略论河南省山洪灾害防御体系建设

□崔亚军 □刘冠华（河南省水文水资源局）

一、概述

河南省地跨长江、黄河、淮河、海河四大流域，处于山区向平原的过渡地带，地势西高东低，地表形态复杂多样，在气候上处于南北过渡地带，受季风影响明显。特定的气候、地理环境决定了河南省是一个洪涝灾害频繁的地区，防汛抗旱问题突出、任务艰巨，特别是豫西、豫南和豫北山丘区经常突降暴雨，形成局部山洪灾害发生，造成较为严重的人员伤亡和财产损失。2007年7月29～30日，卢氏县遭到暴雨袭击，引发了山洪和泥石流，造成了多人死亡或失踪，全县15个乡（镇）的电力、通信、交通中断，损失巨大。2010年“7·24”洪水，致使栾川、西峡等14个县148个乡（镇）一夜之间路断、电断、通讯断，群众基本生产生活受到极大影响，抢险救灾也遇到很大困难。在全国突发公共事件中，山洪灾害因其突发性强、成灾快、破坏性大等突出特点，已成为我国自然灾害中造成人员伤亡的主要灾种。在以人为本、构建和谐社会的现实需求下，山洪灾害防御工作对全面建设小康社会和建设社会主义新农村意义重大，已引起各方面的高度重视。

二、河南省山洪灾害防御体系建设现状

（一）编制完成《河南省山洪灾害防治规划》

河南省于2004年编制完成了《河南省山洪灾害防治规划》，对河南省山洪灾害防治作了全面规划，明确了山洪灾害防治的最终目标：“通过制定山洪灾害防治规划，因地制宜，提出山洪灾害的对策措施，坚持人与自然的和谐，减少致灾因素或减缓致灾因素向不利方向演变的趋势，建立和完善防灾减灾体系，提高防御山洪灾害的能力，减少山洪灾害导致的人员伤亡，促进和保障河南省人口、资源、环境和经济的协调发展。”

在《规划》中，河南省力争到2010年在山洪灾害重点防治区初步建立以监测、通信、预报、预警等非工程措施为主并与工程措施相结合的防灾减灾体系，减少群死群伤事件和财产损失；到2020年，在山洪灾害重点防治区全面建成以非工程措施与工程措施相结合的综合防灾减灾体系，在山洪灾害一般防治区初步建立以非工程措施为主的防灾减灾体系，最大限度地减少人员伤亡和财产损失。

（二）开展山洪灾害防治技术研究工作

由于缺乏实测水文资料，传统方法难以进行山丘区小流域暴雨洪水规律研究，更难以进行山洪灾害实时预警预报。2003年河南省水利厅开始进行“基于分布式水文模型的山洪灾害预警预报系统研究”工作。

基于分布式水文模型的山洪灾害预警预报系统研究项目立足于防洪减灾和工程规划设计的实际需要，从河南省山洪灾害防治工作的实际需要出发，以河南省数字高程模型（DEM）为基础，科学划分小流域，用分布式水文模型进行洪水模拟，用总出口断面流量资料做检验；采用分布式仿真技术设计山洪灾害预警预报系统软件，从而获得了集实时信息处理、主要水文断面洪水过程预报以及山丘区小流域和中小型水库洪水过程预报、成果查询和发布、山洪预警为一体的河南省山洪灾害预警预报系统。

（三）加强雨水情信息自动监测站网建设

降雨信息是山洪灾害防御体系的重要信息源，是山洪灾害预警预报的基础性资料，其时效性和准确性是关系到能否及时预报预警山洪灾害的关键性因素。从2006年开始，河南省结合国家防汛抗旱指挥系统一期工程水情分中心建设和豫西豫南山区雨水情监测站建设等工程，完成了1100个自动雨量站建设，实现了雨水情信息采集、传输、处理的自动化；并通过山洪灾害预警预报系统，直观地对全省发生降雨的地区进行实时监视，超过50毫米降雨自动报警，为准确预报、及时预警提供了更科学的手段。

（四）开展山洪灾害防御试点建设，以点带面，逐步推进，成效显著

为积极探索山洪灾害防御的有效途径和方法，有效减轻人员伤亡，国家防汛抗旱总指挥部办公室于2005年在全国范围内开展山洪灾害防御试点工作，河南省确定了南召县、卢氏县、鲁山县和泌阳县作为全国山洪灾害防御试点县，同时又确定了6个县为省级试点县。目前，已初步建成了工程措施和非工程措施相结合的山洪灾害防御体系，大大提高了山洪灾害防御能力，使监测能力、信息传递及应急反应速度提高到一个新的水平，在近几年防灾减灾工作中发挥了重要作用，产生了明显的经济效益和社会效益。2010年7月23日至7月24日，卢氏县全县平均降雨183mm，两日累计最大点雨量朱阳关镇漂池雨量站276mm，狮子坪乡柳树湾雨量站273mm，降雨量大于200mm的站有26处，笼罩面积1800km2。强降雨引发河水暴涨，洛河卢氏水文站流量达到1510m3/s，淇河、官坡河等河流均超过历史最高水位。特大暴雨导致卢氏县大面积受灾，出现山洪暴发，引发大量泥石流和山体滑坡。由于山洪灾害防御试点建设发挥了作用，此次强降雨并没有造成重大人员伤亡，试点建设发挥的效益得到了各级领导和社会舆论的高度评价。

目前河南省在山洪灾害应急处置上，主要把握四个环节：一是做好监测工作。因地制宜地采取遥测、人工简易观测、群测群防等多种措施，及时得到实时雨水情信息。二是做好预警工作。得到暴雨、洪水、灾害预报信息或实时信息后，在第一时间内通过手机短信、电话、广播、电视、锣鼓、口哨等手段，及时通知有关责任人员和广大干部群众。三是做好危险区域人员转移工作。按照预案规定的措施和路线，迅速组织群众向安全地区转移，或采取自救措施，避免人员伤亡，并做好灾民的安置工作。四是做好山洪灾害防御的宣传、培训和演练工作，提高群众防灾避灾的主动性和自救互救能力。

三、河南省山洪灾害防御体系存在的问题

通过近几年的防御试点建设和防治技术研究工作，总结和探索了一些山洪灾害防治措施，在试点应用中收到了良好的成效。但是，就全省而言，还存在许多问题有待解决。

（一）雨量监测站点密度不高、监测预警手段落后

虽然河南省已经建设了一些雨量监测站，但其大多数分布在较大的河流上，加上河南省山洪灾害防治区面积大，山丘区受地貌影响，局部小气候特征明显，现有山丘区雨量站密度仍较低，难以捕捉到突发性暴雨洪水的信息。另外对重点山洪灾害危险点的监测、监视不够，限于当前的科技水平，对局部强降雨的预报精度还不够高，对山洪灾害的发生与发展的预测还不够准。

在预警方面，目前河南省各县、乡镇、村间警报发布设施一般依托各电信运营商通信网络内固定、移动电话终端实现语音信息、传真信息传输，而无专用警报发布系统，乡镇、村级固定通信网和移动通信网基站间传输电路绝大部分为电缆，在恶劣天气条件下通信保障率不高，基层的通信和预警预报手段难以满足防御的要求。由于山洪灾害危险区大多位于边远山区，通信预警手段原始、落后，缺乏有效的通信手段，信息传递非常困难。

（二）群众的防范意识有待于提高

一些干部群众缺乏防御山洪灾害的基本常识，防灾意识淡薄，存在麻痹思想和侥幸心理。在2007年卢氏县山洪灾害发生后，因为交通、电力通信等交通设施中断，信息不通，天气恶劣，仅靠政府组织防灾避灾非常困难。由于多年没有发生大的洪灾，群众自身的防灾避灾意识不强，造成人员伤亡多、财产损失严重。2010年栾川县潭头镇汤营伊河桥垮塌事故也是由于部分群众避险意识不强，造成重大人员伤亡。

其次，人水争地情况严重，侵占了水路。山区本来没有开阔的地方，河滩和河流交会处是冲积的平坦地方，随着人口的增加，群众把房屋建在了河滩，围垦河滩，存在人水争地的严重现象，一旦遭遇洪水必然造成房塌人亡的严重灾害。

（三）一些部门对山洪灾害认识不足

目前仍存一些地方对防御山洪灾害的重要性认识不足，投入少，工作不力，防御山洪灾害的责任制落实不够，工作中薄弱环节比较多。如山区交通道路，电力通信等基础设施大多都是沿河修建，这样一是侵占了河流，影响了行洪，二是没做好设施自身的防洪安全。

（四）人为诱发的山洪灾害日益突出

人类不合理的活动加剧了山洪灾害的发生。在很多不适宜生存的山丘坡地上居住着大量的人口，部分群众滥砍乱伐林木，不注重保护生态与环境；修路、开矿、河道弃渣、开挖坡角、削坡建房等行为，破坏了山体原有的稳定性，并且无任何防护措施，也是造成当前山洪灾害加重和难以防御的一个重要因素。

（五）责任制未落实

目前在河南省山洪灾害防御试点中，建立了以行政首长负责制为核心的县、乡、村、组、户五级责任制体系，实行“四包”，即县领导包乡，乡领导包村，村干部包组，组干、党员包群众等一系列措施。虽然大多数地方政府都制定了山洪灾害防御责任制，但是一部分责任制仅仅是表面文章，没有落实到乡村户，没有责任到人，没有具体的落实措施，形同摆设，还需要进一步完善。

（六）防灾预案不完善

防御山洪灾害的预案不健全。防御山洪灾害预案还没有覆盖全部山洪灾害易发区域，而且很多预案不够精细，可操作性不强，特别是很多基层单位和危险点的预案不够落实。部分县、乡、村尚未编制或预案不完善、不科学、不实用、不细化。比如在遇到灾害将要发生时，如何把信息传递到各家各户；洪水来临时，沿河的群众如何逃生、山坡上的群众如何避难、逃生的方向和路线等等都要细划。

四、建议

山洪灾害防御工作是一项长期而又艰巨的任务，防御能力的提高是一个循序渐进的过程。山洪灾害防御体系建设需要大量的资金支持，由于河南省山洪灾害易发区多，面积大，因此建议加大对山洪灾害防御工作的投入，早日建立和完善山洪灾害防御体系，保障人民群众生命财产的安全。2010年7月21日国务院常务会议决定要“加快实施山洪灾害防治规划，加强监测预警系统建设，建立基层防御组织体系，提高山洪灾害防御能力”。按照国务院常务会议精神，国家防总、水利部、财政部在总结试点基础上，决定在全国山洪灾害防治区开展山洪灾害防治县级非工程措施建设。下一步一是要编制完成有山洪灾害防御任务的县级非工程措施建设实施方案；二是在防治区内开展山洪灾害普查及危险区划定工作；三是编制完善山洪灾害威胁区内的县、乡、村及重要工矿企业、中小学校、幼儿园、敬老院、中小型水库、水电站等防御预案；四是确定乡村和小流域的临界雨量、水位等预警指标；五是加密监测站网，建设县级监测预警平台，达到网络到县到乡，视频到县到乡；六是建立群测群防组织体系，加大宣传、培训及演练，提高群众主动避灾和自觉防范的意识及能力。

河南省通过大力开展以建设监测预警系统、强化群测群防体系、完善防御预案、宣传防御知识、提高全民防灾避灾意识等非工程措施为主的建设，将有效地防御山洪灾害，改变山洪灾害日趋严重的局面，减少人员伤亡和财产损失，为保障全省人民生命财产安全和经济社会平稳快速发展作出贡献。