我国农村金融改革中存在的问题及对策建议

胡帮勇

（重庆三峡学院经济与管理学院，重庆 404000）

党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中指出“农村金融是现代农村经济的核心”。创新农村金融体制，放宽农村金融准入政策，加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系。加大对农村金融政策支持力度，拓宽融资渠道，综合运用财税杠杆和货币政策工具，定向实行税收减免和费用补贴，引导更多信贷资金和社会资金投向农村。而我国农村目前金融体系的不完善主要是源于制度的缺失。农村金融制度是稀缺的公共品，其具有非竞争性与非排他性。农村金融制度供给不足，严重抑制了农村金融市场的发展，因此，有必要建立和完善相关金融机制，使农村金融体系更好地服务于“三农”。

1 我国农村金融存在的问题

1.1 农村贷款难问题没有得到有效解决

农户贷款难的问题普遍存在。农户贷款难既与我国农村经济的固有特点有关，也与我国农村金融体系不完善有关。我国农业生产规模小，市场化组织程度低，农产品价格波动较大，农业生产的自然风险和市场风险使得农业信贷风险高，收益低。此外，农业信贷规模小，交易成本高，农民缺乏有效抵押物以及农村金融生态的恶化进一步加剧了农民贷款难。自1997年以来，四大国有银行大规模撤离农村市场，目前，仍在农村开展业务的国有银行分支机构寥寥无几，而农村的邮政储蓄只吸不贷，发放贷款的正规金融机构只有农村信用合作社。农村金融机构的减少，客观上加剧了农户贷款难。

1.2 农村金融市场缺乏竞争

随着农业银行在乡镇网点的减少，农业发展银行业务缩小为粮棉油收购贷款，邮政储蓄银行业务局限于只存不贷，客观上赋予了农村信用社独立支撑农村金融主渠道的职能，从而使得农村信用社在我国农村信贷市场中处于垄断地位。农村信用社由于历史上的产权不清、人才匮乏等原因，往往难以发挥农村金融主力军的作用。农村金融机构的缺乏，使得农村金融市场缺乏竞争，效率低下。

1.3 农村金融发展未形成良性循环

自20世纪90年代中期以来，我国农村，特别是西部农村，农村资金和劳动力的流动呈现以下特征：农产品价格市场长期低迷和不稳定，加上小规模自足自给的农户极低的劳动生产率，以及乡镇企业的大量倒闭，导致农村贫困地区和农业主产区缺乏投资机会，大量农民工外出打工，将其赚得的钱存入金融机构，又通过金融机构回流到城市或者东部发达地区。其结果是农村、农业和农民难以获得足够的发展资金，农村经济发展缓慢，从而影响了农村金融的发展。

2 农村金融制度的功能

新制度经济学的代表人物道格拉斯·诺思认为，制度是由一系列正式约束、社会认可的非正式约束及其实施机制所构成。我国的农村金融制度作为一种稀缺资源，其在构建我国农村金融体系的过程中具有重要作用。

2.1 融通资金、配置资源

农村金融制度就是通过一整套金融交易制度安排，促使农村剩余资金转化成投资并实现社会资源最有效合理配置的过程。例如通过金融中介组织，将分散的闲置资金集中起来，再通过借贷行为变储蓄资金为投资资金。又如通过金融市场的直接融资，以金融商品为载体，以金融交易为手段，不断地调剂、组合，配置货币资金在不同部门、地区、行业的比例，以达到优化资源配置的目的。

2.2 降低金融交易费用

交易费用是农村金融制度的运行成本。只要交易成本存在，农村金融制度就会对资源的配置效率发挥作用。尤其在农村金融加速发展和不断深化的市场经济中，农村金融制度尽可能降低市场经济的不确定性和风险，从而达到节省交易费用的目的。

2.3 为实现金融合作创造条件

金融是一种宝贵资源，在发展中国家尤其是欠发展的农村更是一种稀缺资源。要使金融资源配置达到帕累托最优状态，需要通过制度来约束、激励和协调。农村金融制度一方面为金融合作提供一个基本框架，为实现合作创造条件，但同时又为约束不公平竞争和不合法投机，保证金融交易顺利进行建立一种秩序。农村金融制度能为人们追求利益最大化和经济组织的最大化效益目标提供一种激励机制，防止和避免“搭便车”、寻租、投机暴利等不公现象。

3 我国农村金融改革的对策建议

3.1 改革正规农村金融机构，合理引导民间金融健康发展

明晰中国农业银行在农村金融市场的定位，面向“三农”服务。中国农业银行应该充分发挥其大型商业银行的系统优势，切实提高对农业产业化、农村基础设施建设和农村城镇化建设的信贷支持质量和效益，加强对县域经济的金融服务，不断提高服务水平和效率。中国农业发展银行应当扩大业务范围，在粮棉油流通领域的基础上，延伸服务对象和扩展服务内容，可以将服务对象延伸到农业产业链的中下游环节，包括农业产业化经营企业、农产品加工及流通企业，还有公司加农户模式的大农场。同时为配合业务范围的扩展，可以借助发行金融债券、增资扩股等形式增加资金来源，增强支农的资金实力。进一步推进农村信用社产权制度改革，降低不良贷款率比例，农村信用社要坚持为“三农”服务的大方向，因地制宜，从农村经济金融发展和农民的实际需求出发，增强和完善其服务功能。改变邮政储蓄“只吸储不贷款”商业模式，遏制邮政储蓄“抽水机”的功能，按照商业化原则，完善激励机制，加快资金回流农村。

我国现存的民间金融形式主要有民间借贷，各种形式的合会，农村合作基金会，民间集资等。民间金融为缓解农村资金供给、满足群众需要起到了一定的积极作用，但是，民间金融在资金融通、利率、风险、金融监管方面存在很多问题。对于民间金融形式，政府要因势利导，区别对待。要坚决禁止和取缔非法的农村非正规金融组织和非法金融活动，使地下金融浮出水面，允许农村非正规金融组织合法化；合理的引导非正规金融组织参股农村信用社等正规农村金融机构，规范农村民间金融活动；在条件成熟的时候，政府应该尝试放松对非正规金融组织的市场准入限制，因势利导的在农村建立起股份制或股份合作制民营商业银行。

3.2 建立村镇银行等多形式的微型金融机构

在保证资本金充足、严格金融监管和建立合理有效退出机制的前提下，鼓励在县域内设立多种所有制的社区金融机构，允许私有资本、外资等参股；加快培育村镇银行、贷款公司、农村资金互助社，有序发展小额贷款组织，引导社会资金投资设立适应“三农”需要的各类新型金融组织，农村微小型金融组织可通过多种方式从金融机构融入资金，增加微型金融组织融资渠道；鼓励和支持金融机构创新农村金融产品，提高金融服务质量和水平。

3.3 改革农村公共财政投资体系

在农村金融改革中，既不能让公共财政发挥商业金融的作用，也不能让商业金融发挥公共财政的作用。我国农村金融体系包括政策性金融、商业性金融和合作金融，各种金融机构的属性也是比较明确的，但在实际上它们的作用常常被混淆，实践也是如此。本该属于政策性金融的事情，往往由商业性金融来实施，结果造成政策性金融不做政策性金融业务，商业性金融机构却依然有一定政策性业务，商业金融业务也受到影响。追根溯源，就在于政策性金融和商业性金融的功能定位存在问题，特别是政策性金融和商业性金融的边际问题一直处于模糊状态。政府财政的主要作用是提供公共产品，运用财政资金支持农村基础设施建设，加大医疗、教育等公共事业投资，逐步建立和完善医疗保险、养老保险等社会保障体系等，政策性金融起一定的辅助作用。商业金融能够解决的问题，政府不应该插手，商业性金融要在农村市场取得长足发展，关键是如何根据不同区域的现实情况进行产品和服务的创新，尽可能降低监管和运营成本。

3.4 完善农村金融市场的相关法律体系

首先，关于抵押物的使用。我国农民获取贷款难的最重要的原因之一就是缺乏抵押物。农民拥有的土地没有严格意义上的产权，不能作为抵押品获取贷款；农民的个人房屋是农民的基本生活资料，难以真正作为有效抵押品；农业生产资料一般难以再次进入市场实现价值，往往不被接受为抵押品。因此，政府应该改革和完善担保交易法，放宽对担保物担保的法律限制，允许在没有司法干预的情况下取得所有权和出售抵押物。此外，政府应当积极探索解决农户抵押贷款难的新途径。比如，可以积极发展政府扶持、多方参与、市场运作等多种形式的担保机制，探索“龙头企业＋农村金融机构＋担保公司＋农户”的“四位一体”经营模式，有效解决农户和中小企业贷款担保难问题。其次，建立存款保险制度。国家应制定相关法案，成立存款保险公司，强化其担任机构经理人的权限以及处理问题机构的功能和模式，以迅速解决农村金融机构的经营危机；实行强制投保制度，充分发挥存款保险基金对农村金融的稳定作用。最后，为了完善农村金融市场，政府应该加快建设农村金融支付系统，为各类农村金融机构的资金汇兑和清算提供服务；实施差别化的存款准备率政策、税收减免和融资便利等政策措施，加大对农村金融结构的再贷款力度，降低同业拆借市场的高门槛限制等。

3.5 建立诚信体系，优化农村金融生态

改革现有的监管体系以适应农村金融市场发展的需要。我国现行的全国统一的监管体制难以适应各地多样化的农村金融供给和金融需求，过于集权的金融监管，不利于自下而上的金融创新。一方面，由于存在信息不对称，集中监管成本过高，监管当局偏好于用监管大型金融机构的方式来监管其他的金融机构，导致中小金融机构的发展空间受到压缩，不利于竞争性金融市场的建立；另一方面，从金融监管的主要目的看，监管应主要在防范金融风险方面发挥作用，垄断性的监管体制有可能将地区金融风险或单个金融机构的风险集中到中央一级，反而容易形成系统风险。为建立多样化、有序分层的金融体系，有必要创新监管模式，实施中央和省两级的分级监管，分级监管有利于形成一个相对宽松的监管环境，鼓励适合经济发展需要的金融创新，更可以分散金融风险，最终达到降低金融系统风险的目的。如改变对农村金融机构的管理方式，要尊重农村金融机构的经营自主权，不干预其正常业务经营；规范执法部门的工作行为，客观公正的处理各类金融案件；公、检、法部门在处理农村金融案件纠纷时，要消除地方保护主义，坚持依法办理。

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