10%土地出让金用于农田水利

□孙春芳

土地出让金的10%将用于农田水利建设。即将出台的中央一号文件对此做了这样硬约束性的规定。按照国土资源部公布的数据，仅2010年，全国土地出让金数额就达2.7万亿元。也就是说，今年农田水利设施投资的数额将达2700亿元。仅此数据，比此前的预计投资额远超1000亿元。

水利部部长陈雷在2010年11月12日召开的全国冬春农田水利基本建设电视电话工作会议上称，今年的农田水利基本建设总投资力争较上年增加10%以上，超过1700亿元。而以往的水利建设资金一向以中央财政的专项资金为主，地方配套资金和社会资金、银行贷款为辅，中央财政资金的层层转拨导致资金落实不到位、地方政府的配套资金往往缺失，已成水利投资的痼疾。此次用地方政府的土地出让金10%来落实地方配套，使水利建设资金的地方配套部分有了制度上的保障。

一、水利欠账达数万亿元

国家水利投资主要用于大江大河的治理和气象事业发展，能够分给小型农田水利建设的费用微乎其微。国务院副总理回良玉称，农田水利建设已成我国粮食生产的重大短板和缺口。而据社科院农发所宏观部副主任李国祥的粗略估计，目前农田水利建设的欠账已达数万亿元。

中国人民大学农业与农村发展学院一份关于农田水利建设的报告称，2010年上半年大旱，我国耕地受旱面积达786.67万公顷，其中作物受旱643.93万公顷。大旱之后紧接着大涝，去年我国26个省(区、市)遭受洪涝灾害，累计农作物受灾615.5万公顷，直接经济损失1202亿元。

中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田称集体化时期结束之后，从数字上看，对于水利建设的总体投入一直在不断上升；但实际效果来看，农民群众和农业生产的实际受惠却越来越少，在许多农村地区，改革开放30多年后的农业生产仍以上世纪70年代以前建成的农田水利设施为基础。郑风田认为，一方面的原因是财政支农资金投入不足。国家水利投资大约有60%主要用于大江大河的治理和气象事业发展，而直接用于农业生产性支出的仅占40%左右，其中，能够分给小型农田水利建设和水土保持工作的费用就更加微乎其微。在资金使用的区域分配上，也存在着“多的越多，少的越少”的马太效应。郑风田认为，东部地区由于集体经济略为发达，完全没有农田水利投资的村庄数相对较少，超过60%的农田水利投资用到了东部；而西部地区和东北地区既缺乏来自国家的资金投入，又无力自筹，农田水利建设资金严重缺乏。

据调查，全国目前有1/3以上的水库带病运行，灌区工程基本完好的仅占30%；水土流失面积占国土面积的16.7%，达160.3万平方公里，比上世纪50年代初增加38%。

二、“最后一公里”将成投资重点

目前农村水利建设中最大的问题是所谓“最后一公里”的建设缺位问题，尽管利用国家投入修建了水库、主渠道等，但就是没办法通到田间地头，而农民自身由于资金缺乏、集体行动能力弱化等问题，也无法承担起最后一公里沟塘渠堰的建设。

社科院农发所副所长杜晓山称，一方面，各地都在上马投资一些大型的水库建设、水利枢纽工程；另一方面，当地中小型水库病险率高、渠道垮、堵、淤、漏等现象却迟迟得不到解决，即使近年来随着国家支农力度的不断加大，一些地区开始重视农田水利建设投入，也大多是重“大”轻“小”，更愿意向原本基础设施条件较好的粮食主产区进行集中投入，而忽视了更多贫困地区农民的用水需求。大量资金被投入用于回报较高的工业、城市用水等用途，农田水利设施建设管理乏力、年久失修，经营日趋困难、管理日趋衰败。

2011年的农田水利建设资金如何分配，是否也会重大轻小？针对此问题，中国水科院教授、前水利所总工程师刘树坤称，此次农田水利建设的资金基本都会用在小水利建设上面，大中工程的投入资金不在此次专项资金的安排范围之内。

三、投资决策权或将下移

中央政府势必会把农田水利建设的进展作为考核地方官员的指标之一，强行约束地方把资金落到实处。全国人大财经委员会副主任委员、前水利部长汪恕诚此前曾称，水资源紧缺和分布的不平衡，对我国的粮食安全将造成重大威胁。此次部分土地出让金用于农田水利建设的规定，无疑把资金投入的责任转到了地方政府。 国务院发展研究中心农村经济部综合研究室主任郭建军认为，从经济动力来讲，地方政府没有多少积极性去投资搞农田水利建设。因此中央政府势必会把农田水利建设的进展力度作为考核地方主政官员的指标之一，通过这样的奖惩机制来强行约束地方政府把资金落到实处。

既然资金的投入责任已经部分下移，投资的决策权也应该适当下移。杜晓山称，对哪些工程需要整修和兴建，最底层的农民和村组织最清楚。而目前这种中央政府层层拨款的方式无法灵活适应地方的特殊情况，往往是钱到的时候，庄稼已经旱死了。

而在农村公共投入的决策、劳动力的使用、资金的管理落实方面，目前存在的问题也很多。1998年国家开始逐步取消农村义务工和劳动积累工，2006年农业税费全部免除，在减少农民负担的同时也让农村公共投入困境逐步显化，对于村一级小型农田水利建设和管理维护工作的投入也更加缺乏；另一方面，农村地区的人力资源、资金等长期向城市流动，在这一趋势下，也使得农村地区越来越难以通过自筹方式投入小型农田水利建设。在河北、河南、山东等地，当地村民宁愿花费较多的钱每家每户自行打井，也不愿意共同出资修渠灌溉。

中国人民大学农业与农村发展学院的调查报告称，目前，部分农村地区尝试以“一事一议”的民主方式让农民自己决定是否对农村基础设施建设进行人力物力投入；重庆、湖北、河北等地农民则尝试建立用水者协会等制度，引导农民对水利设施和水资源进行自我管理。杜晓山称，一事一议在村一级的小范围内实施可以，但许多水利设施往往是跨村、跨镇的，传统的小农经济和农村日益空心化的情况，使农田水利建设的组织成本很高。杜晓山建议，农田水利建设需要建立“自下而上”的需求表达机制，投资的决策权应当适当下移。

一些专家一致认为，在政府主导的投资之外，也需要鼓励各种民间资本通过捐赠、公益投资等多种渠道进入农村地区，同时利用民间NGO的力量来监督工程项目的实施、管理和维护工作，通过加强多渠道的资源动员能力建设，实现农田水利建设的多方合作机制。

（——摘自2011年1月12日《21世纪经济报道》）