完善政策支撑体系为城镇建设提供有力保障

王艳红，杨 洁

（河北理工大学，河北 唐山 063009）

完善政策支撑体系为城镇建设提供有力保障

王艳红，杨 洁

（河北理工大学，河北 唐山 063009）

城镇化；政策支撑体系；统筹城乡

积极推进城镇化建设是目前发展的必然选择，是实现城市和农村经济共同发展的有效途径。但是在农村城镇化过程中出现的诸多问题是由于政府引导不当、体制障碍和政策滞后引起的。因此，迫切需要各地政府制定完善的政策体系，为城镇化建设提供有力的政策保障。

一 政策体系的内涵

政策体系是在一定的范围内或按照一定的秩序和内部联系将各种政策组合而成有机联系的统一整体，政策间相互作用，以便更好的发挥各自的作用。政策体系是个系统，它由若干子系统构成，政策体系中的子系统，就是具体的不同政策。一个个独立的政策有其各自的功能和作用，各个单独的政策相互作用、相互联系、相互促进，形成一个政策体系。政策体系从整体的角度，协调涉及作用对象的各个方面，使各个子系统在范围内能更有效的发挥作用。

二 政策体系对城镇建设的作用机理

1 政策体系从宏观角度全面合理的规划城镇建设的整体利益

政策具有可以引导整个社会朝着政策制定的方向发展的功能。健全完善的政策体系是加快城镇建设的重要保证。城镇建设是一项艰巨复杂的系统工程，受到从科学、文化、教育、医疗卫生到经济、法律、资源、社会保障等各方面政策和环境的影响。科学规划与合理布局是加快城镇建设的前提。

2 政策体系为各城镇各项工作顺利进行保驾护航

政策是国家管理的手段、工具和杠杆。几乎所有的现代国家和社会都通过政策来开展各项活动，主要体现在国家发展计划、维护社会秩序以及处理和协调各种政治（如党派、各社会团体）、经济（如生产与消费、消费与积累、国家、集体和个人）以及民族等利益关系上。合理有序的城镇建设不仅是提高农村资源配置效益的有效途径，有利于农村土地集约建设，提高农村生活质量，而且有利于实现生产的合理布局，改变二元经济结构，从根本上改善农民贫困的局面，是实现可持续发展的重要环节。

3 政策体系对城镇建设中农民的利益提供保护

城镇建设中，切实保护农民的利益问题意义重大。在统筹城乡协调发展，推进城镇化过程中，农民可能会因为城市建设项目、政府指定的专门绿化带、乡村两级的自行转让或租赁集体土地等方式而成为失地农民，且这种行为本身“无可厚非”。但是在征地补偿方面给予失地农民的征地补偿款偏低、征占地补偿款计算标准不明、相关补偿费用剥离不清以及失地农民的社会保障不到位都会严重损害农民利益。因此，如何通过政策降低农民从事农业生产的风险，通过政策调整企业和农民的利益分配关系，以及如何通过政策保护失地农民的应有利益已经成为城镇建设过程中一个不可回避的政策难题。

三 政策支撑体系建设的目标

1 通过政策支撑体系建设，推进产业向城镇有效聚集

产业提升、产业集聚是城镇发展的关键，第三产业发展是城镇发展产业聚集的主要着力点。有了发达的二、三产业作为支撑，才能使中心镇村人气旺，商机多、经济兴。通过政策支持系统的引导和鼓励，加快产业集聚，优化土地、水、电力等资源配置，吸引人才、技术和相关产业向工业区集中，把工业区建成产业升级的新高地。

2 通过政策支撑体系建设，实现劳动力向城镇的转移和就业

一般来说，经济发展总是伴随着农村劳动力和人口向城镇的流动。我国的综合国力和人口压力，要求我国的城镇化成本不能过高。城乡人口无条件的无序自由流动，不仅会付出高昂的代价，而且也是不现实的。在当前社会经济条件下，农村劳动力和人口向城镇转移需要政策推动，需要有相应的政策对农村劳动力和人口的流动进行统筹规划和指导性计划，以避免非农化的盲目性；通过政策推动，促进农村劳动力和人口的有效转移和流动，使农村劳动力和人口转移到城镇后真正获得实惠，享受到城镇的文化和舒适。

3 通过政策支撑体系建设，通畅社会投融资渠道

发展城镇最大的问题之一便是基础设施投入的资金障碍。确定经营城镇理念，改变村镇建设基础设施投入单纯依靠政府投资的传统局面，把城镇建设当作产业来办，按照“谁投资、谁受益、谁开发、谁经营”的原则使其产业化。制订优惠政策，广泛开辟投融资渠道，切实转换政府职能，发挥市场机制作用，吸引社会资本、民间资本、外地资本乃至广大农民参与村镇基础设施的投资、建设、开发和经营，实现多渠道、多方位、多层次筹措中心镇村建设资金。

4 通过政策支撑体系建设，实现社会管理体制和机制的优化

城镇发展“三分建设，七分管理”。切实加强城镇管理，尽力改变“杂、脏、乱、差”现象，着力提升村镇形象。强化管理，提高城镇管理水平，努力营造路净、天蓝、地绿、水清、城美的人居环境，提高中心镇村居民的幸福指数；加强宣传教育，切实增强居民的卫生意识和文明意识，着力提高居民素质和整个村镇的文明程度。实现从重经济管理向重社会管理转变，从重部门单项管理向重综合管理转变。落实措施，优化发展环境。坚持以人为本，着力营造制度规范、运作高效的服务环境，公开公正、保障有力的法制环境，开明开放、健康文明的人文环境和功能完备、整洁优美的中心镇村环境，全面提升中心镇村的档次品位和整体形象。

四 完善城镇建设的政策支撑体系建议

目前按照重点建设城镇的指导方针，出台了相关鼓励工业向城镇规划的工业小区集中的相关政策。为加快推进城镇的建设，需要进一步完善政策。

1 完善财税政策，保证城镇的建设资金

毫无疑问，实现产业向城镇的集聚和转移，加速城镇工业区产业发展的集约化、产业化和高科技化需要大量的资金支持。

（1）继续加大财政支持产业发展力度

围绕城镇产业发展的重点，鼓励特色产业的发展、特色产品的开发、促进产业化发展、产品质量安全体系建设、农产品科技创新、推广和应用以及城镇生态环境建设等领域，不断加大政府财政资金对产业发展的投入力度。

（2）继续加大财政对城镇基础设施建设的投入力度

各级政府要围绕城镇的整体发展规划，在财力允许的条件下，应通过贴息贷款、转移支付等形式支持城镇的道路、供排水、污水及垃圾处理、教育文化、医疗卫生、公共服务等设施建设。应制定建设资金、税费方面的优惠政策，将城镇上缴的地方税收和各种收费按一定办法返还镇级财政以支持城镇的建设和发展。

2 完善投融资政策，拓宽城镇建设的融资渠道

加快城镇建设的投融资改革，充分发挥市场机制的作用，形成政府、企业、个人的多元投资体系。

（1）创新投融资渠道

政府要采取一切可行的措施吸引民间资本进入城镇的建设领域。在城镇建设发展过程中，要在除了政府和金融机构投资以外，允许并国内、省内和市内各种民间资本以合作、参股、独立投资等形式参与城镇建设的相关项目。鼓励农民带资进镇，集资建镇，招商引资等途径，充分利用社会的闲散资金，让农民把资金集中到城镇建设上来。放开在城镇从事公用基础设施建设的投资限制。实行市政设施有偿使用，将公用设施的收费改为服务性价格。依照“谁投资、谁所有、谁经营、谁受益”的原则，鼓励社会团体、个人、外商投资于小城镇的供水、供气、道路、污水处理、环境卫生、垃圾处理和园林绿化等基础设施和公用设施，国家免征相关的建设和营业性税费。另外，对参与支持城镇基础设施建设（道路、桥梁、卫生、体育等）的民间资本要给予相当的优惠条件。

（2）鼓励金融机构投向城镇建设

采取基本项目建设项目经营权抵押、镇级财政担保等措施取得银行的信贷资金，同时充分发挥农村信用社的作用。通过贴息、减税等优惠政策，鼓励金融机构面向城镇建设贷款，支持城镇建设。

3 完善户籍管理制度，促进农村劳动力和人口向中心镇集聚和转移

在建设城镇、统筹城乡发展过程中，现行户籍制度仍是影响农民向城镇集中的制度性障碍，也是制约农村劳动力合理流动和人力资源优化配置的一个主要因素。因此，深化户籍制度改革势在必行。

（1）尽快出台迁出农民落户条件

户籍的功能是对住户人口进行登记注册，以实现对住户与人口的管理。当前应做的就是继续实行按居住地登记户口的户籍管理制度。凡在城镇建成区内拥有稳定住所、稳定职业或生活来源的迁出地的农民，均可申报迁入地居民户口，并在就学、就业、兵役等方面与原城镇居民的权利、义务相同。对在城镇落户的人员，各地区、各部门不得收取城镇建设增容费及其他类似费用。

（2）实行静态与动态相结合的户籍管理

对城镇的户籍管理实行户口登记和人口登记并存，逐步实现由以户为中心的静态管理向以人为中心的动态管理过渡。从性质上看，户口登记应属于静态管理的范畴，人口登记则属于动态管理的范畴。从城镇的发展趋势上看，人口的流动性增大，单纯依靠户口登记制度很难进行有效的管理和监控，人口登记正好可以弥补户口登记的不足，实现人口的动态管理。

4 完善教育政策，提高农民素质

“三农”问题的核心是农民问题，而农民问题的核心和关键是农民的素质问题。长期以来，农民受教育程度低，掌握的科学技术和文化知识有限，一直是一个文化水平比较低的群体。建设城镇必然会使原有的教育资源受到重新分化，区域资源的整合要求教育资源重新整合，另外城镇的产业规划和发展必然要求当地的居民的综合素质有所提高。

（1）促进落户农民子女平等分享教育资源的政策

城镇的教育资源应该重新整合，在迁入人口众多的地方新设立学校，合并搬迁一部分学校。不管是原先居民还是新迁入农民的子女，都应享有平等的接受教育的机会。按照所居住地理位置划片入学。

（2）加强基础教育

整合社会教育资源，增加教育投资，逐步改善办学条件，提高基础教育水平。按照人口的重新分布聚集，整合原有的中小学资源。

（3）发展职业教育

针对农民的需求特点，向农民提供各种类型的职业教育培训和技术培训班，使他们掌握一些社会需要的技能，为他们进城就业提供有力的支持和保障。培训资金的筹措要多元化，以教育基金的形式对受教育农民给予部分补贴。

（4）科技和文化推广

积极增加科技和文化推广的渠道和形式，向农民传授各种科学、文化知识，提高农民的自身素质和文化修养。

5 完善城镇社会保障制度，解决进镇农民后顾之忧

（1）建立最低生活保障制度

将失地又失业、处于最低生活保障线以下的农民，全部纳入社会最低生活救助范畴，做到贫有所扶，困有所济。针对低收入人群和生活困难人群，包括在农村已经退出承包田的进城农民，提高其最低生活保障，逐步按最低生活保障线标准对民政救济对象实行基本生活保障，使他们获得最基本的生活条件。

（2）建立医疗保险制度

逐步形成以个人出资为主、集体补助为辅、政府适量投入的农村医疗保险制度。按照国家现行政策，对于已安排就业的人员，有职工所在单位为其办理职工医疗保险，对于失地又失业的人员，由原村委会负责为其办理社会医疗保险，所需保险金由土地出让费和受益人共同承担，通过建立以上两个层次的医疗保障体系，使农民都能达到病有所医。

（3）建立养老保险制度

养老保险费用由单位和个人共同负担，建立以社会统筹和个人帐户相结合的个人储蓄积累式养老保险制度。对于农转居人员，全部纳入养老保险范围，养老保险金缴纳采取”三个一点”的方式解决，即由出让金支一点，财政补一点，农民出一点的方式筹集，使达到法定年龄的退休人员都能实现老有所养。

（4）建立失业保险制度

失业保险基金按照以支定收，留有适当储备的原则，统一标准，实行社会统筹。对参加失业保险的职工，凡属于非自愿性中断就业，并在失业前累计工作满一年者，可享受失业保险待遇。同时，还逐步改变社会保障由劳动、人事、民政、卫生、保险等多个部门管理的混乱状况，建立统一、规范的社会保障机构，达到社会保障的有效、统一管理和稳定运行。

[1]强秋波.关于我国农村城镇化对策的探索. 漳州师范学院学报（哲学社会科学版）[J]. 2005, (2).

[2]于维军，曹桂华. 城镇化进程中失地农民利益保障问题探析[J]. 中国国土资源经济, 2004, (07).

[3]韩丽.小城镇建设中存在的问题与对策.三农中国[J].，2005, (8).

[4]马弛，张荣，彭霞.城市化进程中失地农民就业问题研究[J]. 软科学，2004, (6).

[5]中国农村小城镇建设：现状、问题和对策，2009年02月27日

Key words: urbanization；policy support system；coordination city and countryside

Abshract：Actively promote the development of urbanization is the inevitable choice and the effective way to achieve the common development of urban and rural economic. However, in the process of urbanization many problems arise due to improper government guidance, institutional barriers and policy lag. Therefore, the urgent need for governments is to formulate comprehensive policy system, providing effective protection for urbanization.

Improve the Policy Support System to Provide Strong Protection for the Cities and Towns

WANG Yan-hong YANG Jie
(Hebei Polytechnic University Library, Tangshan Hebei 063009, China)

F291

A

1673–2804(2010)02-0044-03

2010-05-07