新建本科院校的行政化问题

刘淑莉

(湖南城市学院,湖南益阳 413000)

新建本科院校的行政化问题

刘淑莉

(湖南城市学院,湖南益阳 413000)

新建本科院校;行政化;权力;平衡点

目前我国高校学术权力的行政化趋势比较普遍,影响了我国大学发展的进程。对于新建本科院校,“去行政化”之路在于找准权力之间的平衡点。

我国高校的行政化问题,从上个世纪 90年代探讨建设现代大学制度起,就进入大众的视野。但是,在社会舆论、“两会”和教育论坛中饱受诟病的这一问题,非但没有好转的迹象,反而呈现加速发展的势头。目前我国政府开始关注并寻求这一问题的解决之道。2010年 2月 27日,温总理在与网友连线时明确指出:“教育行政化的倾向需要改变,最好大学不要设立行政级别。”次日,教育部新部长袁贵仁也明确表示,要逐渐改变政府对学校管理以及学校内部管理的行政化倾向。国家中长期教育改革和发展规划纲要提出“推进政校分开管办分离”、“逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理式”。温总理在政府工作报告中也提出,要推进高校管理体制改革,激励教师专注于教育,鼓励教师终身从教。目前我国高校学术权力的行政化趋势比较普遍,影响了我国大学发展的进程。因此,对于新建本科院校,如何理顺学术权力与行政权力关系,充分发挥好学术权力的作用,调动学术组织参与学校建设和发展的积极性,是十分重要的现实问题。

一 新建本科院校行政化的表现

行政,它指的是一定的社会组织,在其活动过程中所进行的各种组织、控制、协调、监督等活动的总称。从定义上看,高校与行政基本没有关系,但高校内部管理有行政要素。高校内部管理,有行政管理、教学管理、学生管理、后勤管理等。行政就是管理,没有行政也就没有管理,高校是一个组织系统,组织系统需要管理,所以,行政是高校管理所必需的。高校需要行政,但却不能过度,更不能行政化。所谓行政化,是以行政为价值本位,也就是官本位。高校的行政化问题分为外部和内部。前者在于高校与政府关系下的自主办学问题,后者在于高校内部的官本位问题。对高校外部来说,行政化不光是指高校在国家行政管理序列中的行政级别问题,更重要的在于高校被紧紧地作为政府的行政下属性组织,而丧失了大学精神。

本文中所指的“新建本科院校”大部分是由专科或几所专科合并升格而来的本科院校。这些高校由于其发展的历程不同,积淀的文化各异,面临着层次的提升、资源整合、模式的转变、人员的大调整以及如何保证本科教学质量的巨大压力,具有鲜明的新建性。新建本科院校由于建立时间不长,学术权力与行政权力关系没有得到很好的理顺,存在着重行政权力、轻学术权力,其中行政权力包办学术事务的现象比较严重,两者失衡现象比其他高校更突出,主要表现在:

一方面是政府行政干预日益强化,大学越来越像行政单位而非独立的教学科研机构。主要表现在:1.高校办学自主权不断受到挤压。不仅《高教法》规定的自主权多未落实,而且政府部通过招生计划、教学科研项目、学位点及重点学科、重点实验室、基地等名目繁多的建设工程立项审批以及评估、评奖等手段,使政府行政力量介入大学管理的各个方面,加大了政府对大学的控制和大学对政府的依赖。2.大学行政级别日益强化。近年来,不少大学先后成为“副部级大学”,其党委书记和校长成为副部长级干部。无论这一做法的出发点如何,客观上都强化了高校的官本位意识,严重制约了大学的改革和发展。3.大学主要领导来源行政化。公立大学的主要领导应由政府任免,但主要应从学者中产生,以保障大学的学术地位。近年来,随着大学行政级别的强化,行政官员担任高校领导的现象明显增多,使大学行政化格局更为严重。

另一方面是大学内部高度行政化,行政权力凌驾于学术权力之上。主要表现在:1.学术权力与行政权力界限模糊。新建本科院校行政权力系统与学术权力系统的界限比较模糊,造成两种权力相互交叉,责任不清。新建本科院校虽然已建立起相应的学术组织,如学术委员会、学位委员会、教学指导委员会等,然而这些委员会办公室大多设在相应的行政部门,由行政部门负责日常工作。学术组织大多由校领导、行政部门和教学单位负责人构成,基层的学术人员很少能参与到其中,结构上存在明显缺陷,校、院、系领导虽然也是相关学科的专家,但在学术事务决策思维上多少带有行政色彩。这种学术组织造成两种权力常常交织在一起,导致两种权力相互越位,以行政权力的方式管理学术事务,以致于包办学术事务。2.行政权力挤压学术权力。新建本科院校大多由两所或多所学校合并而成,行政权力在学校权力系统中占主导地位。在建校之初,需要更多地运用行政权力,以缩短磨合期。这样必然导致行政权力得到进一步强化,内部管理“机关化”色彩浓厚,行政权力泛化,学术权力弱化,以行政权力干预或取代学术权力的现象比较普遍,行政权力介入学术事务过多。而身处各级领导岗位的教授、专家们在决策时他们更多的时候代表的不是学科与学术,而是代表着他们各自所在的管理部门与管理岗位的利益与观点。

二 “去行政化”之路:找准权力之间的平衡点

推进高等学校的管理体制改革,关键是要打破学校与政府的隶属关系,恢复高等学校的办学自主权,同时,克服高校行政化、官本位的弊端,这是提高高校的学术水平和创新能力、培养优秀人才的基础性保障。基于此,我们对新建本科院校的学术权力与行政权力的张力与耦合机制有如下思考:

1 坚守权力有限与有限理性的原则

权力有限,具体说,就是行政权力与学术权力的设定都要考虑自己与对方的界限。行政权力不能取代学术权力,学术权力不能取代行政权力,要各自守住自己的边界及与对方有机联系,使两者都处于最理想的状态之中。但权力有限并不排斥权力的合理扩张。在高校教师发展中有些制度是滞后的,这时就需要凭借强调权力的作用弥补由于制度滞后而导致缺失。只要其扩张不背离高校与教师的利益就可称为合理性扩张。有限理性是指作为主体作出决策对自身利益的追求会受到行为主体 (也可以是个体)保留信息和加工信息的能力限制。“有限理性之父”西蒙说,“人在主观上追求理性,但只能在有限的程度上做到这一点”。他认为,限制决策者信息处理能力的约束来自于三个方面:不完全信息或知识的不完备性;处理信息的成本;一些非传统的决策者目标函数或经验决策。有限理性假设源于三个方面:第一,现实生活是复杂的,事务是发展的,因而其属性的状态是不稳定和不可确知的,此二者决定所掌握的信息是不完全的。第二,人的头脑也是一种稀缺资源,因而人的行为能力也是有限的。第三,搜集信息、处理及计算、行为本身的执行都是有成本的[1]。强调高校坚守权力有限与有限理性原则旨在告诫人们,两种权力的行使程度与边界是有限的,坚守这个原则,会使两个权力始终处在合理的张力与完美的耦合之中。

2 恢复高校的自治性,消解大学外部行政化

大学为社会服务,应该建立在大学自身能够顺利发展的基础之上。大学应该引领社会发展,而不是跟着社会摇摆而失去自我。给学校自主权,主要的目的是让学校摆脱对政府的依附性,更好地满足教育需求、促进学生发展。但是,国家也必须对大学予以监管。找到国家对高校的外部行政管理与大学自主办学的“平衡点”,而不是完全脱离国家行政管理的自主办学,是消解大学外部行政化的有效途径。

高等学校办学自主权的真正落实,首先需要政府转变职能,改变对高等学校的直接管理,打破高校与政府的行政隶属关系,建立法治框架中的高校和政府的委托代理关系,充分遵循大学教育规律,赋予大学合理的、充分的自主权,使大学能够保持相对的独立性和自由度。从政府与学校的法律关系来说明,政府对学校放权了,同时也下放了义务,因为义务和权利是对等的,学校对这些义务履行得怎么样,政府部门有权进行监管。政府应该有自己明确的角色定位:一是政府应当是教育体系的构建者,构建一个体系,推向整个领域;二是政府应当是教育条件的保障者、教育服务的提供者、教育制度的设计者、教育标准的制定者和教育质量的监管者,具体的学校管理环节,政府可以放开。北京大学原校长许智宏认为,高校要“去行政化”,最关键是政策上、体制上要有保证。政府管理部门不能过多干预学校事务,学校的经费怎么用,专业如何设置等,都应该有自主权,政府要向服务型政府转变。

3 重视校内学术权力与行政权力的协调,实现学术本位管理

新建本科院校学术组织的建设刚刚起步,要充分利用“新”的特点,借鉴其他高校的经验,通过校内体制改革和制度创新,积极采取措施,协调好学术权力与行政权力的关系,使学术权力与行政权力得到有效的保障,促进学校科学发展。

(1)实行大学校长遴选制度

大学校长遴选制度是现代大学制度的组成部分。大学校长遴选制度的改革应该成为我国当前高等教育改革的重要一环。借鉴国外大学校长的遴选制度和我国其他领域干部遴选制度的改革经验,笔者认为,我国大学校长遴选制度的改革应该至少遵循三项基本原则。其一是认识大学的本质特征,把大学校长的岗位彻底与国家行政级别脱钩。要对大学的官本位运行体制釜底抽薪,把那些一心想做官的人排除在大学之外,从根本上改变大学校长目前的官员式的思维定式和行为模式,遴选出熟悉大学、理解大学、致力于实现大学理想的人出任大学校长。其二,大学校长的遴选要公开进行。要把对校长的岗位要求和岗位职责,学校的长短期目标等在有影响的、全国性的教育报刊和网站上公布,在全国范围内遴选校长,在条件成熟时甚至应该拓宽到整个世界。通过公开的遴选可以促进校长的流动,逐步建立起一支优秀校长的“专门”队伍。第三,在大学校长的遴选过程中真心实意地依靠大学教师。只有在教师的监督和参与下,才有可能真正遴选出熟悉和了解大学是如何运作、真正懂得大学教育的人出任大学校长,当选的大学校长才能得到教师的真心拥戴和支持,顺利地将自己的大学理想变为现实。只有这样,才能减少校长任命的随意性,增强校长的民意基础和权威性,使校长办学更关注教育规律与学术规律。

(2)依法治校,明确学术权力与行政权力的界限

国内著名学者眭依凡认为,“当一个组织同时存在两个决策或权力系统,除具有相互制约、相互补充的有利性外,亦有相互冲突、相互抵制的有害性”[2]。目前,新建本科院校应按照现代大学制度的要求逐步建立起相应的行政权力系统和学术权力系统。新建本科院校首先要加强对现代大学制度的学习,了解当代大学发展的总体趋势,正确认识学术权力在大学运行中的重要作用。其次,建立和完善学术组织相应的管理规章,制定学术委员会、教授委员会等学术组织的章程,明确其组织程序、运行规则、职责范围及决策方式等,确保专家学者参与学术事务决策的权力落到实处,从而使学术组织能真正发挥审议、咨询、决策的职能,促进学校工作决策的民主化、科学化。再次,推进管理体制的改革,明确各部门的职责,理顺各种规章制度,明确行政权力的边界,建立起学术权力和行政权力关系的协调机制,形成有效的分工、合作与制约关系。最后,学校行政领导、有关职能部门领导要充分认识学校内部学术权力与行政权力的特点,主动协调学术权力与行政权力,在两大权力之间发挥桥梁、纽带作用,做到注重行政管理,但不排斥学术权力,强调学术管理,注重教授治校,但不排斥行政权力,建立起两种权力之间的良性运作机制。

(3)重视学术权力建设,加强学术本位的管理

高等学校作为教学和学术研究机构,是典型的“第三部门”,应当实行不同于政府和企业、符合自身属性的特定的组织管理。其核心是改变高度行政化的管理模式,平衡学术权力与行政权力,实行以学者的自我管理、民主管理为特征的学术本位的管理,在高校的日常管理中,要发挥学术机构的管理与决策作用。新建本科院校要充分重视学术权力建设,使学术权力在学校管理中发挥应有的作用。首先,各类学术组织应充分吸收不担任行政职务的专家学者进入各类学术组织,确保专家学者在学术组织中有一定比例,发挥他们的学术权威力量,正确管理学术问题。其次,应真正发挥教授委员会、学术委员会等各种学术组织在学科建设、专业教学、科学研究、专业人员引进等方面的主导作用。院 (系)行政管理层应主要负责调配教学、科研人员对各种资源的需要,体现“服务”的精神。院 (系)的学科建设,应充分发挥基层学术权威的作用,院系领导应利用双重身份起到与全校目标相协调的作用。

(4)规范行政权力,提高行政管理水平

首先,要健全管理运行机制。新建本科院校要建立和健全以学术和学科为中心,以二级学院为管理重心的管理运行机制,这既与学校规模的扩大相适应,也为基层学术机构建设与保障学术自由提供了制度化平台。其次,提高行政管理人员综合素质,使管理人员能够把握高校管理规律,明确行政管理的边界,给学术权力适当的空间,并能加强对学术权力的引导,正确发挥学术权力的作用,从而不断提高管理水平。再次,加强与重点大学的交流,学习重点大学行政管理的经验,规范行政权力。最后,学校应采取积极的措施,促进行政管理部门转变职能,克服“衙门”作风,逐步消除“官本位”思想。行政管理部门要走进教师,倾听基层的呼声,努力做到主动服务,靠前服务,在服务中不断提高工作水平和工作效能,在工作中促进服务水平的提高,为教师创造良好的工作环境和氛围。

推行以上改革方案,无疑意味着利益格局的重大调整,尤其将影响现行学校行政管理干部的既得利益,必然阻力重重。然而,贯彻落实科学发展观,从办好让人民满意的教育出发,从研究型大学如何培养高质量的创造型人才和创造性成果,在国家创新体系中扮演重要作用,从参与国际竞争的大局出发,改革势在必行。如果没有这样的体制改革作保证,中国大学既存的诸多弊端,很难从根本上消除,建设世界一流大学的目标也很难实现。笔者认为,“大学去行政化”应当结合我国政治体制的改革整体推进。一场脱离中国政治体制改革的单纯教育改革,很难获得成功。

[1] 卢现祥,朱巧玲.新制度经济学[M].北京:北京大学出版社,2008.

[2] 眭依凡.大学校长的教育理念与治校[M].北京:人民教育出版社,2001.

Issues on Adm in istra tion M anagem en t for New ly Bu ilt Undergradua te Un iversities

L IU Shu2li
(Hunan City University,Yiyang Hunan 413000,China)

new ly builtundergraduate universities;Adm inistrationM anagem ent;right;equilibrium point

A tp resent,the adm inistrative tendency of our higher academ ic authority are fairly common p rob lem s,w hich im pacts the developm entp rocessof Chinese universities.It is im po rtant for the new ly builtundergraduate u2 niversities to find the equilibrium pointbetween rights that the road of de2adm inistration could be excuted.

G62711

A

167322804(2011)032007420003

2010206220

湖南城市学院一般项目 08C037;湖南省人文社科重点研究基地基金湘教通[2004]284号