论我国国家赔偿应引入惩罚性赔偿制度

王建新

（中国政法大学 法学院，北京 100088）

论我国国家赔偿应引入惩罚性赔偿制度

王建新

（中国政法大学 法学院，北京 100088）

我国现行的国家赔偿制度是以抚慰性赔偿为主，功能也仅限于补偿，没有惩戒违法行为和预防违法行为发生的作用。而惩罚性赔偿不仅具有补偿之功能，更具有惩戒和威慑违法行为的作用，引入惩罚性赔偿制度对于完善我国国家赔偿制度以及预防冤假错案都具有重要的意义。

国家赔偿；惩罚性赔偿；惩罚；遏制

被誉为“河南版佘祥林”的赵作海案于《国家赔偿法》修订后的第4天被河南省高级人民法院认定为冤案，并由商丘市中院对赵作海进行了65万元的国家赔偿和其他补偿。姑且不论这65万元能否弥补一个好人蒙受11年不白之冤的损失，重要的是现行的国家赔偿制度如何减少和预防此类冤假错案的再次发生。我国现行的国家赔偿制度以抚慰性赔偿为主，是对受害人实际人身和财产损失的赔偿，其功能也仅限于补偿，没有惩戒违法行为和预防违法行为发生的作用。而惩罚性赔偿不仅具有补偿之功能，更具有惩戒和威慑违法行为的作用，因此，将惩罚性赔偿制度引入我国的国家赔偿制度中对于完善我国的国家赔偿制度以及预防冤假错案都具有重要的意义。基于此，本文在新修订的《国家赔偿法》的基础上探讨在国家赔偿制度中引入惩罚性赔偿的必要性和可行性。

一、惩罚性赔偿概述

英美法系国家的惩罚性赔偿制度源于1763年英国法官Lord Camden在Huckle V．Money一案中的判决，该案实际上是一个公权力侵权的案件。①而最早记载惩罚性赔偿的案例是英国1763年的Wilkes V．Wood案，也是一起公权力侵权的案件。②

关于惩罚性赔偿的界定较为通用的说法是：“惩罚性赔偿是在补偿性赔偿成名义上的赔偿之外、为惩罚该赔偿交付方的恶劣行为并阻遏他与相似者在将来实施类似行为而给予的赔偿；惩罚性赔偿可以针对因被告的邪恶动机或其莽撞时无视他人的权利而具有恶劣性质的行为做出。在评估惩罚性赔偿的数额时，事实裁定人可以适当考虑被告行为的性质、被告所造成或意欲造成的原告所受损害的性质与范围，以及被告的财产数额”。［1］

传统的惩罚性赔偿理论认为惩罚性赔偿的功能有四种：补偿、惩罚、遏制和鼓励私人执法。［2］惩罚性赔偿的根本目的在于惩戒和遏制违法行为人，其指向的是违法侵权人而不是受害人。这是其与补偿性赔偿的根本区别。所以，惩罚性赔偿所具有的补偿之功能仅仅是作为惩罚或遏制功能的辅助功能或者是作为达到惩罚目的的一种手段。鼓励私人执法的功能在英国惩罚性赔偿制度建立初期发挥着积极的作用，鼓励私人执法的目的在于增进法律的执行度，而增进法律执行度的目的在于彰显法律的威严，并在人们心中形成一种威慑，从而促使其在法律允许的范围之内参与社会生活，那么，在这个意义上，鼓励私人执法无非是一种借以最大限度地实现惩罚性赔偿之阻遏功能的方式。也就是说，尽管通过惩罚性赔偿以鼓励私人执法之意义重大，但相对于阻遏功能而言，鼓励私人执法应属于惩罚性赔偿制度的一项次级功能。因此，惩罚性赔偿制度所具有的补偿和鼓励私人执法功能仅仅是附带性或者次位阶性的功能，其核心功能在于惩罚和遏制。

英美法系国家的惩罚性赔偿制度针对的对象是那些故意实施恶劣违法行为的侵权人。通过施加大大超过实际损失以外的金钱赔偿来对这些违法行为人进行惩罚，使违法行为人受到法律的严惩。这与惩罚性赔偿设立的初衷是一致的。

惩罚性赔偿制度通过使加害人对其不法行为承担惩罚性赔偿责任，令其深刻感受到自己必须为不法行为付出惨重代价，从而不再有相同或相似的不法行为，也借此警示社会中潜在的不法行为人，其如果从事相同或相似的不法行为将受到同样严厉的惩罚，从而树立起社会行为的典范，预防恶性不法行为的再度发生。

从惩罚性赔偿制度的这两项核心功能来看，如果在国家赔偿中引入惩罚性赔偿，势必会对违法行为人的故意或重大过失的违法行为产生警示作用，使得有违法倾向的公务人员慑于惩罚性赔偿的威力而放弃实施违法行为，从而最大限度地防止冤假错案的发生。

二、我国现行国家赔偿制度之弊端

修改后的《国家赔偿法》承认国家赔偿归责原则多元化，拓宽了国家赔偿的范围、完善了国家赔偿程序、提高了赔偿标准、明确了精神损害赔偿，使赔偿费用支付有了保障，这些都是法治的进步。但是国家赔偿抚慰性补偿的原则没有发生根本的变化，对于违法行为的受害人特别是刑事冤案的受害人的补偿不能够弥补受害人所遭受的损失和创伤，并且抚慰性赔偿原则和现有的追偿制度没有对违法行为人产生足够的惩罚力度和威慑力。主要表现在以下几个方面：

（一）抚慰性赔偿难以弥补受害人的损失

抚慰性赔偿是指低于受害人实际损失的赔偿。从我国《国家赔偿法》第4章关于赔偿方式和计算标准的规定可以看出，我国的国家赔偿以金钱赔偿为主要方式，能够返还财产和恢复原状的就返还财产和恢复原状，对于侵犯人身自由的赔偿金是按照上年度全国平均工资来计算，而不是按照受害人的实际损失来计算。而侵犯人身自由的案件中受害人所遭受的实际损失远不止这些，如赵作海一案中，赵作海被当做杀人犯11年，冤狱使得赵作海家破人亡，妻离子散，这些损失用“补发工资”的办法来弥补显然是不够的。也就是说，我国目前的国家赔偿仅限于对受害人所遭受损失中的实际损失，而不包括预期利益的损失，并且只是对实际损失进行象征性、安慰性的赔偿，而不是足额或超额赔偿。我国的国家赔偿制度采用抚慰性赔偿的原则可能是基于立法之初国家财力不是很充足，完全的足额赔偿条件还不成熟的考虑，但是抚慰性赔偿的缺陷是显而易见的。

（二）抚慰性赔偿难以遏制公权力对公民的侵害

与强大的公权力相比，公民天生的处于弱势。相对于平等主体之间的民事侵权，借助于公权力的行政和刑事侵权的危害性更大。公权力侵犯公民权利不仅会损害公民的人身权和财产权，更重要的是会伤害公民对公权力的信任和支持。我国宪法规定国家的一切权利来自于人民，公权力也不例外，如果公权力丧失了人民的信任和支持，那后果是相当严重的。因此，必须对公权力的侵权行为进行遏制。而目前我国国家赔偿采取抚慰性赔偿的原则，也就是说，即使公权力违法侵犯了公民的权利，也仅仅是象征性的赔偿，其赔偿的代价与公权力违法的代价明显不成比例。这就会导致公权力在某些情况下可以忽略违法成本来对公民权利进行侵害。而惩罚性赔偿是超过实际损失的赔偿，公权力一旦违法侵害公民权就要付出惨痛的代价，不仅包括金钱上的损失，甚至要追究违法行使公权力的公务人员的刑事责任。这就使得违法成本大大提高，从而遏制违法侵权行为的发生。

（三）追偿制度形同虚设

追偿制度是指国家（赔偿义务机关）向受害人赔偿损失后，依法责令有过错的国家机关工作人员或者受委托的组织和个人承担部分或全部赔偿费用的法律制度。追偿责任仅限于公务人员 “故意或重大过失”的违法行为。故意或重大过失的行为仅限于两种：一是在侵犯人身权的案件中刑讯逼供或者以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的；违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的。二是在处理案件中有贪污受贿，徇私舞弊、枉法裁判行为的。

虽然新修订的《国家赔偿法》对追偿的情形作了具体规定，但是该规定过于原则，使追偿制度存在着追偿执行机关不确定、数额不明、程序不清、时效不清等问题，严重影响了追偿制度的贯彻落实，进而使得追偿制度流于形式，无法得到真正执行，这种现象本身就有碍于《国家赔偿法》立法宗旨的实现。并且追偿制度是建立在抚慰性补偿基础之上的，也就是说，追偿的范围仅仅是限于赔偿义务机关对受害人的赔偿，受害人本身的赔偿数额并没有发生变化。追偿制度的不完善不仅会严重损害法律的权威和尊严，而且它的直接后果可能是助长国家公职人员滥用权力，甚至导致违法犯罪行为的发生，最终使职务侵权行为有禁不止，公民合法权利和利益不断受到侵害。而且过错追偿制度无法真正落实，还意味着这种侵害所造成的损失要由全体纳税人“埋单”，这对纳税人而言也极不公平。［3］

（四）精神损害赔偿难度大

新修订的《国家赔偿法》的重大突破就是引入了精神损害赔偿，该法规定致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。但是限于现实当中的复杂情况，本次修订对于精神损害赔偿的标准没有做出具体的规定。仔细分析，该精神损害赔偿是有限定的精神损害赔偿，仅限于行政赔偿和刑事赔偿中侵犯人身权的行为致人精神损害的情形，并且该情形仅限于造成严重后果的精神损害，对于“严重后果”如何界定也没有明确，这将是精神损害赔偿实践当中的一大障碍。再有，法条当中对于精神损害赔偿的表述是“精神损害抚慰金”，“抚慰”和“赔偿”短短的两字之差，赔偿数额可能差之千里。“抚慰”说明此次精神损害赔偿还是没有脱离抚慰性赔偿的原则，是小于受害人实际损失的一种赔偿。因此，从使受害人的损失得到相对充分补偿的角度来看也应当建立惩罚性赔偿制度。

总之，单纯的抚慰性赔偿加上不完善的追偿制度既不能完全赔偿受害人的损失，也不足以遏制公权力的违法滥用。

三、国家赔偿制度中引入惩罚性赔偿的基础

鉴于目前国家赔偿标准较低，不能够充分弥补受害人的身心伤害，并且对故意侵权人缺乏足够的惩罚和威慑，将具有补偿、惩罚和遏制功能的惩罚性赔偿制度引入国家赔偿制度之中实属必要。公民权利意识的增强，对公平正义的追求，国家经济状况的好转，财力的充沛以及民法学界的探索和尝试都为我国国家赔偿制度中引入惩罚性赔偿创造了条件。

（一）惩罚性赔偿的理论基础

惩罚性赔偿制度的理论基础是人权和法治。在一个法治国家或者法治社会，任何人都是平等的，任何人的合法权益都受到法律的保护，都是不受侵犯的。同时，任何人侵犯了他人的合法权益也要承担相应的法律后果。惩罚性赔偿的目的在于充分保护相对人的合法权益，在相对人的合法权益受到侵害时能够使损失得到最大限度的补偿或赔偿，不仅体现程序上的公平正义，更加注重实质上的公正。随着我国经济的发展和社会的进步，法治建设也取得了显著成果，公民的权利意识不断增强，国家机关依法行政的意识和能力也有所提高，用法律的武器来维护自己的合法权益逐渐成为公民共识。

（二）惩罚性赔偿在我国的思想根基

在我国悠久的法律文化传统中，早已出现了惩罚性损害赔偿的思想，如汉代的“加责”入官制度、《唐律》规定的“倍备”（加倍赔偿）制度、明朝《明会典·律例·仓库》“钞法”中规定的“倍追钞贯”（加倍赔偿）制度，这些制度都是在原有责任的基础上课以加倍的赔偿金以示惩罚。惩罚性损害赔偿在我国古代的司法实践中发挥着重要的作用，在经历了数千年的传承之后，惩罚性损害赔偿的思想在我国已经具备了深厚的历史基础。［4］

（三）惩罚性赔偿的民法基础

民法中对惩罚性赔偿制度的引用为国家赔偿中的惩罚性赔偿的设立提供了借鉴和基础。国家赔偿制度与民事赔偿制度关系密切，国家赔偿制度的确立是以民事赔偿制度为基础和参照的。现行的《消费者权益保护法》与《侵权责任法》中关于侵权赔偿责任的规定对惩罚性赔偿的引入必将为国家赔偿中确立惩罚性赔偿制度提供理论和实践的借鉴。

（四）两大法系的融合与借鉴

惩罚性赔偿源于英美法系国家，经过长时间的发展，在英美法系国家已经得到广泛承认和应用，并在实践中取得了积极的效果。大陆法系国家在传统上对惩罚性赔偿态度比较谨慎，很多国家并没有真正建立惩罚性损害赔偿制度，而随着经济发展和国际经济一体化，两大法系相互交融和借鉴，传统大陆法系的同质补偿原则日益暴露出它的局限性，许多大陆法系国家开始重视和研究惩罚性赔偿的惩戒和预防目标，既对不法行为人进行惩戒，又预防不法侵害行为的再次发生。［5］

四、我国国家赔偿中惩罚性赔偿的制度构想

（一）确立补偿性与惩罚性原则相结合的国家赔偿原则

从各国国家赔偿立法来看，大致有惩罚性、补偿性和抚慰性三种赔偿原则。［6］我国的国家赔偿法原则上应当采用补偿性赔偿标准，即补偿受害人所遭受的实际损失。在公务人员恶意侵权和造成严重后果的情况下适用惩罚性赔偿标准，即赔偿金要大于受害人的实际损失。确立补偿性赔偿为原则，惩罚性赔偿为例外的赔偿原则能够最大限度的使受害人的损失得到弥补。特别是对公务人员恶意行使公权力侵害公民合法权益的行为，国家对公民的损失不仅要进行抚慰性赔偿，而且要进行惩罚性赔偿，惩罚性赔偿的金额由国家先行支付，再由国家向恶意行使公权力的公务人员追偿。并且惩罚性赔偿的金额要明显大于受害人的实际损失，以此来达到惩罚违法行为人和遏制违法行为再次发生的目的。

（二）明确惩罚性赔偿的范围和标准

惩罚性赔偿是针对恶意违法行为人所作出的较为严厉的惩戒措施，目的是惩罚违法行为人和预防将来再次发生故意或重大过失的违法行为。如果不对其适用范围加以限制，必将对公权力的行使产生消极影响。借鉴国外有关惩罚性赔偿适用范围的规定，结合我国的司法实践，笔者认为将惩罚性赔偿的适用范围限于公务人员的故意或重大过失行为所造成的损害较为合适。对于故意和重大过失的认定可以借鉴刑法上对犯罪故意和过失的表述。所谓故意，是指公务人员在行使公权力时，明知自己的行为会给相对人造成损害，却仍希望或者放任这种结果发生的心理状态。所谓重大过失，是指公务人员在行使公权力没有尽到自己作为一个普通人而应当尽到的注意义务，从而造成侵权行为发生的心理状态。而对于公务人员一般的过错行为，基于公权力行使本身的危险性和惩罚性赔偿的目的和功能而不将其纳入到惩罚性赔偿之中，也有利于保证行政效率的顺畅性。而对于故意和重大过失认定的举证责任应当由赔偿义务机关来承担。

（三）关于惩罚性赔偿数额的确定

惩罚性赔偿数额的确立应当基于我国目前的财政状况，同时便于惩罚性赔偿功能的实现。如果赔偿数额过高，既不利于赔偿金额的落实和兑现，也可能会产生过分追求高额赔偿的非正常行为；如果赔偿数额过低则会使惩罚性赔偿失去存在的意义。惩罚性赔偿是为了惩罚故意或重大过失的公务人员而设立的制度，既然是惩罚性的赔偿，在赔偿数额上就不同于补偿性赔偿，就应该高于补偿性赔偿，以此体现出惩罚恶意侵权行为人和遏制恶意侵权行为的功能。基于以上考虑，笔者认为将惩罚性赔偿的数额定为补偿性赔偿金的三到五倍较为合适。

（四）完善追偿制度

为了使受害人因公权力侵害而遭受的损失得到尽快的弥补，惩罚性赔偿金应当由国家财政先行支付，然后再由赔偿义务机关向有故意或重大过失侵权行为的公务人员进行追偿。这样一来，追偿制度就应当包括两部分内容：一是补偿性赔偿的追偿；二是惩罚性赔偿的追偿。完善的追偿制度首先应当明确追偿的机关，确定由谁来对有故意或重大过失的侵权行为人进行追偿；其次，追偿要有确定的程序，包括追偿的启动、追偿的实施和追偿费用的取得都要有相应的程序规范予以保证；再次，要有对被追偿人的救济制度，如果发生错误追偿的情形，被追偿人应当有获得救济的权利和途径。

注 释：

①该案中，原告是一名印刷工人，他在政府对《北布瑞顿报》的一次搜查中被非法拘禁了6个小时。虽然原告在被拘禁期间受到非常礼貌的、有啤酒和牛排供应的待遇，但是陪审团认为被告的行为非常粗暴，遂判决原告得到300英镑的赔偿，而他的周薪只有一个基尼。参见王本宏，范圣兵．惩罚性赔偿在我国侵权法领域的适用［J］．安徽农业大学学报（社会科学版），2002，（3）：60．②该案中，原告Wilkes的住所遭到政府当局的搜查，他对搜查的合法性提起诉讼。法官在给陪审团的指示中指出，赔偿不仅要补偿受害人的损失，而且还要起到惩罚侵害人和防止今后发生类似行为的作用。王雪琴．惩罚性赔偿制度研究［A］．梁慧星．民商法论丛（总第20卷）［M］．香港：金桥文化出版社（香港）有限公司，2001．140．

［1］［美］肯尼斯·S·亚伯拉罕，阿尔伯特·C·泰特．许传玺，石宏，等，译．侵权法重述——纲要［M］．北京：法律出版社，2006．216．

［2］David．G．Owen．Punitive Damages in Products Liability Litigation［J］．74Mich．L．Rev．，1967．1257．

［3］过错追偿制度落到实处方有作用［EB／OL］．http：／／www．cqdj．cn／cqdj／73486967743971328／20051116／17185．html，2010-10-09．

［4］何淑梓．关于我国侵权法引入惩罚性损害赔偿制度的思考［EB／OL］．http：／／www．civillaw．com．cn／Article／default．asp？id＝47980，2010-02-03．

［5］孙宏涛，曹 智．美国保险法中惩罚性赔偿责任可保性研究［J］．河北科技大学学报（社会科学版），2007，（2）：56．

［6］马 玮．论国家赔偿法中惩罚性赔偿的设立［J］．黑龙江省政法管理干部学院学报，2006，（6）：16～19．

A Brief Analysis of Introducing the Punitive Damages System to the State Compensation in China

WANG Jian-xin

（Law School，China University of Political cience and Law，Beijing 100088，China）

The current national compensation system in China is mainly soothing compensation and the function is limited to offset，so there are no functions of punishing the disciplinary violations and preventing the illegal behaviors．However，the punitive damage system has not only compensation functions but also punishing and preventing functions．Therefore，it is meaningful to introduce the punitive compensation system to the national compensation system and can decrease the false and wrong cases．

state compensation；punitive damages；punish；containment

D921．6

ADOI10．3969／j．issn．1671-1653．2011．03．008

1671-1653（2011）03-0045-05

2011-04-18

王建新（1984－），男，山东临朐人，中国政法大学法学院2009级宪法学与行政法学专业博士研究生，主要从事国家赔偿法、行政诉讼法研究。