国内问责官员复出研究的回顾与反思

杨守涛

(北京大学政府管理学院，北京 100871)

国内问责官员复出研究的回顾与反思

杨守涛

(北京大学政府管理学院，北京 100871)

问责官员复出研究是问责制研究的重要组成部分，为进一步探讨问责官员复出问题，文章围绕三个方面，对2004年以来国内问责官员复出研究做了系统的回顾:问责官员复出基本理论研究;问责官员复出现象分析;问责官员复出不规范的原因探讨与规范化建议。在此基础上，文章简单指出了已有研究的价值与不足，并从定量化、比较化和深入化等方面就问责官员复出研究的未来努力方向提出了几点看法。

问责官员;复出;规范化

随着国内①不含港澳台地区的研究文献。官员问责实践的推进，问责官员复出问题也渐渐进入了研究者们的分析视野，就笔者已获取的文献来看，有关问责官员复出的讨论始于2004年—— 《中国商报》记者邓大洪在采访中央党校政法教研部的王军教授时，与他一起讨论了引咎辞职官员复出问题②参见《引咎辞职尚有制度漏洞需弥补》 (中国商报网http://www.cb－h.com/2008/shshshow.asp?n_id=12212＆kw=news)。。之后每年都有一些文献直接或间接地涉及问责官员复出问题，近三年尤其多。

为在这些研究的基础上进一步讨论问责官员复出问题，进而为问责官员复出实践提供理论与经验意义上的参考，笔者尽量查阅了既有文献，并围绕问责官员复出基本理论研究、问责官员复出现象分析、问责官员复出不规范的原因探讨与规范化建议三个方面对这些文献做了系统的回顾，最后在此基础上简单指出了已有研究的价值与不足，同时就后继研究的努力方向提出了几点看法。

一、问责官员复出基本理论研究

开展问责官员复出研究有其必要性，这种必要性既源于问责制本身的发展，也源于问责实践的挑战，还源于公共部门人力资源管理的需要，正如罗岩岩指出的:研究问责官员复出是回应官员复出引起公众争议的心然要求，是完善领导干部问责制度的内在要求，是加强党政干部队伍建设的现实选择，是加强干部任用选拔监督的客观需要，是深化干部人事制度改革的重要内容［1］(P24－26)。而问责官员复出研究的开展，首先必然涉及一些作为其研究起点的基本理论问题，如问责官员复出的含义、问责官员该不该复出，本部分接下来将结合现有文献，对有关阐述进行简要梳理。

(一)问责官员复出的含义

关于问责官员复出的含义，讨论较多较乱，这里仅选取一些较有代表性的说法展开阐述。根据毛加友的观点:“行政官员复出，指根据我国行政问责法律、法规而被问责的行政官员，在符合复出条件、复出程序的前提下再次出任行政、领导职位。”［2］(P3)显然，这一界定集中于行政官员被问责后的复出，且这一界定所指向的是“符合复出条件、复出程序”的复出。

有一部分研究者则扩展了复出的主体，他们在讨论问责官员的复出时，涵盖了党领导干部的复出与政府领导干部的复出。比如，罗岩岩认为:“官员复出是指领导干部因为各种原因而自动辞职或被组织责令辞职、免职、撤职一段时间之后，又被任命出来从事领导工作。”［1］(P5)扈瀛指出:“复出是在问责过程中，主动或被动承担责任而失去职务的党政领导干部，在一定时间内以特定理由和固定程序被上级或同级组织及其人事部门提拔、调任、降职至其他岗位，重新担任领导职务。”［3］(P11)

另外，有研究者还分广义和狭义进行讨论，如王琳与韦春艳指出:“问责官员复出有广义和狭义之分。狭义的复出指官员辞职、被撤职或免职之后重新任职。广义的复出指官员受到警告、记过、降级等党纪政纪处分，但之前已经或之后很快平级调任甚至升任他职。”［4］显然，广义的问责官员复出不仅在问责缘由方面有所扩展，在复出时间方面也有了扩展。

(二)问责官员该不该复出

至于问责官员该不该复出这一点，目前主要有两种观点:一种明确反对问责官员复出;另一种则称，在适当的情形下，问责官员可以复出。

明确反对问责官员复出的观点认为，官员一旦被问责，其仕途就应终结。一方面，这种观点从规范分析的意义上指出了问责官员复出的弊端、批驳了所谓的人才浪费说:“负有决策和领导责任的官员被‘问责’以后……政治生命基本到此为止……否则，问责制对那些政治和道德责任心不强的官员就没有威慑力，就起不到法规应有的效力，失去了应有的严肃性……有人说某某被问责官员是‘学习型’官员或‘有能力的人’等，不用浪费人才了，这种观点没有真正理解问责制的实质。”［5］另一方面，这种观点也从实证依据方面寻求支持，如浙江大学法学院教授、博士生导师章剑生在接受记者采访时称:“当年香港特区政府财政司的司长梁锦松因涉嫌‘滥用公权力’而去职，几年过去了，在香港特区政府的高级官员中没有了梁锦松，对于香港民众来说好像并没有什么重大损失，也没有人嚷嚷着说他是‘人才’或者‘学习型官员’，非让他复出不可。可见，虽然这样的制度对于具体的个人来说是残酷了一点，但是对于民众来说何尝不是一种欣慰与福音呢。”［6］

主张问责官员可以复出的观点则指出，问责不代表将官员一棒子打死，这一观点的持有者们宣称，公众反感的不是问责官员的复出，而是问责官员的不当复出。一方面，这种观点强调了问责官员复出的必要性，如中国人民大学的毛寿龙教授在讨论引咎辞职时认为:“引咎辞职的有效运作往往是与政治家和行政官员相应的下野生存空间和东山再起的机会有关……如果要使得引咎辞职制度充分发挥作用。其中的关键之一是要在制度上解决引咎辞职后官员的生存空间以及东山再起可能性的问题。”［7］北京大学的李成言教授与南开大学的齐善鸿教授在接受瞭望新闻周刊采访时则认为，问责官员复出避免了人才浪费、是一种“政治理念与制度的理性”［8］。另一方面，一些研究者不仅强调前述复出的必要性，还援引相关规章作为问责官员复出的法律依据，如黄凤兰提到了《党政领导干部辞职暂行规定》第29条、《党政领导干部选拔任用工作条例》第62条、《行政机关公务员处分条例》第6条与第7条及第 9 条。［9］

就目前已有的各类文献来看，关于问责官员该不该复出这一问题，第二种观点已是主流，其核心是:“被问责党政领导干部分情况有条件的复出能够避免干部人才资源的浪费，是问责制等相关制度有效运作的重要保障，更重要的是能够反映我党我国的政治理性。”［3］(P18)

二、问责官员复出现象分析

问责官员该不该复出属于应然问题，它关注的是问责官员复出的合理性及其辩护。而问责官员复出状况则属于实然问题，关于这种实际的状况，目前的文献结合有关问责官员复出事件，以定性方法做了若干讨论。

(一)问责官员复出的路径与特点

一些文献从呈现问责官员复出事件入手对问责官员复出的实况进行分析。这其中，一部分仅抓住当时典型与热点进行讨论，比如大量的报纸评论;另一部分则简单列举几例类似事件而后展开阐述，比如多数学术期刊上发表的文章;还有一部分则尽量涉及创作之时业已发生的案例，这主要是一些学位论文，如罗岩岩就从问责官员姓名、问责官员问责与复出时间、问责官员问责前与复出后的职务、问责方式与问责缘由等若干方面考察了 2001—2009年问责官员复出的案例。［1］(P19－22)

对于这些问责官员复出的路径，曾有文章援引人事专家的观点就省部级高官的复出情形进行了概述性介绍，该文指出，近年复出的问责高官，复出路径大致可分三类:第一类是安排一个不太显著的职位;第二类是对于比较年轻能干的官员，一般先安排一个职位过渡一段时间，再调到一线重要岗位工作;第三类也是对于比较年轻能干的干部，闲置一段后，直接调到其他重要部委工作。［10］

尽管不是所有文献都直接涉及了问责官员复出事件，也不是所有文献都对问责官员复出途经进行了分析，但几乎所有文献都讨论了问责官员复出的特点。其中，梁栋与郑曙村的观点较有代表性，他们指出，当前中国问责官员复出的特点有:第一，大批被问责官员在质疑声中接二连三地复出，导致被问责官员重新任用成为惯例;第二，复出过程暗箱操作，所谓“高调问责，低调复出”;第三，复出缺乏制度性规范，未严格遵循相关程序;第四，复出时间过快，大多数未满处分期;第五，官员复出的职务、级别变动小，大多是官复原职或升迁，降职者少。［11］有的研究者则对上述特点进行了更进一步的阐释，比如在复出程序方面，研究者们指出:“问责官员复出缺乏必要的考察考核”［4］，“有关部门没有对问责官员复出的条件、程序和时限做出详细的说明”［12］。

另外，有研究者提及了中央和地方党政领导官员复出的三点差别:中央官员复出时间间隔长于地方官员;中央官员复出多为降职，地方官员复出多为调任;中央官员复出前多为引咎辞职，地方官员复出前多为免职或责令辞职。［3］(P16)总体而言，根据目前的文献来看，研究者们几乎都对中国问责官员复出状况持批判态度，即当前中国问责官员复出是乱复出、是不规范的复出。

(二)问责官员复出乱象的消极影响

针对这种不规范的复出，研究者们提出了质疑、展开了拷问，更值得关注与思考的是，他们对这种不规范复出的种种消极影响做了广泛的讨论，这是目前已有文献讨论的核心议题之一，文章接下来将对各种观点进行概括性的梳理。

第一，影响问责制本身。研究者们指出，这种不规范的复出已经在一定程度上对问责制构成了伤害。具体地说，就是问责官员复出的不规范溶蚀了问责制的严肃性以及权威性，使得各问责主体的权威遭遇严重挑战，最终消解了问责制的制度警示作用、弱化了问责制的公信力、“妨碍了行政问责文化的培育”［13］。

第二，影响党的执政能力与党和政府的公信力。问责官员复出的不规范“在一定程度上会损害政府的形象”［4］，同时“弱化党的执政能力”［11］，进而导致党和政府的公信力遭致严重损毁。

第三，破坏民主与法治。一方面，问责官员复出的不规范是对民意民情的漠视，这种漠视“侵犯了公众的民主权利”［3］(P25－26)，它会在很大程度上冷却公民相应的参与热情，进而破坏广大公民参与相应监督的积极性，当然，这种漠视同时也使得公民对政府的相应监督渐渐变得虚弱无力;另一方面，问责官员复出的不规范“折射出浓厚的人治色彩，有悖于现代法治精神”［14］(P16)。

除此之外，问责官员复出的不规范还会“腐蚀主流的社会主义政治文化……影响社会和谐”［11］、“给复出官员造成巨大心理压力，影响其正常工作”［14］(P17)。

三、问责官员复出不规范的原因探讨与规范化建议

研究者们在描述了问责官员复出事实现象并将其定性为不规范的复出后，讨论了其消极影响，继而分析了这种不规范复出的致因，同时提出了相应的、规范问责官员复出的建议。

(一)问责官员复出不规范的致因

对于问责官员复出不规范的致因，研究者们曾有过广泛的讨论，接下来将分六个方面对各种观点进行概括。

第一，问责官员复出制度本身的不足。当前中国的“问责官员复出制度不健全”［13］。这种不健全不仅仅体现为问责官员复出的法律规章缺失;也体现为问责官员复出具体机制方面存在的问题——前者如各项规章的模糊性、缺乏操作性，后者如复出之前没有适当的跟踪评估、复出过程公开透明度不够甚至不公开透明。这些问责官员复出制度本身的不健全“给官员复出的失范提供了制度空间”［11］，有研究者甚至认为这种不健全是问责官员复出乱象的根本原因［15］。

第二，问责制度的不足。一方面，“对实行问责制的目的理解存在偏差”［11］，以致问责实践中常常出现目的不端正的问责现象，比如说开展问责的目的在于平息民愤以求大快人心;另一方面，官员问责制度设计存在着一些先天缺陷，如问责制缺乏专门成文法、问责制缺乏内在驱动力、问责制主体和范围过于狭窄、问责制操作程序大而泛之、问责制监督环节不完善［16］;再者，应用问责制的制度环境不当，正如中山大学郭巍青教授指出的:“问题官员的复出问题，正在使问责制陷入一些尴尬困境……根本的原因在于，问责制的基础在于‘有限政府’和‘简单政府’，我们却把它用于‘无限政府’和‘复杂政府’的制度环境中……势必留下许多要求复出的压力。”［17］此外，问责制度的不足还表现为:“行政问责没有形成制度的连贯性”［12］、 “行政问责制度处理结果的不规范”［1］(P32－33)。

第三，作为公共部门人力资源管理制度重要组成部分的官员管理制度不足。正如扈瀛指出的:“被问责党政领导干部复出不规范，还表明现行的与干部问责制度相配套的其他制度也存在问题，具体的说，是干部的任用制度和监督制度还有待完善。”［3］(P32－34)比如，用人制度方面存在的某些缺陷致使“用人上的不正之风”［13］盛行;同时，“违规用人惩处力度不够”［1］(P35)。另外，正如著名时评写作人、独立学者秋风所指出的，公务员制度不恰当地扩大了官员资格终身制的范围，以致问责官员的职务虽被免去，但仍保留着官员身份，这样的问责注定了将以官员复出而终结［18］。这种必然的复出为不规范的复出埋下了隐患。

第四，公民参与及社会监督制度不足。刘学民在分析“问责官员的任免没有实现公民的有效参与”时指出:“对于问责官员的复出并没有实现公民的有效参与，问责官员多是悄悄复出，并没有积极倾听公众的意见，没有真正做到复出过程的公开、透明、合法。”［12］罗岩岩在分析“缺乏有效的社会监督”时也称:“问责官员的频繁复出正是监督保障机制缺失的直接后果。”［1］(P34)

第五，行政体制不健全。罗岩岩将“行政体制改革仍在探索和摸索之中”列为问责官员复出不规范的致因之一:“作为我国行政改革一部分的行政问责制也在探索和逐步完善的过程中，虽然取得了一定的成效，但仍然存在很多问题。与此相关的关于问责制度在事后追究中出现的被问责官员的去向及问责官员的复出等问题也就层出不穷。”［1］(P30)

第六，传统文化因素根深蒂固。这里的传统文化因素主要是指“官本位”观念，多数研究者在分析问责官员复出不规范致因时，都将“官本位”观念列为重要原因之一，如董林明明确指出:“我国是一个拥有2000多年封建帝制历史的国家，‘官本位’观念根深蒂固，影响深远……在这种情形下，被问责官员接二连三地神秘、悄然复出，也就显得 ‘合情合理’了。”［14］(P14)这种 “官本位”观念导致的官官相护、推卸责任、民众冷漠都是影响官员复出规范性的具体要素［3］(P35－36)。

(二)规范问责官员复出的建议

在讨论了问责官员复出不规范的致因之后，研究者们继而将讨论的焦点推向了“如何规范问责官员复出”这一问题，有关阐述或直接或间接、或简或繁、或泛泛而谈或深入探讨。实际上，几乎每一个论及问责官员复出的研究者都在一定意义上、对“如何规范问责官员复出”这一问题谈过自己的看法，笔者接下来将简要梳理一些较有代表性的观点。

在众多的研究者中，有一部分就规范问责官员复出提出了较为系统的建议。如:梁栋和郑曙村从“要端正问责目的、建立健全官员复出的法律规章制度、完善官员复出的社会监督制约机制、革除传统官本位吏治文化的影响”四个方面做了分析［11］;扈瀛从问责制的完善、干部复出原则与机制、干部任用和监督制度的改革、破除“官本位”文化影响等方面进行阐释［3］(P37－45);罗岩岩的讨论则集中于顺应行政体制改革趋势逐步消除“官本位”思想、加强行政问责配套制度建设、建立健全问责官员复出的法律规章制度、完善干部选拔任用机制等方面［1］(P36－45)。

还有一部分研究者则集中于某一方面进行较为深入的讨论。如:沈小平强调了问责制度的完善对规范问责官员复出的积极意义，并提出了五个明确，即明确问责的责任主体、明确问责的对象范围、明确问责的事项事由、明确问责的方式手段、明确问责的责任期限［16］。王琳和韦春艳讨论了构建问责官员复出制度的建议:在制度设计的理念上，要重视公平原则，要明确问责官员应具有“东山再起”的机会;在问责官员复出制度的主体内容框架上，要明确界定复出条件、复出职位、复出程序;分类对待承担各类责任的官员复出;构建问责官员复出的回应机制［4］。郭星云深入分析了组织人事部门在问责官员复出中的七大作用:掌握政策，确定考察人选;对人选进行考察;民意测评;作出考察结论，向党委汇报;公示;党委决定;实行试用期制［19］。此外，周燕军和束顺民建立了问责官员复出模型［20］;徐伟专文论及论被问责去职官员的范围，并指出这是规范被问责去职官员复出的逻辑起点［21］;黄凤兰强调“公众对于问责官员复出的介入时机应当前移，而不能仅定位在知情权的实现上”［9］。

需要指出的是，有一些研究者把讨论的视野做了扩展，有的是时间维度上的扩展，有的是地理空间维度上的扩展。如:闫文博讨论了清代问责官员的开复机制及其启示［22］;任剑涛分析了中国古典政治文化对当前问责官员复出的指导意义［23］;董林明介绍了我国宋朝时期的官员叙复制度与我国台湾地区的官员复职制度，并讨论了这两种制度的启示［14］(P18－27)。

四、国内问责官员复出研究的反思

问责官员复出是官员问责整体事务中的重要组成部分，这些年来，随着官员管理实践的发展，包含问责官员复出机制在内的问责制不断完善，与此同时，有关研究文献也日渐丰富。本部分并不打算对国内这些年来问责官员复出研究做全面的评价，只拟在前述回顾的基础上、简单概述既有研究的价值与不足，进而对后继研究的努力方向提出几点看法。

(一)既有研究的价值与不足

就既有研究的价值而言:首先，问责官员复出研究开启了问责研究的新视角，拓展了问责研究的视野;其次，当前的问责官员复出研究紧密结合有关问责官员复出事件，敏锐地抓住了问责官员复出不规范的问题展开讨论;再次，当前的问责官员复出研究没有局限于就事论事，而是立足问责官员复出本身，同时放眼整个问责制甚至官员管理与政治行政体制的大背景，剖析了问责官员复出不规范的原因，提出了相应的规范化建议。既有研究的这些特点使国内现有问责官员复出研究具有了显著的实践意义与理论价值，为后继研究的开展提供了重要的理论参考与文献支持。

但是，由于研究尚处起步阶段，各种理论准备与实践观察都不是很充分，以致既有研究存在着一些不可避免的局限性:第一，研究结论充斥着混乱感，无论是问责官员复出的特点归纳、问责官员复出不规范的消极影响分析，还是问责官员复出不规范致因的分析以及问责官员复出规范化的建议，都给了读者这样的感觉，尤其是讨论问责官员复出不规范致因时，其类型化缺乏一定的逻辑标准，同一个事物往往呈现为多个说法、被归为不同的大类;第二，全部研究都属于定性分析的范畴，定量的分析尚未出现，加之部分定性分析的不规范，使得研究的科学性与说服力受到了一定程度的限制。此外，比较研究有待推进，除了前面提到的中央与地方问责官员复出特点比较以及本文“规范问责官员复出建议”那一部分提到的、时间维度与地理空间维度上的视野扩展涉及了比较外，规范的比较研究并不存在。

(二)后继研究的努力方向

至于后继研究的努力方向，笔者以为:首先是开展适当的定量研究，以增强研究的科学性和说服力;其次，展开比较研究，尤其是规范化的比较研究，比如，国内与国外的比较、规范的复出与不规范的复出之间的比较、各级问责官员复出之间的比较，等等。

另外，在继续坚持将问责官员复出研究置于问责制甚至官员管理与政治行政体制大背景下的同时，适度地聚焦，尽量朝着研究的细化、具体化与深入化发展，比如某一问责形式下的官员复出研究、问责官员复出的民意检验研究、信息沟通机制的有效程度与问责官员复出的规范性关系研究，等等。

［1］罗岩岩.行政问责视角下我国问责官员复出现象研究［D］.云南财经大学硕士学位论文，2010.

［2］毛加友.论行政官员复出制度的完善［D］.山西大学硕士学位论文，2010.

［3］扈瀛.“被问责党政领导干部”复出问题研究［D］.中央民族大学硕士学位论文，2010.

［4］王琳，韦春艳.构建问责官员复出制度的思考［J］.领导科学，2010，(11).

［5］竹立家.官员问责法制化复出可能微乎其微［N］.中国改革报，2009－06－11(008).

［6］陈煜儒.官员问责制不应成为一场“秀”［N］.法制日报，2009－04－09(011).

［7］毛寿龙.引咎辞职、问责制与治道变革［J］.浙江学刊，2005，(1).

［8］李松.厘清“官员复出”机制［J］.瞭望，2008，(39).

［9］黄凤兰.“问责官员”复出机制研究［J］.中州学刊，2010，(1).

［10］陈枫.透视省部高官复出三种路径［N］.南方日报，2009－12－28(A07).

［11］梁栋，郑曙村.当前我国官员问责复出机制的失范与完善［J］.当代世界与社会主义，2010，(1).

［12］刘学民.完善我国问责官员复出机制的对策［J］.领导科学，2010，(20).

［13］孙发锋.问责官员复出机制亟须完善［J］.探索，2010，(5).

［14］董林明.行政问责制下的官员复出问题研究［D］.中国政法大学硕士学位论文，2010.

［15］孔凡河.论我国行政问责复出机制［J］.探索与争鸣，2010，(7).

［16］沈小平.“问责官员”频繁复出凸显制度设计缺陷［J］.领导科学，2009，(16).

［17］郭巍青.官员问责制遭遇结构性困境［N］.东方早报，2009－05－19(A23).

［18］秋风.打破官员身份终身制［N］.南方都市报，2009－05－16(A32).

［19］郭星云.发挥组织人事部门在问责官员复出中的作用［J］.领导科学，2010，(20).

［20］周燕军，束顺民.问责官员复出机制的设计原则及模型构建［J］.领导科学，2010，(14).

［21］徐伟.论被问责去职官员的范围——规范被问责去职官员复出的逻辑起点［J］.湖北行政学院学报，2011，(1).

［22］闫文博.清代问责官员的开复机制及其启示［J］.理论与现代化，2010，(6).

［23］任剑涛.知错能改之谓善——从中国古典政治文化看问责官员复出［J］.人民论坛，2010，(14).

The Review of the Literatures about the Principal Officials’Back in China

YANG Shou－tao
(School of Government，Peking University，Beijing 100871，China)

Studies about the principal officials’back are of great importance in the studies about accountability.In order to make further studies about the principal officials’back，this paper provides a systematic review of the existing literatures about the principal officials’back in China since 2004.The first section is about some basic theories.That is followed by the analysis of China’s practice in section 2，mainly on the means and features of the principal officials’ack.Then，in section 3，the paper sums up the reasons for the non－standard back phenomena and the suggestions for their standardization.Based on the review，the final section simply evaluates the values and deficiencies of the existing literatures and makes some recommendations for the future studies.

the principal officials;back;standardization

D63

A

2095－0292(2011)05－0015－06

2011－07－16

杨守涛，北京大学政府管理学院博士研究生，主要从事公共政策研究。

［责任编辑 孙广耀］