我国非—营—利组织发展中的问题及对策分析以西安公益联盟为例

○张云

（内蒙古大学公共管理管理学院 内蒙古 呼和浩特 010070）

一、西安公益联盟情况介绍

西安公益联盟是由西安各公益人士共同建立的西安地区纯公益性的志愿者组织，其突出特点是把网络和现实有机结合，以西安公益网、论坛、500人QQ群为平台进行日常网络管理，通过虚拟平台把网络交流迅速转化为现实公益活动。联盟的口号是“传播志愿精神，争做公益先锋”，宗旨为“联合西安地区公益力量，全心全意促进中国公益事业”，理念是“公益是一家”。

2006年6月，由孔斌牵头的公益组织西安自考志愿者服务队成立。2009年，正式更名为西安公益联盟。最初由7个人创立，发展到现在成员已有1000多人，活动范围也不断扩大，项目不断增加，目前联盟从事的项目除了包括创立之初从事的敬老和环保项目，还包括从事环保、扶贫、社区、助残、义演、献血等各个方面的公益项目。在从事公益活动的过程中，联盟也实现了满足人的公益需求、交友需求、才能培养需求、提高自我需求以及培养下一代社会责任感等各项任务。

在创办人孔斌和其成员共同的不懈努力下，西安公益联盟的发展得到了政府和民众的大力支持，目前该组织已在西安志愿者协会注册，由西安市团委领导，是腾迅公益网唯一通过认证的西安地区公益组织。联盟实行团队管理，各区、各部门、各公益小组负责任、助理共计45人。组织的职能机构共分为七个部门，有管理部，活动部，人事部，外联部，财政部，宣传部，后勤部。在核心团队的有力领导下，联盟开展了各种公益活动：在助学方面，到西安周边学校进行支教扶贫；在环保方面，举办过西安环城公园、兴庆公园、莲湖公园、丰庆公园等环保活动，组织了志愿者植树节植树活动等等；在敬老方面，组织志愿者到西安大雁塔等敬老院看望孤寡老人，与他们聊天，帮他们清洁卫生，为老人演出节目。此外，联盟还号召更多志愿者参与义务献血活动，鼓励志愿者参与交警协勤活动，目前已经组织志愿者人次超过5000次，服务时间超过10000小时，为城市、为地区的发展做出突出贡献，得到了社会各界的广泛认可和一致好评。

二、以西安公益联盟为例分析我国NPO发展中面临的问题

1、身份问题

我国的非营利组织实行双重管理，所谓双重管理，指对非营利组织的登记注册管理及日常性管理实行登记管理部门和业务主管单位双重负责的体制。许多非营利组织由于难以找到合适的挂靠机构，因此无法在民政部门注册登记，身份不能合法化。西安公益联盟虽然挂靠在了市团委的志愿者协会，但正如其负责人孔斌所称：“距离拥有真正的合法‘身份’还有一定距离。”许多赞助企业本来想把资金交给这些组织，但当了解了许多非营利组织的背景和身份后，还是望而却步，由于身份不合法，西安公益联盟把自己在下一阶段的主要目标定为在西安市民政局正式注册，有自己的办公场所和专职人员。

可见，双重管理体制造成了非营利组织的尴尬身份，使得非营利组织在通过登记注册成为合法组织之前，必须首先成为政府所属的一定职能机构所需要和能够控制的对象，并受其管理和控制，这种管理体制在很大程度上限制了非营利组织的成立和发展。

2、资金短缺

类似西安公益联盟这类组织成员的工作并没有实现专业化和职业化，大多数人仍然有自己的工作，从事公益活动只是在假期和业余时间，他们没有固定的办公场所，西安公益联盟进行联络主要是通过网站和QQ等虚拟的方式。他们从事公益、慈善活动没有固定的资金来源，并且资金来源有限，其活动主要是通过负责人和会员自行筹款和上交会费来维持的，基金无法保障，由于不具备独立法人资格，这类组织也很难得到企业、基金会等的支持和赞助，长此以往成员的积极性会下降，导致了人员的流动和资金来源的不稳定，仅仅靠负责人的热心和坚持，组织的发展难以维持。

根据清华大学NPO研究所对1508家NPO进行的调查结果分析，41.4%的非营利组织认为资金缺乏是其面临的首要问题，非营利组织主要的资金来源于政府、基金会、企业和个人的财富投入等。但另一项调查研究表明，目前非营利组织开展活动所需经费和其所得到的捐助相差甚远。有些组织由于资金严重匮乏，难以为继，转而从事许多经营性活动，甚至进行违法活动。资金的缺乏是各种因素综合作用的结果，如制度和法制不健全、监管不到位、身份不合法等。

3、法制不完善

王名等学者认为，尽管我国政府正在积极建立有关非营利组织登记管理方面较为完整的法律制度框架，但这并不意味着非营利组织的发展在我国已经受到法制的积极促进或保护。法制的不完善和制度的不健全是造成非营利组织生存困境的根本原因，正如西安公益联盟，其活动虽然得到了政府和民众的大力支持，但由于身份没有完全合法化，他们从事的许多活动得不到法律的保护，特别是在联盟筹款的过程中，会被很多企业等资助主体产生质疑和不信任。此外，法律的规定注重程序，而忽视内容，非营利组织在财务管理、社会关系、组织形式等多方面亟待法律的明确与规范。

4、活动单一

许多公益组织只是昙花一些，不能长久维持，能维持的也仅仅是从事定期吃吃饭，和老人聊聊天等简单的活动，很难进行一些能引起广泛关注的活动，民间公益组织大部分发展缓慢，甚至处于“停滞”阶段。

5、人员流失

由于组织成员没有专业化和职业化，从事公益活动只是他们的业余工作，而且组织的经费大多数由成员自筹，这样就大大降低了他们的积极性，久而久之，成员就会减少，造成了成员的不稳定和流动性大。

除了以上几个突出的问题外，我国非营利组织在发展中还普遍面临着法律制度体系不健全、政社不分导致缺乏自治、评估监测体系不完善、社会公信力差等较多制约问题。

三、促进我国非营利组织健康发展的对策和建议

1、政府放松管制，促进非营利组织身份合法化

我国现有的对于非营利组织的管理模式形成与计划经济时期，政府管制太严，导致了目前许多该类组织仍然身份不合法、注册难等问题，而现在我国处于转型期，这种管理模式已经与社会发展要求不相适应，很多政府无力承担、或者由社会承担会取得更好效果的事务完全可以交给社会，由非营利组织去做，因此政府应该转变观念，更好地促进与非营利组织的合作，加大培育社会自治能力，而不应如过去对非营利组织持怀疑和不信任的态度。非营利组织的优势在于能贴近基层，有相当的专业技能和创新能力，处理问题客观公正、方式多样、手段灵活，因此政府在处理有关公共事务时，应当充分听取它们的意见，尊重它们的建议，鼓励它们积极参与政府的开发计划。

对于非营利组织的注册应该降低门槛，政府应该以开放的心态接受非营利组织的存在，减少干预，给非营利组织以大力的支持和鼓励。政府要做的不是限制，而是在降低非营利组织准入的同时，集中精力加强对非营利组织的监管，特别是在财务方面和内部治理方面。只有政府与非营利组织加强合作才能实现社会的民主和文明，才能真正实现社会自治。

2、改革管理体制，扩大资金来源渠道

在管理体制方面，要进行市场化改革，让非营利组织有可运营的资金，允许非营利组织引入企业化的管理模式，但实行市场化运营的同时要保证经营所得收入应该全部作为非营利组织开展活动和维持日常运营的经费，而不能成为私人所得。西安公益联盟的经费多来源于会员的自行筹集，一定程度上制约了组织的发展，同样作为非营利组织的太阳村，就很好地实现了市场化运营，其资金筹措方式值得提倡和借鉴。北京太阳村是依靠社会力量为服刑人员无偿代养代教未成年子女的慈善机构，太阳村枣园和桃园是太阳村的经济实体，其经济收入是抚养孩子们的主要经济支柱，用于支付孩子们生活开支，同时也是教育和培养孩子们的吃苦精神、自立能力和自力意识的场所。近年来，太阳村推出的爱心认树活动，受到各界朋友的欢迎，即认树者先付款，果实成熟时前往采摘。这种认树和批发零售相结合的销售办法成为了太阳村组织的主要经费来源，维持着太阳村正常活动的进行和组织的正常运营。

3、健全和完善相关法律法规

在西方，无论是大陆法系和英美法系国家都通过立法对非营利组织给予明确的法人地位。如对基金会，大陆法系主要将其归为财团法人，指法律上为特定目的财产集合赋予民事权利能力而形成的法人。而我国在市场经济条件下，法律手段作为一种重要的调节，其作用必须得到重视，我国相关部门应尽快建立健全非营利组织发展方面的法律法规，从法律上对非营利组织的活动和利益给予保障，为其健康发展营造良好的法律环境。同时，由于目前我国非营利组织数量众多，而且发展水平参差不齐，客观上要求法律规范这些组织的行为，避免因为存在法律、监管漏洞等问题而出现的违法现象，对非营利组织代理人或委托人进行制约。此外，在相关税收等政策方面，应该给非营利组织以优惠和支持，引导、鼓励非营利组织的发展。

4、加强非营利组织的自律意识

自律意识对非营利组织自身发展具有重要作用，自律意识的提高要靠政府的引导、政策的约束、社会的监督，只有提高行业自律意识，非营利组织才能主动接受社会监督，对其财务进行公开，并且接受来自各方的评估。在社会对非营利组织存在普遍质疑的财务和审计方面，应该建立起独立的财务和审计制度，做到公平透明，提高非营利组织的社会公信力和认可度。

5、留住人才，保证非营利组织的持久生命力

非营利组织的发展，离不开人员的支持，而目前出现的人员流失、组织活动单一等问题不利于非营利组织的正常发展。作为政府，要对从事非营利活动的人员提供一定的补贴，保证非营利组织在不从事兼职的情况下也能维持正常的生活水平。这样就会有更多的人加入到非营利组织的活动中，而且他们的工作也能实现专业化，而不是仅仅在业余时间才能从事非营利组织的工作。在保持非营利组织人员稳定的前提下，还要引进人才、留住人才，让更多具有专门理论知识和实践经验的人加入进来，实现非营利组织管理的科学化，提高非营利组织的管理水平。

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