完善行政诉讼受案范围的关键路径——从转变司法审查理念和完善司法运行环境的视角

茅铭晨，魏宁宁

（浙江财经学院 法学院，浙江 杭州 310018）

完善行政诉讼受案范围的关键路径
——从转变司法审查理念和完善司法运行环境的视角

茅铭晨，魏宁宁

（浙江财经学院 法学院，浙江 杭州 310018）

行政诉讼受案范围需要适时完善，虽已成为学术界的共识，但就具体的实现路径却众说纷纭，可为普遍接受的有效路径仍处于难产的阵痛之中。以现行行政诉讼的受案范围对司法审查的影响为基点，结合当前形势下司法审查的运行环境展开研究，或许是一条值得关注的通衢之路。

行政诉讼；受案范围；司法审查

一、我国现行法律对受案范围的规定

新中国行政诉讼受案范围的立法变迁与行政诉讼制度同步而行，然起点不是《行政诉讼法》而是《民事诉讼法（实行）》。从《民事诉讼法（试行）》通过至今，我国行政诉讼法有了较大的发展。其中，《行政诉讼法》的通过，标志着我国行政诉讼制度的全面建立。最高人民法院颁布的《关于贯彻执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的意见（试行）》（以下简称《贯彻意见》）和《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》（以下简称《若干问题的解释》）是对《行政诉讼法》在实践中遇到问题的具体说明和解释。有学者认为，《若干问题的解释》并没有扩大行政诉讼的受案范围，“其基本指导思想就是要破除或取消原有的司法解释或者在事实上存在的对受案范围的不当限制，将受案范围恢复到《行政诉讼法》的本来面目上来，而不是在《行政诉讼法》规定的基础上扩大受案范围”。笔者认为，从《行政诉讼法》到《若干问题的解释》，这十年间，虽然没有最终解决行政诉讼的受案范围问题，但是行政诉讼受案范围不断扩大这一趋势是不容抹杀的。

（一）《行政诉讼法》对受案范围的规定

我国《行政诉讼法》对受案范围的规定主要体现在三个条文中，即第2条的概括规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《行政诉讼法》通过第十一条的肯定列举和第十二条的否定排除，对受案范围采取“概括+列举+排除”模式，当时起过一定的积极作用：第一，比较清楚地界定了受案范围，具有较强的可操作性；第二，通过这一模式对行政诉讼受案范围进行了比较严格的界定，减轻了行政机关的抵触和疑虑，避免因司法资源不足出现法院负荷过重的情况，有利于行政诉讼制度的顺利建立，是当时“先建立制度再逐渐完善”这一立法策略的体现；第三，具有一定的发展空间，为后来逐步扩大受案范围留有一定的余地。但值得注意的是，这种规定方法也存在许多漏洞，例如第十二条的否定排除为行政机关规避司法审查、司法机关滥用司法权提供了“依据”。

（二）《贯彻意见》对受案范围的规定

为了使《行政诉讼法》在诉讼实践中得到很好的贯彻实施，最高人民法院在1991年颁布了《贯彻意见》。《贯彻意见》在第一部分用八个条文对行政诉讼的受案范围进行了规定，同时，对具体行政行为做出了界定，用意在于通过厘定这一行政诉讼受案范围的核心概念，尽可能减少法条适用的不确定性。

（三）《若干问题的解释》对受案范围的规定

首先，《若干问题的解释》删除了《贯彻意见》中对“具体行政行为”的定义，只是笼统地规定“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”。这样就避免了对“具体行政行为”的不同认识，从而给行政诉讼受案范围的扩张留有一定的余地。其次，《若干问题的解释》第一条第二款列举了不属于人民法院行政诉讼受案范围的六种行为。按此规定，只要是此六种行为之外的行为，原则上都允许相对人提起行政诉讼。与肯定性的列举相比，这种规定有其进步性，因为在行政诉讼实践中的各种具体情形是无法穷尽的，使用肯定性的列举不可能包含所有的情形，此时使用否定性的排除则扩大了对行政相对人的救济范围。

二、现行受案范围对司法审查的限制

绝对的权力导致绝对的腐败。因此，行政权的行使必须要有一定的界限，要有一定的监督机制来对其进行监督。在我国，司法权对行政权监督的主要表现为行政诉讼。行政诉讼受案范围的大小决定了司法权对行政权的干预程度。鉴于我国行政诉讼受案范围的现状，行政机关往往运用行政权规避司法审查，从而使司法机关进行司法审查受到很大的限制，这主要体现在以下几个方面：

（一）限制司法审查的对象

我国对行政诉讼的受案范围的规定采取概括式和列举式结合的混合方式。这种规定方式，给行政机关规避司法审查提供了借口。司法机关对行政行为的审查要有明确的法律依据，故，对那些侵害行政相对人合法权益但没有法律规定的行为，司法机关将无能为力，这就大大限制了司法审查的对象。例如：《行政诉讼法》第十二条规定了人民法院不受理的四种行为，继而《若干问题的解释》又通过第二条、第三条、第四条和第五条对此四种行为的内涵和外延进行了具体的规定。虽然，这种规定对《行政诉讼法》第十二条的不可诉行政行为进行了界定，但在实践中，有的行政机关不愿成为被告，就千方百计把它的行为往这四种行为上靠。再者《若干问题的解释》从其性质上来说属于一种司法解释，这意味着其在效力上不能超越法律，这就使司法机关对这样的行为进行审查缺乏有力的依据，从而限制了司法审查的对象范围。

（二）限制司法审查的标准

《行政诉讼法》第5条规定“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”。这一规定，确定了我国司法审查的标准仅限于对具体行政行为的合法性进行审查。此外，《行政诉讼法》第54条又将“是否滥用职权”和“行政处罚是否显失公正”与“主要证据是否充分”、“适用法律法规是否正确”、“是否违反法定程序”、“是否超越职权”、“是否不履行或拖延履行法定职责”等一起作为人民法院对具体行政行为进行审查和评价的标准。这两项审查标准似乎为法院介入行政自由裁量权打开了缺口，但他们与合法性审查原则之间存在着内在的紧张关系。有学者认为，人民法院对行政处罚是否显失公正的审查属于合理性审查的范畴，因此我国司法审查是以合法性审查为原则，以合理性审查为例外。但在实践中，对合理性的审查并没有具体的法律依据，行政相对人的权益遭到合法但不合理的行为侵害时，其救济寻求不到合适的途径。

（三）约束法院的自由裁量权

我国自古就有行政权占主导的传统，在行政权一权独大的文化和制度背景下，我国确定了人民法院依法独立行使职权的原则。这一原则要求人民法院要按照法律的规定来行使自己的职权，我国《行政诉讼法》对行政诉讼的受案范围的规定采取了概括式和列举式并存的规定方式，加之，我国是实行成文法的国家，人民法院在行使职权时往往是根据法律的条条框框进行的。我国《行政诉讼法》对受案范围的这种规定方式使得法院只是在法律明确列举的范围内进行审查，由于行政权的一权独大以及现行法律的具体规定，法院在进行司法审查时，其裁量权受到了极大的限制。

三、司法审查在实践中的困境

（一）司法机关自身的原因

我国《行政诉讼法》及司法解释规定的受案范围从多方面给行政机关规避司法审查提供了条件，从另一方面来说，这样的规定也给司法机关有案不收大开方便之门。例如《行政诉讼法》第十二条对不可诉行政行为的规定，对行政机关来说，这一规定可以成为其规避司法审查的理由；对司法机关来说，此条也会成为法院将行政相对人挡在诉讼大门之外的挡箭牌。在行政诉讼实践中，法院不愿受理行政案件，也就牵强附会地把某些行政行为往这4种行为上拉。再加上我国《行政诉讼法》在立法技术上存在的缺陷，司法机关往往会利用法律的漏洞曲解法律的原意，为自己“有案不收”寻求所谓的“法律依据”。

（二）司法运行环境的影响

我国自古就是行政权、司法权不分的中央集权的国家。这样的传统使得司法权的行使很难做到真正的独立。虽然“独立行使审判权”是司法机关进行司法活动的一项重要原则，但是这一原则在实践中并没有发挥其应有的作用。在行政诉讼中，由于行政机关的强势，随意干预司法审查的现象比比皆是。除此之外，在许多情况下，纵使有明确的法律依据，行政机关和司法机关也故意曲解立法原意，把行政相对人挡在诉讼大门之外。由此可见，司法审查受阻不仅仅和制度本身有关，还与行政诉讼的司法环境有关。现在的司法环境，使得人民法院有案不能收、不敢收、不愿收。肖扬在《在纪念行政诉讼法实施十周年座谈会上的书面讲话》中有过这样的论述：“由于我国特定的历史和传统，也由于我国建立行政诉讼制度毕竟时间不长，目前不仅行政诉讼制度本身还有待于进一步完善，在实施行政诉讼的过程中也存在一些不可忽视的问题。诸如有的法院领导不敢大胆行使行政审判权，对行政审判工作的重要地位和作用认识不高、重视不够，对于来自各方面的非法干预不能理直气壮地加以排除；有案不收、久拖不结、权钱交易、官官相护等司法不公现象仍不同程度存在，不少地方还比较严重；行政审判工作发展不平衡的问题也比较突出；行政审判的司法环境还不够理想，等等。”从这段论述可以看出司法机关在行政审判实践中不能正确行使司法权的原因，同时，这段论述也可以很好地解释为什么长久以来司法审查在实践中一直陷入困境，得不到很好的完善。

四、关键路径：转变司法审查理念和完善司法运行环境

（一）摒弃传统的观念

虽然，我国具有行政权和司法权不分的历史传统，长久以来司法权依附于行政权而存在，但是司法权和行政权是两种不同的公权力，其在整个社会中各自承担不同的责任。因此，这两种权力必须要由两个性质不同的机关来分别行使，不得相互僭越，相互代替。市场经济的发展要求有一个平等、公平的交易环境，而维护社会的公平、正义是司法机关的必然使命，所以说，切实保护行政相对人的诉权及合法权益，提高司法的权威性是时代发展的必然要求。

（二）完善司法运行环境

“徒法不能以自行”，好的法律只有得到正确的理解与执行才会发挥其应有的作用。从行政诉讼的现状来看，行政机关、司法机常常曲解法律的规定，任意扩大或缩小其规定，司法审查的环境令人堪忧。这不但会激化行政法律关系主体间的矛盾，影响司法的公信力，使人民认为“民告官”只是司法机关的美妙宣言。而且，从大的方面说，会严重影响党和政府的形象，影响整个社会的稳定。所以，完善司法审查的运行环境，一方面要尊重司法权的行使，使司法权真正得到独立行使。另一方面，要提高司法、行政机关工作人员的素质。作为国家机关工作人员要考虑到自己肩负的职责和使命，而不能为了自己的私利，破坏司法的公正性和正义性。

综上，我们在关注行政诉讼受案范围的完善，呼吁修改法律的同时，要给予司法权以相应的重视，只有这样，才能使行政权和司法权慢慢地寻求到两者的平衡点，才能使行政诉讼的受案范围得到真正的完善。

[1] 杨伟东.行政诉讼受案范围分析[M].中国行政法学精粹，高等教育出版社，2005.

[2] 吕艳滨.行政诉讼法的新发展[M].中国社会科学出版社，2008.

[3] 王振清.行政诉讼前沿实务问题研究[M].中国方正出版社，2004.

[4] 应松年.行政诉讼法学[M].中国政法大学出版社，1994.

[5] 陈有西.变革时代的法律秩序[M].法律出版社，2009.

Critical Path in the Perfection of Administrative Appeal’s Scope of Accepting Cases

MAO Ming-chen，WEI Ning-ning

It is commonly recognized in the academic circle that scope of accepting cases of administrative appeals should be adjusted timely.However, its way of realization is disputable.The current acceptable way is still not decided yet.It is advisable to research on this issue by focusing on the influence of current administrative appeals’ scope of accepting cases on judicial review and the current running environment of judicial review.

administrative appeal; scope of accepting cases; judicial review

D925.3

A

1008-7427（2011）04-0090-02

2011-03-03

作者系茅铭晨系浙江财经学院法学院教授；魏宁宁系浙江财经学院法学院硕士研究生。