金融危机中美国加州社区学院财政应对政策及启示

乔雪峰， 宗晓华

（1．香港中文大学 教育学院，香港 999077；

2．南京大学 教育研究院，江苏 南京 210032）

金融危机中美国加州社区学院财政应对政策及启示

乔雪峰1， 宗晓华2

（1．香港中文大学 教育学院，香港 999077；

2．南京大学 教育研究院，江苏 南京 210032）

金融危机对美国加州社区学院财政产生了巨大的冲击。为了缓解财政收入下降的负面影响，联邦政府、州政府以及加州社区学院在沟通与协作中共同应对，以强有力的政策保障社区学院的财政稳定。金融危机中美国社区学院财政政策的一个重大启示是，作为大众化高等教育的中坚力量，地方高校在经济可持续发展中的地位举足轻重，地方高校的经费必须受法律和财政的坚强保障。

金融危机；加州社区学院；教育财政

金融危机对各国教育财政包括高等教育财政的冲击与应对政策成为经济复苏的重要议题之一。由于地方高等学校在“弥补周期性经济的不足，支持政府工作，并在经济发展和重建过程中发挥着至关重要的作用”［1］（P1），美国政府将社区学院的发展提高到国家宏观目标层次上，通过国家力量缓解财政拨款，削减对社区学院的影响。［2］（P2）与之相反，我国许多地方高校由于负债扩招，政府财政投入比重下降，面临着严重的经费困难。此外，我国的地方高校也未受惠于各级政府的经济刺激计划。地方高校财政政策的显著差异折射出两国对地方高校不同的政策定位与发展思路。本文通过对美国加州社区学院财政体制及联邦政府和州政府的政策调整进行深入剖析，透视金融危机下地方高校的角色定位及发展思路，并对我国地方高校财政政策提出建议。

一、金融危机对美国加州社区学院的财政冲击

加州社区学院采取多渠道经费筹措原则，经费来源于联邦、州、地方三个层次。加州社区学院经费与特定税种直接挂钩，经费来自一般基金、地方财产税、学生学费、联邦基金、州彩票基金等渠道，其中以一般基金（General Fund）和地方财产税最为重要。2008～2009年度财政预算中，州一般基金占社区学院财政投入的49．5%，地方财产税占到23．3%。一般基金和地方财产税共同构成了98号提案投入（Proposition 98），占到社区学院资金总额的近3／4。当加州经济发生波动时，一般基金和地方财产税受到影响，进而带来了社区学院财政拨款的变动。

表1列出了近几年加州社区学院在一般基金和地方财产税收入的经费数额。总体而言，98号提案投入从2007～2008年度便随着经济衰落呈逐年下降趋势。2008～2009年度，98号提案投入减少3．05%，其中一般基金比上一年度减少5．32%；2009～2010年度，98号提案比上一年度投入减少4．55%，其中一般基金减少5．37%，地方财产税收入减少3．42%。为了进一步对经济危机中加州社区学院的财政状况进行清晰描绘，下面将对一般基金和地方财产税进行详细阐述。

表1 加州社区学院主要财政来源 单位：亿美元

一般基金包括个人所得税、公司税、销售和使用税、保险税等多项税种，构成了加州州政府财政预算的主体。一般基金与经济总体水平有着直接关联，当经济发生波动时，一般基金也会随之受到影响。对1990年到2008年19个年度的加州州内生产总值（Gross State Product，GSP）与一般基金量进行Spearman二元变量相关性分析，在显著性水平为0．001时，州内生产总值与一般基金相关性系数为0．989，因而可以得知州内生产总值与一般基金之间存在显著的线性相关性。根据美国财政部于2009年5月公布的税收统计，由于经济低迷，与2007～2008年度相比，2008～2009年度和2009～2010年度的州政府税收相应下降20．4%和22．7%。

地方财产税在加州社区学院财政经费中约占1／4的份额。地方财产税的变动，对于社区学院经费额度也会带来很大的影响。财产税受货币经济波动影响比较大。当金融危机出现时，货币和信用急剧萎缩，房地产的市场价格骤跌，财产税就会减少。［3］（P25）据估计，2009～2010年度用于加州社区学院的地方财产税收共减少1．167亿美元。为了填补财产税收入锐减的负面影响，州政府预算法案从一般基金中划出6 330万美元对地方财产税进行弥补。然而，即便如此，地方财产税方面仍面临着5 340万美元的亏空。

根据加州社区学院校长办公室的统计，总体而言2009～2010年度社区学院财政拨款与上一年度相比减少7．9%，共减少5．2亿美元。财政拨款的减少，直接影响到社区学院教育供给能力，甚至威胁到自身的生存与发展。然而，随着经济不景气和失业率的增加，希望接受短期职业教育和技能培训的人数也随之提升。教育需求与供给之间的巨大缺口，将加州社区学院推到了风口浪尖。

二、地方政府政策应对

在经济危机的影响下，构成社区学院教育财政最重要投入的一般基金和财产税都出现明显的短缺。虽然州政府采取一系列税费政策缩减了教育财政亏空，但加州社区学院依然显示出教育经费不足。为了进一步应付财政投入的减少对社区学院的影响，加州州政府采取一系列的教育政策对财政亏空进行分流。

首先，延期支付（Deferral）的增加。从2004～2005年度到2007～2008年度，社区学院延期支付一直保持在2亿元的水平。受到金融危机的影响，州现金流发生短缺，2008～2009年度和2009～2010年度延期支付金额都有巨额的增长。延期支付2008～2009年度为5．4亿美元，2009～2010年度为7．03亿美元。延期支付政策作为政府一项积极的财政政策，在财政支付不足的情况下，通过一定的支付时间的延缓，提高现阶段的投资水平，在一定程度上减缓了金融危机下政府对社区学院经费投入缩减的影响。

其次，学生学费的增加。加州社区学院素以学费低廉而著称。基于1960年颁布“Master Plan”的全民社区教育的理念［4］（P80），加州社区学院在1984年之前一直免交学费。之后，由于财政压力，社区学院于1984年开始征收学费，并数次上调学费额度，但其学费仍远低于其他州的社区学院（各个年度学生学费情况见表2）。为了缓解财政预算不足的压力，2009年财政预算计划再次将学费提高，从每个学分20美元提升到每个学分26美元，使得学生学费重新达到历史最高点。学费的提高预计将为加州社区学院产生8 000万美元的额外收入，以此缓解98号提案拨款削减的影响。

表2 加州社区学院各个年度学生学费

再次，分类削减和灵活性增加（Categorical Cuts and Flexibility）。与2008～2009年度修正案相比，2009～2010年度州政府的财政预算在类别项目上减少了2．63亿美元，其中的1．3亿美元通过联邦促进基金（federal stimulus funding）加以弥补，另外1．33亿美元的缺口则试图通过“灵活项目”的政策加以缓解。为了避免个别项目因经费削减过多而运作困难，减少的额度被分摊到各个项目上。同时，加州政府打破以往对项目分门别类进行财政支持的做法，将加州社区学院21个分类项目中的12个标记为“灵活项目”（flex item）。各个社区可以根据实际需要在这些“灵活项目”内部进行资金的再分配。灵活项目政策的出现，为各个社区提供了更大的灵活性，提高资金使用效率，使其能够更好地应对经费短缺的问题。同时，为了保证社区学院运作的整体稳定，州政府将基本技能、儿童工作机会和责任、伤残学生等9个项目定为“非灵活性项目”，对于该项目的拨款只能在项目内部使用，而不能用于其他。

三、地方政府政策效果及影响

为了缓解教育财政收入的波动，加州政府一方面压缩各项开支，另一方面通过制定应急性政策以减小财政波动的冲击。即便如此，对于加州社区学院而言，2008～2009年度及2009～2010年度经费收入状况依然不容乐观。同时，加州政府所采取的各项教育政策将会给社区学院的管理体制和后续发展带来不可忽视的影响。

首先，社区学院入学人数的变动。本研究利用1992年到2008年加州社区学院学费、入学人数和GSP（Gross State Product）的数据进行回归分析。为了去除价格变动的影响，GSP数据以2000年通货水平为基准进行处理，剔除通货膨胀的影响。建立线性回归模型，表达式如下：其中，Y为加州社区学院入学人数，X1为当年学生学费（美元／学分），X2为当年加州GSP（亿美元），β0为截距项，β1和β2是系数，υ为余数项。

通过SPSS的计算，线性模型在显著性水平为0．001上是显著的，从而说明所建立模型是有效的。线性回归方程的结果见表3。结果显示，学生学费和GSP对于入学人数均有显著性影响，其中，随着学生学费的提高，入学人数将有显著性下降；随着经济增长，入学人数将有显著性提高。将计算结果代入模型（1），便得到以下方程：

根据美国财政部于2009年5月对加州经济产出的统计和预测，2009年为1．543万亿美元，2010年为1．564万亿美元，同时，学生学费每个学分增长到26美元。将数据代入方程（2），可以预测到，在其他条件不变的情况下，2009～2010年度加州社区学院入学人数为2 625 438人，与2008～2009年度相比将减少272 092人，入学人数下降9．39%；2010～2011年度入学人数为2 656 832人，与2008～2009年度相比将减少240 697人，入学人数下降8．31%。因此，当金融危机发生时，由于经济水平下降和入学学费增长的双重影响，加州社区学院所提供的入学机会不升反降，必然无法满足日益增长的入学机会的需要，为社会稳定埋下隐患。

表3 各变量对入学人数影响的多元线性回归分析

其次，社区学院管理模式的改变。加州将社区学院提供的服务分为22个类别，为各个类别划定专项资金。“灵活项目”政策的制定，使得社区学院可以根据需要在这些项目之间进行资金周转，以应对资金缺少而对个别项目形成的致命性打击。同时，州政府变相将资金的配置权下放给社区学院，增加了社区学院的自治，为社区学院提供更大的自由发展空间。但权力下放的同时也伴随着责任的提升。社区学院所获得拨款总额下降，必然造成某些项目拨款额的削减，而巨额延期支付的出现，更为社区学院现金流的周转带来更大的考验。社区学院需要不断提高绩效，并承担来自于管理和经济发展的压力。［5］（P243）如何处理好项目之间的关系，妥善协调来自于政府、社区以及社区学院内部的张力，对于社区学院管理层来说依然是一个不小的考验。正如英国教育改革家斯蒂芬·J·鲍尔所说，“它成就了管理者，却使管理者受困其中……他们被授予权力却压力重大，获得了某种解脱却仍忧心忡忡”［6］（P81）。

四、联邦政府政策干预

面对金融危机的冲击，州政府采取一系列财政政策和教育政策，但仍无法保证社区学院的顺利运作。不仅加州如此，整个美国高等教育呈现低迷的状态，许多高校发出削减某些项目以弥补财政不足的声明。州政府措施不力，使得联邦政府决心介入教育领域。［7］（P57）

为了降低失业率增加对社会的影响，促进经济复苏，同时弥补州政府社区学院财政政策的不足，联邦政府采取积极干预的姿态。总统奥巴马提出将教育复苏和发展提高到国家宏观目标层次上，并通过财政手段支持社区学院的发展。2010年3月，奥巴马在位于华盛顿特区的北弗吉尼亚社区学院签署了《医保与教育协调法》（The healthCareandEducationReconciliationAct）。《医保与教育协调法》明确规定，将在未来4年内为社区学院投资20亿美元，以帮助社区学院和其他相关机构开发、完善、提供更加适用的教育和职业培训方案，更好地帮助求职者及时掌握新技能或顺利找到新工作。美国社区学院联合会主席George Boggs声称奥巴马政府的财政法案是美国历史上联邦政府对社区学院最大的投资。

此次奥巴马政府在教育政策和财政政策方面的积极姿态，为社区学院度过难关提供了财政和政策上的保障。在政策的引导下，金融危机对社区学院的冲击明显减小。根据加州社区学院校长办公室于2010年2月公布的数据，加州社区学院2009～2010年度入学人数仅仅下降1%，约21 000人；整个加州范围内社区学院课程减少约5%。

即便如此，美国社区学院的状况依然不容乐观。基本指标显示，大多数国家在金融危机时期并没有出现削减教育拨款和减少入学人数的状况，政治领导人将高等教育作为短期经济复苏和长期竞争力的关键。［2］（P3）然而，美国却出现了教育拨款大幅减少以及入学人数和课程受到影响的状况。加州在经历长期入学人数增长之后，2009年社区学院首次出现入学人数下降。同时，由于课程的减少，20万没有基金支持的学生中将有14万与社区学院失之交臂。可以看到，尽管联邦政府的财政支持对于社区学院的发展起到一定作用，但金融危机的阴影依然笼罩在社区学院周围。

金融危机时期美国教育财政危机显示出美国教育财政抗打击能力薄弱与应对措施的缺乏。而这些问题的产生与美国教育财政体制有着很大的关系。美国的教育税收收入采取与特定税种相挂钩的方式，财政支出条块分割并根据项目进行划拨。金融危机来临时，教育税种受到不同程度的影响，相应的教育拨款也受到牵连。同时，联邦政府限于法律规定，仅能通过资助学生、设立科研项目等手段施加影响，在教育中发挥作用的幅度有限。即便奥巴马政府此次动用联邦政府的力量引导社区学院发展，依然被局限于法规体系框架内。对于美国社区学院而言，为了更好地应对金融危机，需要从教育法规和财政体制入手调整，加大政府的干预力度。

五、结论与启示

近30年来美国社区学院很少有大的波动，已经成为一个较为成熟的教育系统，为所有意愿接受教育的公民敞开大门，无论他们的年龄、种族和经济地位。［8］（P40）美国教育财政建立在民主决策和法制监督之上，使得社区学院在经济发展平稳时期能够获得充足的经费投入。然而，社区学院不仅是地区和国家层次的机构，同时也会受到国际宏观环境的影响。［5］（P238）高度结构化的财政体系使得美国教育财政应对全球性经济波动的能力较弱。为了缓解经费不足对社区学院的冲击，州政府采取了多样化的措施，减缓总量削减以及结构化体系本身的僵化对社区学院的不利影响。同时，联邦政府加大对社区学院的财政预算与政策支持，弥补州政府与地方政府的影响力不足。

美国各级政府对社区学院的财政支持政策体现了一种鲜明的发展思路，即作为大众化高等教育的中坚力量，地方高校在经济可持续发展中的地位举足轻重，地方高校的经费必须受法律和财政的坚强保障。对于我国而言，地方高校占全国普通高校近94%，承担着为地方经济建设与社会发展培养大批各类人才的重任，在构建社会主义和谐社会过程中无疑扮演着重要角色。［9］（P81）为了促进地方高校的发展和稳定，可以从以下几个方面进行改革：第一，健全我国高等教育财政投入的法律法规，改善地方高等教育的政策环境。随着高等教育规模的快速扩张，原有的法律和政策体系已经不能适应地方高等院校状况，因此，必须从制度层面上进行深层次的变革。第二，重新审视地方政府在经济发展中的作用。美国联邦政府的一系列举措表明，地方高校的良好运转和繁荣已经成为经济复苏的驱动力量。第三，加强地方高校的财政支持力度。为了解决地方高等教育迫切的经费需求，需要加大中央和地方政府对地方高校的公共财政支持，并增加扩张性财政投资中的教育份额，保障地方高校财政拨款稳步提升。

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［6］斯蒂芬·J·鲍尔．教育改革——批判和后结构主义的视角［M］．上海：华东师范大学出版社，2003．

［7］傅 林．从《2009美国复苏与再投资法案》看奥巴马时代的美国教育改革动向［J］．比较教育研究，2010，（4）．

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California Community College Fiscal Countermeasures under Financial Crisis and Its Implications

QIAO Xue-feng1，ZONG Xiao-hua2

（1．Department of Educational Administration ＆Policy，The Chinese University of Hong Kong，Hongkong 999077，China；
2．Institute of Education，Nanjing University，Nanjing 210032，China）

The finance of California Community Colleges was under huge negative impact．In order to alleviate the negative effect of declining revenue，the federal governments，state governments and the California Community Colleges jointly settled it through active communication and collaboration．Through powerful policies，financial situation was kept stable．An important revelation of fiscal policy of California Community College is that as the backbone of popular higher education，local colleges play a decisive role in sustainable economy，so local funding for local colleges must be under powerful legal and financial protection．

financial crisis；California Community College；education finance

G640

ADOI10．3969／j．issn．1671-1653．2011．03．017

1671-1653（2011）03-0098-05

2011-06-12

南京大学人才引进基金项目（011722510100）

乔雪峰（1985－），男，山西晋中人，香港中文大学教育学院2011级教育行政与政策专业博士研究生，主要从事教育政策研究。