我国现行养老保险制度存在的问题及改革对策

吕 红，宋利利，张立言

(哈尔滨理工大学a.经济学院;b.计算机学院，黑龙江 哈尔滨 150080)

我国现行养老保险制度存在的问题及改革对策

吕 红a，宋利利b，张立言a

(哈尔滨理工大学a.经济学院;b.计算机学院，黑龙江 哈尔滨 150080)

构建符合我国国情的新的养老保险制度，是目前社会保障体系亟待着手处理的关键所在。此篇文章首先剖析了我国养老保险制度的现状，对养老保险制度中存在的资金缺口大，缴费率高，及二、三支柱发展不均衡等问题进行了分析，并从多渠道筹集养老保险改革的转制成本、弥补资金缺口，采取科学方式提高养老保险基金占国内生产总值比率水平，养老保险基金管理市场化、规范化，重新设计退休年龄等方面给出相应的对策。

养老保险制度;三大支柱;保险基金管理

进入21世纪，我国养老保险资金面临着养老基金收支严重不平衡、后续缴费远远小于支出等问题，而现有的养老保险制度对于维持收支平衡或者收大于支暴露出捉襟见肘、后劲不足。虽然我国的养老保险制度自从建立以来，就在不断地经历着调整和演变。从整体上来看，正在从传统的企业保险向现代的社会保险演变，目标是建立一种科学、合理的责任共担机制。但是，到目前为止，我国的养老保险仍然与这一目标还有很大的距离。如何对现有养老保险制度中存在的结构性问题进行改革和调整，建立起一套符合中国国情的养老保险制度，已经是摆在我们面前必须正视和面对的严重问题，如不加以妥善解决，不仅阻碍我们当前社会经济的发展，而且将使未来的养老问题积重难返。因此，目前我国既要注重经济发展，也要处理好养老保险制度中存在的问题，否则将错失最佳时机。

一、我国养老保险制度

我国现行的养老保险制度是由三个不同层次的养老保险组成，即基本养老保险计划、企业补充养老保险计划和个人储蓄型保险计划，由此初步构建了我国现代养老保险体系的“三大支柱”［1］。

第一大支柱是基本养老保险计划。它在养老保险体系中占据主要地位。我国对城镇企业职工强制实行统账结合、部分积累的基本养老保险制度，其保障水平较低，覆盖面较广。资金主要来自于国家的财政收入和向城镇企业职工的强制性缴费，并将其按照一定的标准向符合条件的离退休职工发放，属于社会产品的再分配，体现社会公平。

第二大支柱是企业补充养老保险计划。它由企业自愿建立，企业或企业和职工个人共同缴费为本企业职工建立个人账户，通过相关商业机构运营，给付水平由缴费和投资收益率共同决定。政府对于此类养老保险出台相应的政策加以鼓励。

第三大支柱是个人储蓄型保险计划。它是由劳动者个人通过购买各种商业保险公司的养老保险产品等方式为自己储蓄保险金，是个人能够决定的养老保障机制。

二、我国养老保险制度存在的问题

(一)资金缺口大，造成了兑现承诺的危机

目前我国养老制度的建立是在修正过去计划经济时期遗留的制度性难题的同时，参照部分西方发达国家的成功经验，同时适应我国当前经济社会的发展水平及各阶层社会成员的承受能力，制定的一个向现代化过渡的阶段性制度，由现收现付制逐步过渡到部分积累制。但是在近二十余年的实践中，尤其是近十年，随着人口寿命的不断延长，老年人的数量急剧增加，养老保险资金的缴纳与每年政府社保基金对养老退休人员的给付之间存在着收入与支出严重的不平衡，一直入不敷衍。这就导致了养老保险体制改革停滞不前。我国现有养老金缺口大约为1.3万亿元人民币。另据2005年世界银行测算的中国养老金缺口的报告，以目前的人口增长趋势与养老模式推测，2001年到2035年，中国养老金缺口达9.15万亿元，这还未考虑货币购买力贬值因素［2］。由于目前我国的养老金制度不允许离退休人员跨省、跨地区领取养老保险金，中央政府无法统筹各省、市、地区出现的养老金盈亏的不平衡。因此，各级政府只能按照自己当地的经济水平和支付能力从各种渠道筹集资金来弥补现今养老保险金的资金短缺部分，其中，养老保险金的个人账户资金也被提前抽取一空，造成了个人账户的普遍“空账”现象。即便是这样，大部分地区的养老保险金筹集仍是捉襟见肘，严重困扰着各级政府，占据了他们大量的时间和精力，最终还是事倍功半，未能从根本上彻底解决这个制度性难题，还为未来退休人员领取个人部分养老保险金留下了后患。

(二)养老保险总缴费率及企业缴费率过高

目前我国养老金的资产仅占GDP的3%，远低于全球33%的平均水平。同时，企业用人单位应缴的养老保险缴费率为平均工资的20%，而雇员本人还需再缴纳8%［3］。在有些地区，实际缴费比率甚至更高。国内企业的缴费比率远远高于世界10%平均水平。过高的缴费比率使企业和个人实在难有余力再投保职业退休金和进行个人养老储蓄。

(三)第二支柱和第三支柱发展严重不足

由于政府没有为补充养老金的发展创造适当的外部环境，且企业职工基本养老保障的缴费负担已经很重，因此，企业没有动力和能力来建立企业补充养老金，目前只有极少数效益比较好的企业为职工办理了补充养老保障，又都处于零星发展的状态。全国2009年形成的企业年金基金规模仅为263.6亿元，缴费职工人数仅为1038万人，不足劳动力的1%，覆盖面仅为 0.47%［4］。就第三支柱来说，个人储蓄养老保险属于个人自愿的行为，在当前的经济状态下，大部分在职职工为家庭支付的生活费及孩子的教育费用已经占据了工资的大部分，同时因为中国人攒钱为子女的传统，为自己存钱养老的习惯一直没有大范围地形成，这就使个人储蓄养老保险的发展多年来仍处于起步阶段和附属地位，发展非常缓慢。目前，我国人口占世界人口近20%，但人寿保险额却只占全球总额的1.6%。在发达国家，人均保费缴纳额高达3000美元甚至更多，而中国仅为27美元。同时，企业补充养老金和个人储蓄养老缺乏立法保障，加上各地具体实施办法的差异，无法规范操作［5］。

由此看来，名义上，我国的养老体系有三大支柱，但实际上，我国现行养老保险制度中的第二支柱和第三支柱并未能真正形成养老保险制度的两大支撑，三支柱模式极不均衡。很显然，这种发展模式如果继续下去不利于养老保险制度的可持续性发展，因此改革迫在眉睫。

(四)养老保险基金管理混乱

目前我国养老保险基金的管理混乱主要表现在四个方面。

1.利用职权对养老保险基金的贪污。2006年北京市东城区劳动和社会保障局社会保险基金管理中心支付部的职员赵某，利用工作之便，以虚构某知识产权保护公司参保人员“在职死亡”的手段，将东城区社会和保险基金管理中心的资金人民币44万余元转入北京某公司后据为己有。这主要是由于各岗位脱节，缺乏监督和复核、支付信息系统本身的漏洞、对操作人员管理不严格、社保体系本身管理存在漏洞等问题造成的。

2.个人擅自挪用养老保险基金。2006年上海市劳动和社会保障局局长祝均一违规挪用、侵占社会保障基金经济案件，涉案金额达百亿元人民币。虽然这起案件的起因是多层次的，但是财务制度不健全，一把手权力过大，并缺乏有效的监督却是这起案件的主因。

3.政府挪用养老保险基金。1999年广州10.18亿元社保基金遭挤占挪用，用于投资房地产等项目，截止到2007年，仅收回4.65亿元人民币，其余5.53亿元人民币无法收回，给当地的养老基金造成了无法弥补巨大损失。社保基金监督透明度低，信息披露不充分，这就使政府能够随意使用和分配公共资源，致使劳动者的利益无法得到保障。

4.对养老保险基金的理财不利，造成亏空。由于对养老保险基金的管理不善，使养老保险基金的收益率很低甚至为负值。全国社会保障基金理事会披露的年报显示，2008年全国社会保障基金资产总额5623.70亿元，投资收益率－6.79%，共亏损394亿元。

另外，我国的退休年龄政策从20世纪50年代初期到现在，已经沿用了60多年，即企业职工退休年龄是男性年满60周岁，女性工人年满50周岁，女干部年满55周岁。就当时的人均寿命看，这个政策是合适的，但就现在的人均寿命已达到70岁以上这种情况来说，这种退休政策已经不能适应目前社会经济发展的需要，在很大程度上既严重阻碍劳动力资源的有效配置，又浪费了宝贵的劳动力资源，与人们寿命的延长和健康水平的提高不相协调。

三、改革现行养老保险制度的对策

(一)多渠道筹集养老保险改革的转制成本，弥补资金缺口

1.发行特别国债。目前由于我国经济快速发展，并且人民币逐渐在亚洲地区成为地区性主要货币，因此，在向国内发行债券的同时也可以向国外发行人民币债券，用于支付从现收现付制逐步过渡到部分积累制带来的转制成本。

2.用每年财政收入增长额的一定比例补贴养老保险基金。近十年我国的财政收入每年都以两位数的幅度增长，十一年间财政收入的平均增长幅度为19.27%。如下表所示:

表1 2000年—2010年我国财政收入及增长幅度［6］

2008 61317 10013 19.50 300.39 2009 68477 7160 11.70 214.8 2010 83080 14603 21.30 438.09

如果按照每年19%的增幅预计2011—2020十年间的财政增长额，将会得到下表:

表2 预计2011年—2020年我国财政收入及增长幅度

根据国际上发达国家的经验，如果把财政收入增幅的3%～5%转入国家急需补贴的行业，不会对下一年的经济运转产生不良影响。因此，我国今后应该把财政收入增幅的3%补贴养老保险基金。按照此运作，则到2020年，这十年间，累计补充养老金基金的资金将达到11万亿元人民币，这对养老保险基金的资金缺口将是一个极大的缓解。

3.政府对于不鼓励的行业可以提高对这些行业的税率，额外的税收也用于弥补转制成本上。对于一些高污染、高排放、高耗能的产业，如钢铁、铜、铝、铅锌、水泥、电力、电石、焦炭、铁合金等行业，占了全部工业能源消耗和污染排放的大头，国家应该额外征收这些行业的能源消耗税和污染排放税，促使他们节能减排，提高这些行业的利润水平。既可以用税率杠杆迫使他们产业升级，又能够把额外征收的税额用以补贴社保基金的不足。

4.增发福利彩票的种类。发行彩票是国家筹集公益资金的一种重要手段。福利彩票发行方式不断更新，发行规模不断扩大，促进了社会福利事业的发展。针对目前我国养老保险基金的资金缺口，应该增加福利彩票发行种类，侧重养老保基金的筹集，支持社会保障事业。通过增加福利彩票的玩法或者增加开奖的频率来加大养老保险基金的收入。

此外，还可以从下列几方面入手，开辟多种筹资渠道，建立养老保险基金:中小企业拍卖、租赁的所得收入;新增税收及调整财政支出结构的节余部分;国有企业公司化改制过程中的售股变现收入;国有房地产的出售、租赁所得收入等。

(二)采取科学方式提高养老保险基金占国内生产总值比率水平

发达国家年养老保险基金缴费额占GDP的比率平均水平为33%，而我国的年养老保险基金缴费额仅占GDP的3%，两者相比，差距甚远。这既不符合国际惯例，也不利于我国养老保险基金的增长。使老百姓对退休后的生活心有余悸，只能在工作期间为自己的老年多积攒资金，因而影响了消费，不利于国家倡导的扩大内需的政策实施，严重阻碍了我国经济结构的调整。因此国家应该将更多的财政收入投入到养老基金中去，逐步缩小与世界发达国家的差距，推进社会的保障体系整体向前发展。

企业用人单位应缴的养老保险缴费率为平均工资的20%，远远高于世界10%的平均水平。这就导致许多企业欠缴、拒缴保险费。这也是导致养老保险金收缴金额低的主要原因之一。目前在加大国家投入养老基金总额的同时，应该降低企业应缴的养老保险费率水平。虽然从理论上讲，这会影响养老保险金的缴纳额度，但是，如果养老保险金的缴费水平达到了企业能承受的范围之内，企业欠缴、拒缴保险费的现象减少了，总的养老保险费额不但不会下降，反而可以增加。在此期间，应该加大强制收缴保险费的力度，工商、税务、社保等部门应该实现信息互联互通，对于恶意拒交保险费的企业，非但不允许他们继续经营，还要追究有关责任人相应的法律责任。

(三)加强第二支柱与第三支柱的发展

通过降低企业应缴的养老保险费率水平，使企业有余力为职工的个人账户缴纳养老保险金。同时，国家应该制定相应的鼓励性政策，对按时、足额缴纳个人账户养老保险金的企业给予所得税等方面的优惠，使企业有动力和能力来缴纳养老保险金。对于第三支柱的发展，国家应该利用各种媒介积极宣传，让广大百姓了解个人储蓄养老保险的益处，既能减轻政府的负担，又能使自己在退休之后不降低生活质量。

(四)养老保险基金管理市场化、规范化

养老保险资金的筹集不足是我国养老保险体制目前存在的问题之一，而管理的缺失则又是一个严重的问题，这就导致对养老保险基金贪污、挪用的事件屡屡发生。为了从根本上解决这类问题，我们应该从制度上建立起一套科学、完整的监管体系，杜绝此类事件的再次出现。首先，对养老保险金的收入、支出、运营采取相互分立又相互制约的架构体系来管理。其次，采用会计报表的形式，定期 (一个季度或半年)向社会公布收支、盈亏情况，主动接受社会的公开监督。这就使各类犯罪行为无从下手。

鉴于目前我国对养老保险金的理财不利，投资收益率低的现状，建议采取以下措施。

1.成立专门的基金公司或共同基金。国外的基金公司或共同基金有较强的专业经验和雄厚的资金实力，允许国外有关公司的进入，不仅有利于减少养老金对我国财政收入的严重依赖，也有利于我国养老保险基金的规范运作和风险分散。因此，基金专业公司的选择上应该给予外国公司或共同基金以国民待遇。根据我国对世界贸易组织的承诺，有关部门应该主动地制定相关政策，允许国外知名的基金公司或共同基金进入国内市场，尽早实现我国养老基金的保值增值［7］。

2.增加投资渠道。目前我国的养老基金只允许小部分投资股市中，其余庞大的养老保险基金主要用于购买国债和存放到银行，这种投资组合虽然相对安全，但是收益率较低。因此在保障安全的前提下，应该鼓励多元化投资。参照国外的先进经验，投资方式可以采取投资股指期货、投资国家大型基础设施建设，如高速铁路、城市地铁、航空等、投资“十二五”期间国家鼓励的七大新兴产业，如节能环保、新一代生物、通信技术、高端制造业、新能源、新材料、新能源汽车、新兴文化产业以及国家发展的战略型现代化大农业、进行金融机构的股权投资、购买信托产品和开放型基金等方式。

3.逐步实现中央对地方养老保险金转移支付的规范化。随着人口流动性的不断增加，养老保险金的异地领取受到了极大的限制，造成养老群体无法按时领取养老金，对社会的发展带来了不利的影响。在欧美发达国家，每个人一出生就有一个社会保障号，到了退休年龄，无论走到哪里都可以凭着这个号码领取相应养老金，极大地方便了人口的流动。我国也应该参照相关国家的做法，把个人的身份证号码与养老金账号统一起来，这样便于社会管理，也提高了整个社会的运营效率，使养老金的领取不再成为退休人员跨地区流动的一个不可逾越的障碍。

(五)重新设计退休年龄

半个多世纪前界定的退休年龄与当今社会日益增多的长寿老人是极不匹配的。因此可以考虑将退休年龄规定为男性65岁，女性60岁，或者男女同龄退休。在我国的多个地区，提前退休就能拿到全额养老金的现象比比皆是，这种不公平的现象应该在制定养老金调整机制时加以限制。此外，退休年龄的规定也不宜采取“一刀切”的方式，不分职业和学历。像教师、医生、律师等职业的学者和专家来说，60岁是他们的经验最丰富的时期。强行退休对这些高学历的劳动者来说也是极为不和适宜的［8］。

养老保险制度的改革涉及各阶层群体的利益，也关系到财政的稳固和财政的可持续性，它是政府必须为社会成员提供的公共产品服务之一，社会福利过低将会抑制经济发展和个人消费，不利于经济社会的转型与和谐社会的建立。改革和完善我国养老保险体制，使社会群体的每个成员活得更有尊严，是政府的责任与义务，也是中国特色社会主义追求的最终目标。

［1］郑伟，孙祁祥.中国养老保险制度变迁的经济效应［J］.经济研究，2003，(10).

［2］钟仁耀.养老保险改革国际比较研究［M］.上海:上海财经大学出版社，2004.

［3］佟爱琴.养老保险国际比较及其借鉴［J］.财贸研究，2003，(1).

［4］王芬.中国养老保险制度研究［J］.当代经济，2011，(3).

［5］魏小韫.浅谈我国养老保险制度［J］.华章，2010，(31).

［6］国家统计局.中国人口统计年鉴2010［M］.北京:中国统计出版社，2011.

［7］蒲晓红.企业年金对企业的积极作用及其风险因素分析［J］.生产力研究，2005，(8).

［8］薛芳.论养老保险体制改革发展的方向与对策［J］.学术理论与探索，2007，(8).

The Existing Problems and Reform Countermeasures for Our Current Endowment Insurance System

LV Honga，SONG Li－ lib，ZHANG Li－ yana
(a.School of Economy;b.Computer College，Harbin University of Science and Technology，Harbin 150080，China)

It’s a core problem for present social security to build a suitable endowment insurance system.This paper introduces the present situation of China＇s endowment insurance system ，analyses the problems that exist in the endowment insurance system，such as funding gap is big，the payment rate is high，and the second and third supports are unbalanced development，and gives corresponding countermeasures in the fields of collecting transforming funds from several ways to make up for the cost of the funding gap，using legal means to solve the social security risk problem in the payment of the insurance benefits and improving of the social security’s judicial system，marketizing and normalizing endowment insurance fund management，and redesigning the retirement age etc.

endowment insurance system;the three pillars of endowment insurance system;insurance fund management

F061.4

A

2095－0292(2011)05－0065－05

2011－06－21

2011年度黑龙江省教育厅人文社会科学研究项目 (项目编号:12512050)

吕红，哈尔滨理工大学经济学院副教授;宋利利，哈尔滨理工大学计算机学院高级工程师;张立言，哈尔滨理工大学经济学院副教授。

［责任编辑 张 峰］