尼罗河水资源之争非洲的国际法难题

□洪永红（湘潭大学非洲法律与社会研究中心）

□刘 婷（湘潭大学法学院）

尼罗河流域国家继续加强合作与协商，追求订立一个兼顾各国国家利益的公正合理的多边协议，是解决水争端的最佳途径。如果经过斡旋或调停还是没能解决争端的话，可以尝试法律方法，如仲裁或司法解决。

2010年5月，埃塞俄比亚、坦桑尼亚、乌干达、卢旺达和肯尼亚等国在乌干达召开重新分配尼罗河水资源会议，签署了新的关于重新分配尼罗河水资源的《尼罗河合作框架协议》。协议签订后遭到了埃及等国的强烈反对，致使尼罗河水资源纷争再起，吸引了全世界的目光。

一、尼罗河水争议的由来

尼罗河全长约6671公里，是世界最长的河流之一，被埃及人誉为“母亲河”。实际上，尼罗河是一条国际河流，是埃及、苏丹、厄立特里亚、埃塞俄比亚、乌干达、肯尼亚、坦桑尼亚、布隆迪、卢旺达、刚果（金）等10个国家近3亿人口的生命线。这些国家共同吸吮着她的甘霖。但长期以来，沿河国家在如何合理分配和利用尼罗河水资源的问题上一直争论不休。

早在英国殖民统治时期，英国就与当时非洲的其他宗主国如法国和意大利等签署了一些关于尼罗河的协议。1929年，独立后的埃及与由英国统治下的苏丹签署《尼罗河水协定》，确认了埃及对该河水使用的优先权，在尼罗河上游或支流上，未经埃及同意，不得兴建水利工程。1959年，埃及和苏丹就尼罗河水资源的利用问题通过谈判签订了新的协定，确认埃及、苏丹每年各享有555亿立方米和185亿立方米的尼罗河水份额。

近年来，随着尼罗河上游国家人口不断增加和经济建设规模不断扩大，这些国家对水的需求日益增长，因而迫切要求改变现状，对水资源份额重新进行分配，以使上下游国家享受平等权利。尼罗河沿河国对水资源的争端主要在于水量分配及利用问题。新签订的《尼罗河合作框架协议》则就尼罗河水的使用权对上述1929年协议和1959年协议提出了新的挑战。根据新协议，尼罗河流域的埃塞俄比亚、乌干达、卢旺达、坦桑尼亚和肯尼亚等国均等分享尼罗河水资源，并有权在不事先告知埃及和苏丹的情况下建设水利工程。此消息一出，引起埃及国内极大的震动。埃及《今日世界报》认为，尼罗河上游各国此举意在从埃及和苏丹手中争得更多“水源股份”。

二、围绕尼罗河水资源的国际法之争

这场纷争将对尼罗河流域各国的经济发展和民生状况产生深远影响。许多人已从政治、经济角度讨论了这一纷争，但实际上，这更是一场法律纷争，尼罗河水资源之争的焦点集中在以下两个问题上。

第一，1929年和1959年协议的法律效力到底如何呢？埃及与苏丹到底是否有权继续要求其他沿河国家遵守这些协议呢？1929年英国与埃及签订的协议属于殖民时代的协议，当时其他沿河国家还没有独立。如果根据国际法上关于条约继承的“白板原则”，该条约可以被摒弃。所谓“白板原则”是指新独立国家对宗主国或殖民国家等被继承国所签订的条约，有权拒绝继承。

1929年的协定并不是所有沿岸国参与缔结的，没有平等地处理上游国家利益，所以该协定对其他沿河国家是没有约束力的。1959年协定虽然缔结于埃及和苏丹独立之后，但是他们签订该协议时，其他尼罗河流域国家并未参与，而且也没有涉及其他上游国家的权益约定。《维也纳条约法公约》第11条规定：“一国同意承受条约约束之意得以签署、交换构成条约之文书，批准、接受、赞同或加入、或任何其他同意之方式表示之。”第34条则进一步规定：“条约非经第三国同意，不为该国创设义务或权利。”所以，埃塞俄比亚等上游国家并不是上述协议的缔约国，也没有以任何方式表示愿意接受该协议的约束，可以不承担协议中规定的义务。

当然，埃及和苏丹也可依据国际法上的“在先使用”原则和“绝对领土完整”原则来要求其他沿河国家尊重其历史权利和反驳其他沿河国家要求平均行使水权的主张。依据“在先使用”原则，一国享有对当前或历史上已被本国使用的水域的权利。据此埃及宣称，“在先使用”已构成国际法框架下的区域性习惯，上游国不得更改。但在先使用若要成为国际法上有约束力的习惯，其主张需要为相关国所接受。然而自埃及独立以来，这一做法从未被埃塞俄比亚及其他沿河国家所接受，并且埃塞俄比亚等国从未放弃过对在其境内的尼罗河水域行使权力。所谓“绝对领土完整”原则，也称“自然水流论”，即一国有权要求从其他沿岸国流下的自然水流持续流淌并不受中断。因此，没有一个国家有权改变流过其领土的河流的自然河道。从根本上说，此原则允许上游沿岸国利用河中的水资源，只要这样的使用不影响下游沿岸国的利益。这实际上给予了下游沿岸国否决上游沿岸国水权的权力。因此，埃及和苏丹可依此否决或限制上游沿河国家使用水权、建立水利工程的权利。

第二，新签订的《尼罗河合作框架协议》对其他国家是否有法律约束力？那究竟为何埃及和苏丹不愿加入该协议呢？

依同理，新的《尼罗河合作框架协议》对尚未加入的国家是没有法律约束力的。而且，该协议对埃及与苏丹的既得利益无疑是一种挑战。因为该协议规定加入国均等分享水资源，并有权在不事先告知埃及和苏丹的情况下建立水利项目。这将增加上游国家获得的尼罗河水份额，且如果上游国家纷纷建立大型的水利工程，势必会减少埃及与苏丹这两个下游国家的水量，对他们国内的经济发展和居民生活会造成很大的影响。加上尼罗河是埃及人的生命河，埃及96%的国土都是沙漠，唯有尼罗河这条巨川流贯全境，埃及8000万人口的日常饮用水，多达90%要取自尼罗河。埃及如此地依赖尼罗河，然而在该框架协议的规定下，埃及和苏丹想继续拥有87%的用水量是几乎不可能了，也就是说，其他沿河国家从法律上否定了1959年协议。所以，埃及和苏丹不愿加入《尼罗河合作框架协议》，他们坚持认为1959年协议对所有沿河国家都具有约束力，并且也一直坚持遵循该协议来分配用水量。

三、多边协议是解决争端的最佳途径

国际水法是协调国际河流及水体的开发利用的法律。自19世纪末至今，已在200多条国际河流形成或签订了300多条有关国际河流水资源利用的惯例或条约。其中最具代表性的是1966年由国际法协会制订的《国际河流水资源利用规则》（赫尔辛基规则）与1997年由联合国国际法委员会制定的《国际水道非航行使用法》。赫尔辛基规则是以“流域”为基础的，而《国际水道非航行使用法》则以“水道”为基础并以“非航行使用”为研究范围。赫尔辛基规则第一次提出了“公平合理利用原则”，在国际水法发展中具有里程碑的意义。《国际水道非航行使用法》是迄今为止世界上最全面和最有权威性的一项关于国际水道非航行利用方面的全球性公约。它全面总结并规定了关于国际水道非航行利用方面的国际法规则，目的在于“保障国际水道的利用、开发、养护、管理和保护，并促进今世后代对其进行最佳的和可持续性的利用”。2004年《关于水资源法的柏林规则》是国际法协会在国际流域水资源管理法方面的最新发展，在综合其以前规则的基础上又增加了人的权利、环境流量、影响评价、极端情况、跨界含水层、国家责任及法律赔偿等方面的规定，是目前内容最全面的跨界水国际规则。国际水法包括七大原则：公平合理利用、不造成重大危害、一般合作义务、互通信息与资料、维持与保护水资源及其生态系统、自由通航和补偿原则。其中最基本的是公平合理利用与不造成重大危害原则，它要求各沿河国公平合理地利用国际水道，应同时考虑包括水道自然性质（地理、水文等）、水道国的社会和经济需要、依赖水道的人口、对水道的现有和潜在利用、对其他水道国的影响等所有相关因素。根据国际法，不仅埃及没有权利阻止尼罗河流域上游国家使用尼罗河，同时流域内的其他上游国家也同样没有权利通过主张因他国使用河水可能造成严重损害并影响到自身权利而单方面利用应当共享的资源。因此，所有尼罗河流域的国家对尼罗河水资源都负有集体保护和合理使用的义务。

基于以上认识，笔者认为，同饮一河水的沿河十国应依照国际水法的相关原则进一步加强谈判与协商。特别是埃及和苏丹要摒弃固守1959年协议及优先使用的观念，不再拖延时间，抓住现在的宝贵机会积极地去与其他沿河国家谈判协商。各国在谈判协商过程中，要依据国际水法的公平合理利用及不造成重大危害等原则，充分考虑各国的社会经济需要及对尼罗河的依赖程度等因素，兼顾各方利益，以达到共赢。

谈判协商的方式在尼罗河流域国家是非常可行的，因为他们之间有着牢固的协商合作的基础。如1999年成立的尼罗河流域国家组织（NBI），其中“以平等的使用并获益于共同的尼罗河水资源来实现实际的社会经济发展”的共同理念为指导。2001年成功举行的尼罗河国家合作国际联合会第一次会议，展示了其战略行动计划，积极开展国际合作。2002年设立的“东尼罗河流域专家委员会办公室”负责对《东尼罗河工作计划》中涉及的联合水利工程开展研究。这些水利工程涵盖防洪、发电等领域。2004年埃及、苏丹和埃塞俄比亚就尼罗河水资源利用问题达成和解，在尼罗河上游流域，相关各国通过与下游流域国家的合作，把开发利用水资源和解决本国贫困问题结合起来，加大发电供电设施和水利灌溉设施的建设，缓解了本国电力供应紧张、农业发展落后的局面。乃至今年4月，尼罗河流域国家组织举行的年度工作会议和尼罗河流域信托基金第七届发展伙伴会议，这两次会议都对尼罗河流域国家组织在促进国家间合作发展方面的工作予以高度赞赏，认为该组织是地区合作和团结的典范。所有这些，无不说明尼罗河国家间在尼罗河水资源上的合作完全可行，并实践证明他们之间的合作取得了一定的效果。

综上所述，尼罗河流域国家继续加强合作与协商，追求订立一个兼顾各国国家利益的公正合理的多边协议，是解决水争端的最佳途径。如果经过长时间的谈判协商，沿河国家还是没能达成一致意见，无法解决水资源争端的话，还可以进行斡旋或调停等第三方参与的方法来解决争端，从而确定各流域国家间是否按公平合理的方式利用了水资源。如果经过斡旋或调停还是没能解决争端的话，可以尝试法律方法，如仲裁或司法解决。

其实，解决尼罗河水争端的关键不在于运用何种方法，关键在于沿河国家要树立利益共同体意识。要意识到他们都是靠尼罗河维系着发展，有着共同保护尼罗河的义务。现在尼罗河存在利用效率低、水资源严重浪费等情况，利益远未达到最大化。倘若尼罗河流域国家协力合作提高尼罗河的利用效率；倘若尼罗河流域国家能更多地强化国民节水意识，改善节水设备，从根本上保护母亲河；倘若尼罗河流域国家停止在分水量上的争论不休，共同合作致力于保护母亲河的生命延续，和谐相处，何愁不能从根本上保障沿河国家的可持续发展，促进沿河国的共同利益的实现呢？

（——摘自：中国社会科学报）