GPA与我国政府采购预算

○范佳杰

（安徽大学经济学院 安徽 合肥 230039）

建立现代意义上的预算制度是西方资产阶级革命的重大成果之一，也是人类历史上的伟大跨越。它作为现代民主社会的一项重要基石，是政治文明不断进步、法治精神不断完善、公共意志得到充分尊重的要求。由政府预算上升到国家法律，必须经过民主代议机构严格的审议、讨论、完善和最后批准，上升为国家法律并受社会的监督执行。预算草案以及决议的公开是这一切民主程序的前提。本文所讨论的政府采购，作为政府财政支出的重要部分，能否借助于加入GPA的时机和要求，倒逼我国政府采购预算的公开进而推进部门预算的公开，其进程与结果很值得期待和观察。

一、从WTO到GPA

2001年，我国在入世提交的《中国加入工作组报告书》中就做出了承诺：在适当的时机尽快加入GPA。2006年，我国政府宣布在2007年12月底前启动加入GPA的谈判程序。2007年12月28日，我国正式启动加入GPA的谈判。2008年2月，中国政府派出代表团赴日内瓦与GPA成员开展了首轮谈判。2008年5月13日，财政部公布了中国加入GPA初步出价清单。同时，中国还承诺2020年向APEC成员开放政府采购市场。

GPA是针对政府采购市场而制定的规则。作为WTO下的一个诸边协议，它不同于W TO的其他一揽子协议，不属于那种一旦加入其他协定随之生效的范畴。W TO成员自愿选择是否加入GPA，缔约方可根据各自具体情况谈判加入的具体承诺条件，且谈判结果仅在签字成员间发生效力。所以，它为参加方另行提供了条约谈判场所。

二、我国的政府采购预算

各国实行政府采购制度的首要目的就是节约财政资金，维护国家和社会公共利益，规范财政支出管理。所以，作为财政管理体制的一个重要组成部分，政府采购首先是对财政活动的约束和规范。在一个民主的社会，财政透明是保障公民基本知情权和监督政府的一个重要组成部分，也是民众对政府财政行为进行监督的基本前提和政府提高效率行为的重要手段。对政府采购透明度的要求不能仅仅局限于在政府采购市场上采购方和供应商的信息对称，而应该更多着眼于采购的资金来源、规模、方向和内容，项目的可行性、绩效的评价等关于财政支出的评估及事后的问责方面，充分尊重基本的公民政治权利，规范政府对财政资金的使用，寻找提高资金使用效率、建设廉洁政府的有效途径。

《政府采购法》第三十三条：“负有编制部门预算职责的部门在编制下一财政年度部门预算时，应当将该财政年度政府采购的项目及资金预算列出，报本级财政部门汇总。”第六条：“政府采购应当严格按照批准的预算执行。”第三十六条：“在招标采购中，若出现‘投标人的报价均超过了采购预算，采购人不能支付的’情形时，应予废标。”政府采购预算若要得到批准，必须先要公众了解，而严格的执行也必须要求对批准了的预算予以公开透明。同样，按照GPA第十七条中：“在任何其他方要求下，缔约方必须依照本协议及时提供所有必要的信息以证实采购活动的公平性和无私性，包括中标者的特点和相对优势的信息。”如果没有政府采购预算的公开，对超过报价的供应商的排除就无法提供“公平性和无私性”的证据。但从我国的实际看，只有少部分地区公开了政府采购预算中一小部分的内容。我国目前所公布的政府采购预算基本都是狭义的项目预算，也就是说通常只针对招标采购，执行一次招标采购才将相应的预算金额公开。像竞争性谈判采购、单一来源采购、询价采购这三种更容易出现问题的采购形式的预算金额却无法得知。

三、关于政府采购预算公开的讨论

政府采购预算是否应该公开，公开是好是坏，公开的时间表如何确定，都是各方一直争论不休的话题。在这里存在以下几种观点。

1、政府采购预算公开是大势所趋

不公开就做不到对所有投标人的公平，本年度能否争取到资金、能争取到多少资金，以及争取到的资金什么时候下拨、下拨的资金如何安排，这些在年前编部门预算的时候根本无法获知。这部分资金存在着这么多不确定的因素，使得这一年度的政府采购也充满了不确定性，对资金的使用效率无法进行跟踪监督，但这靠政府采购行为本身无法解决。另外，提高政府采购预算透明度，是提高政府采购资金效率和规范性的需要，是提高财政管理科学化精细化水平的需要，是提高政府透明度和公信力的需要。政府采购要解决“三公”的问题，预防腐败，也必须将政府采购支出的预算公开，将“三公”经费通过审议，在监督下进行实施。

2、因为条件尚不成熟而为时尚早

很多政府采购预算都没有编制，公开就无从谈起。部门预算公开确实是大势所趋，但采购预算可以不公开。预算编得不准确是采购预算公开过程中面临的最大问题。工程预算一般由设计院做可行性投资估算，初步设定项目概算和施工图预算，做预算的人要有施工经验，有的部分要由造价师来做，这是一个专业性、技术性都很强的工作。采购预算公开，可以公开买什么、买多少（指数量），至于具体采购环节中涉及的要花多少钱来买，那是技术性问题，不一定非要公开。如果一定要公开的话，公开价格幅度最好，在采购中设置金额上下限，但幅度不能太窄，这样既能增加采购的技术性，也能增加商业竞争性。还有一种方法，就是采购预算不与招标合同直接挂钩，也就是说采购预算不作为评标的标底。世行、亚行的工程招投标中，工程预算与投标报价范围就不是一回事。因为预算是根据定额来做的，定额调整赶不上市场变化，投标评标时可以不依靠预算。任何采购都要讨价还价，如果连底牌都亮出来了，就会失去讨价还价的空间。

在我国加入GPA谈判的背景之下讨论我国政府采购预算，需要明白这样一个认识：政府采购预算的透明是外在的压力还是内在的要求。政府采购预算的公开不是为了迎合GPA的要求，而是我国政治民主化、政务公开化、转变职能、依法治国、依法监督的需要。所以，政府采购预算是否公开应该考虑是否符合财政管理的要求，而不是政府采购具体环节是否需要，加入GPA只是政府采购预算改革的助推器。只有树立这种观点，才能理解政府采购是我国财政管理体制的一部分，加强政府采购预算的透明度，进而利用这种契机推动我国部门预算透明的重要意义。

四、政府采购预算内容

从政府采购的监督以及意义来看，以往只是涉及到具体的采购行为和采购效果，而把政府采购预算放到部门预算里研究的比较少，这就使政府采购预算处在两者之间，成了一个边缘化的问题。

近期召开的全国GPA谈判应对工作及政府采购工作会议明确提出，深化政府采购制度改革的目标是：结合GPA谈判进程，逐步建立涵盖各类预算体系资金、各类政府采购主体（含军事采购、有关国有企业采购）和各类采购对象，符合公共管理要求和GPA规则的政府采购管理制度。翟刚在会议上说，政府采购在财政整体改革中的角色定位：第一，适应政府预算体系改革与支出结构调整的需要，继续扩大政府采购的规模和范围，进一步将政府采购的职能作用覆盖到所有政府支出及公共事务范围；第二，适应财政科学化、精细化的改革要求，进一步提高政府采购监管水平，大力推动政府采购制度改革与财政其他改革的融合工作，其目标就是建立完整的财政预算执行管理体系；第三，适应财政完善宏观调整的需要，加强与预算、税收、国债、贴息等调控手段的协调配合。如上所述，将GPA、政府采购预算、财政管理体制作为整体联系起来，作为政府采购的重点，明确了政府采购预算的地位。

我国《政府采购法》第二条第二款规定：“政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”财政性资金包括财政预算资金和预算外资金。财政预算资金是指年初预算安排的资金和预算执行中财政追加的资金，预算外资金是指政府批准的各类行政事业收费或基金等。按照国内采购法的规定，只要是财政资金的采购都应该公开，那就包括了预算内采购的公开和预算外采购的公开。但我国目前部门预算的实情是：存在大量的预算外资金，这部分资金没有纳入到预算管理，更不可能指望能够公开。所以在我国部门预算公开的趋势之下，要规范预算外资金的管理，将其纳入到预算内并依法公开，加强政府采购预算的监管职能，防止将预算内资金的采购转移到预算外资金的采购。另外，政府采购其实不只是集中采购，还有分散采购、邀请招标、竞争性谈判、询价和单一来源采购方式，而我国《政府采购法》的上述规定仅涉及集中采购，因而缩小了政府采购的范围。其他几种形式的采购方式也应该编入政府采购预算中，即使不受《政府采购法》的约束，也应该受到《预算法》和政府采购预算的约束；或者就是修改目前的《政府采购法》，将除了集中管理的其他几种采购也纳入政府采购管理之中，严格编制政府采购预算，规范资金的审批、使用和监督。

GPA关于附录一中列出的开放清单，是双方讨价还价达成的结果，开放清单内门槛价以上的采购都要通过国际招标的方式进行。根据透明度原则，这些采购资金会以政府采购预算的方式予以公开，而协议不会具体区分资金的来源以及资金的性质。所以说，GPA不能也无权具体规定一个国家的财政预算制度和预算编制方法，但是通过对政府采购行为和原则的规定，可以促使财政预算走向科学化、精细化和公开化。

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