触,配套性差,如环境标准制度和排污收费制度的冲突、总量控制与浓度控制的冲突、分散治理和集中控制的矛盾等。有些法律制度仅有原则性的规定,缺乏配套实施的具体规定,缺乏可执行性。如公众环境参与制度没有规定具体的参与权内容和救济程序。

这就需要不断的制度创新，保证“两型社会”的顺利进行。武汉城市群、长株潭城市群“两型社会”建设综合配套改革试验区的获批，为环境法律制度的创新提供了极佳的平台。这是一方面，这两个试验区都面临着环境资源的压力，需要进行工业化和城市化的转型。如在长株潭地区，土地资源严重短缺、能源严重不足与能耗过高并存、环境污染日益严重。另一方面，试验区在“两型社会”建设试点过程中拥有较大的制度创新自主空间，具有先行先试权，能够在“两型社会”建设的局部领域针对全国共性体制障碍问题进行改革和创新,在重点领域和关键环节,先行先试，率先突破，尽快形成有利于能源资源节约和生态环境保护的体制机制，走出一条新型工业化、新型城市化的新路,探索低投入、高效益、低消耗、少排放、能循环、可持续发展的道路，为全国提供示范作用。

就环境法律制度而言，其制度创新和示范主要是在如下几个方面。

（一）管理制度和责任体制的创新。由于环境资源的整体性、生态性和连锁性，对环境问题的解决需要打破行政管理的条块分割、行政区域的各自为政。试验区在环境管理应当拆除行政区划壁垒，建立统一的环境管理体制。同时，建立试验区统一的以国土资源统一规划和集约利用机制为重点的城市圈国民经济与社会发展规划,以山水城融为一体、人与自然和谐相处为目标的城市生态环境保护规划。建立绿色国民经济核算制度,完善污染物总量减排统计、监测、考核体系。制定严格的资源节约、环境保护标准,将其纳入政府和企业绩效考核指标。建立环境自动监控网络,提高对环境突发事件的预防和应急处置能力。明确企业、社会组织、居民在“两型社会”建设中的权利义务，调动全社会参与“两型社会”建设的主动性和创造性。

（二）经济性环境法律制度的创新。在环境资源领域，进行产权保护和交易的试点，探索利用产权约束机制和市场交易机制促进环境保护工作,调节环境资源优化配置的路径。强化经济杠杆的约束和激励作用,完善财政、税收、金融等配套制度,引导生产、生活方式向资源节约和环境友好的方向转变。通过确立环境押金制度，就本区域的环境污染赔偿问题开辟新的赔偿模式。鼓励科技创新，建立环境科技研究与开发的激励和扶持机制。

（三）生态环境保护制度的创新。探索跨城区、跨市区的生态环境保护体制机制，实行有效的资源交易机制和生态补偿制度，提高生态环境保护水平。四是循环经济制度的创新。建设“两型社会”，必须发展循环经济。循环经济的实质是生态经济。在制度建设上，试验区要进行绿色产业制度、绿色采购制度、清洁生产制度、绿色消费制度、绿色贸易制度、废物回收利用制度、绿色金融制度和生态激励制度的建设，建立循环经济的考核评价体系,促进资源高效利用和环境保护。

另外，要保障制度的政策目标落实到位,还必须加强制度能力建设，保证创新机制的长效。这就需要在既有立法体制下,充分挖掘地方环境立法的潜力，为环境法律制度创新提供法律依据和实施保证。“两型社会”试验区,在既有立法体制下,有立法权的人大和政府均可以依照具体情况,制定地方性法规、规章,将国家环境法律的规定制度化、具体化和可操作化，鼓励环境法律制度创新，将制度创新的成果规范化和法律化，以服务于“两型社会”建设。“两型社会”试验区城市群的社会经济发展需要有力的政策法规为后盾,只有建立健全一整套关于环境资源方面的法律体系,才能保证“两型社会”建设的顺利进行。

Key works:two types of society;environment;legal system;demonstration

The Protection and Innovation of Environmental Legal System in the Construction of"Two Types of Society"

WU Bo1，WU Yong2
（1.Company Policies and Regulations Reform Office in Hunan,China National Tobacco Corp.,Changsha,Hunan 410004;2. The Law School of Xiangtan University,Xiangtan,Hunan,411105）

The building of a resource-conserving and environment-friendly society and the construction of environmental legal system promote mutually and complement each other.The core of constructing the"two types of society"is to perfect the laws and policies that are beneficial to the saving of energy and resources and the protection of ecology and environment,and to speed up the formation mechanism of sustainable development.So it provides a good platform for the development and innovation of the environmental legal system.At the same time,environmental legal system is the key guarantee to realize the"two types of society", while the innovation of the environmental legal system is an important way to realize the"two types of society".Through an effective incentive and restraint mechanism of environmental protection,it will surely push the construction of"two types of society"forward.

D922.68

A

2095-1140（2011）04-0114-04

2011-03-28

吴波（1978－），男，湖南慈利人，法学硕士，中国烟草总公司湖南省公司政策法规与体制改革处干部；吴勇（1975－），男，湖南慈利人，法学博士，湘潭大学法学院副教授。

左小绚）