论行政垄断的主体区分及规制路径选择——以《反垄断法》为视角

○邵亚雄 卢文涛 王若宇 （中央财经大学法学院）

行政垄断不同实施主体所涉及的不同问题导致了《反垄断法》在对它们进行规制时所考察的因素和所适用的程度各不相同。反垄断法在中央政府部门监管行业领域的适用应该采取较为谨慎的态度，至少我国现阶段并不具备统一适用的条件，反垄断法应当对这些特定监管的存在和国家所有权的基本经济制度予以尊重；对于地方政府及其部门实施的限制地区间自由流动的行为，《反垄断法》第51条的责任规定未必不具有实质的效力，相反它反映了反垄断法对于行政垄断认识趋于理性和合理化的进程，这种违法性和法律责任的确认为未来的综合治理预留了足够的空间；对于已经进行了市场化改革的重要组织和公用事业，则可通过《反垄断法》第三章滥用市场支配地位的统一适用的方式来规范它们，尽管它们的控制地位可能来自于政府管制而非市场竞争的结果。

一、中国的新《反垄断法》与行政垄断

我国的经济体制改革是在没有触动根本政治体制的前提下，通过推行经济领域渐进式放权的改革模式进行的，应该说，经济体制改革在很大程度上受滞于落后的政治体制改革。而行政垄断正是在经济转型时期政府部门的权力过于庞大又不受制约的情况下，行政机关或公共组织为了追求地方利益、部门利益甚至为了某一部分既得利益集团的利益，滥用行政权力排除或限制竞争的结果。这种特殊的形成过程决定了中国在适用欧美竞争法的时候，情况可能比较复杂。

1、经济背景与经济改革

自1978年改革开放之后，中国的经济正在经历着两大变迁：第一，经济体制正在从计划体制向自由市场过渡，尽管这样的体制改革已经涉及了大多数的领域，但还并不彻底，包括金融、电信、铁路和重要能源行业仍然存在明显残留的旧的体制的痕迹。第二，中国正从落后的农业国家向工业化国家迈进，工业和正在兴起的第三产业正在变革着政府传统的管制体制，中国加入WTO的承诺也迫使政府必须开放更多的领域，这些都为竞争的引入和开展创造了条件。基于上述情况，中国制定一部现代化的竞争法被提上了议事日程。

2、《反垄断法》的出台

（1）新法的起草。1992年中共十四大确立了社会主义市场经济的目标，而后在规范竞争领域第一个重要的成果是1993年《反不正当竞争法》的颁布，该法混合了一些传统的反竞争行为和行政垄断行为。1994年，中国开始着手起草一部现代化的竞争法。中国政府很快开展努力，并与各国专家进行了广泛的磋商。2001年，中国加入了WTO，制定一部全面的反垄断法显得更为必要。几易其稿之后，中国反垄断法于2007年颁布，并于2008年8月1日起正式实施。

（2）中国的《反垄断法》。该法基本上照搬了欧盟的立法经验，规定了卡特尔、反竞争的企业合并和滥用市场支配地位行为。但是，中国的情况则大不相同，欧美国家主要规制的是一种私人垄断，而中国的很多垄断现象都涉及行政权力。这一事实极大地限制了中国竞争法的适用范围和实施效果，因为欧美执法者面对的是私人企业，而中国执法者面对的是享有巨大权力的行政机关。由于行政垄断的存在，垄断企业既不实施卡特尔行为，也没有滥用市场支配地位，也不进行反竞争的合并，原因很简单：行政的管制导致市场根本不存在竞争。

当然，并不是说用《反垄断法》来打击行政垄断是非常不合适宜的，这一结论通过考察《反垄断法》在第一章总则中的规定就可以得出。《反垄断法》第1条规定：“为了预防和制止垄断行为，保护市场公平竞争，提高经济运行效率，维护消费者利益和社会公共利益，促进社会主义市场经济健康发展，制定本法。”其中，“社会主义市场经济健康”的提法明确表达了中央政府致力于实现竞争法普遍目标的决心。第4条规定：“国家制定和实施与社会主义市场经济相适应的竞争规则，完善宏观调控，健全统一、开放、竞争、有序的市场体系。”这一目标与禁止滥用行政权力有着可靠的关联性。但是，这一关联性在一定程度上又被“与社会主义市场经济相适应”和“有序的”这样的要求所减弱。由此可见，中国竞争法既希望尽可能地借鉴国际上最先进的反垄断经验，又要充分地考虑中国自己的国情和经济政治国情。但是，中国政府的做法是设法保护这些企业的合法经营活动，而不是将它们进行重组或者私有化。当然，这并非不是国家惯用的做法，却表明了中国政府对国有企业的谨慎态度。

以上这些有助于解读中国《反垄断法》中关于行政垄断的规定。

3、《反垄断法》视野下的行政垄断及其执法

从51条陈述的内容来看，法律对行政垄断的制裁措施仍显潦草，而且有若干明显的问题。首先，在许多国家，如美国和澳大利亚，消除州际限制竞争和地区间限制竞争的任务主要是由诸如宪法等“超级”法律来承担的。只有《宪法》被恰当地实施，才可以完成这项“政治性的”任务。然而，中国的法律似乎难以具有如此高的地位。此外，与澳大利亚的竞争政策比，目前中国还没有明显支持《反垄断法》的国家竞争政策。澳大利亚的竞争法以政治、政策与法律等多项因素的严谨涉及为基础，并得到了政治领导人和立法机构的明确支持。为了贯彻法律，澳大利亚还设立了各种执法标准和程序，采取了罚款的执法方式。但中国的《反垄断法》在施行之初似乎并没有得到高层政治的良好支持。

另一个重大问题是反垄断当局的执法，即如何有效地否定通常被其他地区或政府部门视为合法的行为。毕竟，世界各国的反垄断法主要是用来管制私营部门的反竞争行为（其中可能包括国有其他行为）的，而不是主要用来约束反竞争的法律、管制或者政府行为的，也没有必要这么做。此外，还有一些概念的问题，如政府如何认定自己的行为违法，以及如何对自己实施制裁等新的课题。

笔者认为，尽管存在许多困难，反垄断法对行政垄断的明确禁止至少表明了中央政府试图解决行政垄断问题的决心，尽管不尽完善，但“有胜过无”，且为日后进一步采取行动奠定了基础。它也远远超过了欧美竞争法所倡导的竞争因素。现在很多人认为，中国的《反垄断法》关于行政垄断的规定得不到严格执行。但无论如何，这将在中国《反垄断法》史上谱写新的篇章。

4、经验与结论

第一，欧美竞争法主要讨论的是私人企业的限制竞争行为，而在中国，全面的竞争政策还包括一些新政策和法律难以阻止或制约含损害竞争内容的行政规章或者政府行为。《反垄断法》就被赋予了这样一个负担破除垄断的使命，当然，中国的竞争法常处于初期阶段，现在探讨它能否承担起这样的使命还为时过早。

第二，在欧美，宪法和条约中规定的“超级”法律是禁止限制货物、服务、资本和劳动力州际自由流动的主要手段。这些超级法律也经常通过其他政策得到补充。中国没有这样的超级法律或宪法性的规定。鉴于中国的法律制度存在这样的空白，企图依赖《反垄断法》对限制地区间流动的政府行为加以约束的想法可能会落空。

第三，需要注意的是，宪法本身认可了社会主义经济的重要作用，认可了全民所有制及其在社会中的重要作用，以宪法为支撑的这种国情不能、也不可能被反垄断法所推翻。然而，当行业监管与反垄断法在特定领域出现交叉与重合之时，则有关限制滥用垄断地位的措施如何适用、何时适用、适用那个法律的规定都是很不明确的。虽然如此，但将特定监管行业的反竞争行为纳入《反垄断法》规制范围毕竟具有一定的积极意义，因为它至少有助于强调竞争对于这些垄断行业的重要性，为日后竞争法在垄断行业的扩大适用奠定了法律基础。其积极意义在于，随着《反垄断法》在被监管行业发挥一定的作用，对这些行业独家垄断状况也可得到改善。

总的来说，现阶段《反垄断法》的机制和执行机构都不够有力，对于世界上新出台的反垄断法，这是普遍的现象。此外，中国全面适用《反垄断法》存在一些问题，随着中国社会、法律和管理体制走向现代化，中国的《反垄断法》实施过程中出现的问题也是正常的。在政策的层面上，就如何对待国有企业和行业监管的问题难以达成共识也是法律上出现矛盾处理方式的另一原因。在政治层面，存在支持和反对的强大利益群体之压力，就可能导致法律的模糊性。

二、对行政垄断的主体区分

广义的行政垄断不仅包括行政机关实施的反竞争行为，也包括很多与行政机关密切相连的国有企业或重要行业的滥用市场支配地位行为。前者分为中央政府部门实施的行业监管和地方政府及其部门实施的块状垄断；后者包括难以被惩处的滥用市场支配地位行为，及少量的监管遵从行为。

1、主体的区分

关于行政垄断的主体，我国《反不正当竞争法》将其界定为“政府及其所属部门”。国家工商行政管理总局条法司在《反不正当竞争法》释义中认为，“政府及其所属部门”是指不包括中央政府在内的各级政府及其部门，而且这里的部门既包括中央政府部门，又包括地方政府部门。但是由于我国所处经济转型时期的过渡特征，要对“政府及其所属部门”进行科学界定并不容易，因此《反垄断法》采用了“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务的组织”这一更加具体的提法。

虽然《反垄断法》的这一提法比起“政府及其所属部门”更加明确，但是实践中要认定《反垄断法》所称的行政机关及公共组织的具体范围仍然不是一件容易的事情。原因是，我国目前仍处在经济转型时期，原来隶属于政府的很多部门、组织正处于从行政单位向市场主体过渡的特殊阶段，特别是一些负责能源、卫生以及公共服务性质工作的企事业组织，大都或多或少具有一些管理公共事务的职能，要判断它们是行政主体还是市场主体非常复杂。

虽然如此，但是考虑到不同主体本身所具有的行政权力的大小及性质不同，可以将政府机关及公共组织区分为不同的主体，这些主体共同组成一个以中央政府为圆心的同心圆。在同心圆中，处于圆心的是中央政府，分布在圆心四周的第一层和第二层的分别是中央政府部门和各级地方政府及其部门。第一层和第二层共同构成“一般政府”，除了第一、第二层之外，还存在一批由特殊法人构成的第三层组织，以及上述第一层、第二层、第三层部门接受委托或者授权，从事公共事业或者公益服务的第四层组织：前者包括在我国如各种专营专卖公司、中石油、中石化和中海油这样的特殊法人；后者包括比较典型的如重要行业的国有公司及其从事铁路、供水、供电、供气、通信、邮政等社会基础服务的公益法人。上述第一、二、三、四层共同组成广义的行政垄断实施主体，其特点是行政权力从中心向四周扩散，并呈现逐层递减的趋势。

2、不同主体特征

关于不同主体实施的垄断行为的表现形式，学术界对于行政垄断的分类极不统一。例如，王保树将行政垄断的表现形式概括为地方贸易壁垒、部门贸易壁垒、政府限定交易以及设立行政公司四种。郑鹏程将之区分为地区封锁、部门垄断、强制交易以及强制联合限制竞争。各种分类方法中对于块状垄断和条状垄断的划分基本相同，反映了我国学界对这两类主要的行政垄断的表现形式有一定的共识。

但是，不同主体实施的垄断可能并不如学者所描述的那样都属于行政垄断的调整范围，有些可能涉及行业的监管和国家的所有权制度，而有些国有企业或重要行业实施的垄断应该被纳入到《反垄断法》第三章规定的禁止滥用行为而不是第五章规定的行政垄断；即使属于行政垄断，我们也应该认真地研究《反垄断法》第51条所规定的责任选择是否合乎实际和合理。

（1）中央政府部门。中央政府部门通常行使着对特定行业进行监管的职能，包括价格监管、准入监管、产品和服务的质量和技术标准监管、普遍服务义务的监管等。因此，反垄断法以竞争作为标尺对监管机构的监管规章进行审查时，就涉及到我国目前的政治经济体制改革问题及更为复杂的如何处理法律之间的冲突，尤其是应如何处理行业监管与反垄断法适用问题的探讨。

即使考虑到反垄断法的效力高于行业监管机构制定的部门规章这一因素，反垄断法对监管机构的挑战也可能面临着极大的不确定性。对于网络业务来说，因其明显的规模经济与固定成本沉没等特征，由少量企业垄断可能更符合效率的要求，同时考虑到我国公用事业国家所有制的政策与立场，很多行业本身就是国家进行准入管制、排除过度竞争的政策安排，因此，反垄断法在适用之时，也必须尊重国家所有制的经济制度与国家产业政策。国家在维护垄断经营状态的同时，为克服“垄断定价”、“外部性”等问题都进行了严格的监管，包括准入管制、决定价格、确定服务条件和质量及普遍服务等义务。

排除简单情况，反垄断法适用的弊端来自于执法的信息不足，因为很多行业本身就是竞争不足的，其定价并非是市场竞争而是国家管制的结果，而反垄断法则依据边际收益与边际成本相等处来确定竞争性的价格水平从而来决定一个经营者的价格定价是否属于垄断高价或不合理定价。这种差异性导致了对于经济、技术不断变化并附加管制的公用事业而言，进行详尽的成本分析、相关市场界定、价格比较都非常困难，相对而言，行业监管者在规制此类问题时，往往有着丰富的专业信息，在信息获取方面具有优势。如德国RegTP对电信业的平等接入、互联通信和网络使用费问题享有决定权，Bkart的执法应当对RegTP的监管予以适当的尊重。

当然，监管者可能受到“监管俘获”或部门利益的影响而忽视竞争不足所带来的低效率和公用企业滥用行为对消费者造成的损害；它也并不具备完备的信息和知识，无法预知纷繁复杂的市场交易条件而提前对公用企业的价格等情况进行适当的安排，以立法者的选择来代替市场主体的选择必然是非效率的。但这并不影响上述对问题的分析，有些情况下公用企业的定价是明显违反反垄断法的，而在另一些情况下，则很可能没有那么明显，我们也很难在反垄断法寻求的价格与行业监管的价格之间划出固定和清晰的界限。法院在审理这类案件时必须对问题加以区分，还要考虑判决可能导致的社会效果。毕竟在现阶段，行业监管的事前管制还有着其很大程度的适用性。反垄断法对监管价格的强行干预虽然有利于保护消费者，但也可能导致我国目前监管体制的失序运作，而且如果在反垄断法也没有能力对监管者的监管进行竞争性审查的情况下，激进的做法还可能导致对反垄断执法权威的损害，更重要的是，行业监管还关涉着改革的实践。

（2）地方政府及其部门。反垄断法第5章主要是指此类限制地区间竞争的行政垄断。对于这种阻碍全国统一市场的建立、与我国社会主义市场经济的目标背道而驰的行为，无疑是我国《反垄断法》应于重点打击的对象。虽然《反垄断法》某些条款的规定较为宽泛，但该法仍主要关注的是行政垄断中的地方保护主义问题，这也反映了地区间限制竞争问题，即地方保护主义对中国的挑战。但问题是当执法者试图对握有行政权力的地方政府垄断予以纠正时，其面对的压力和阻力会对执法产生消极影响。我国《反垄断法》采取的以行政力量为主的执法模式必然带来用行政权来限制行政权这样一种难以奏效的规制困境，这种规制方式在俄罗斯和一些东欧国家曾经被广泛地采用过，但效果不令人满意，因为这些反垄断当局在实施反垄断法时基本上需要借助司法机构的执法，他们根本就没有能力去执行这些法律。

（3）特殊法人、重要行业的国有企业及公用事业。对于属于第三、第四层级的特殊法人、重要行业的国有企业以及公益法人所行使的垄断，其实施主体较多且分散，是实践中分布最广泛并且数量最多的垄断。随着这些主体，特别是处于第四层级的企业和事业大多数已经具有经营性经济实体的特征，所拥有的公共管理权力逐步减少或者基本上不再拥有。对于这些法人组织从事的限制、排除竞争行为是按照行政行为还是按照企业法人进行处理将会出现截然不同的两种结果。如果按照行政行为论处的话，则和上述第一、第二层级的行政垄断性质无异；而如果按照企业法人进行论处的话，则只要其行为构成了反垄断法规定的相关条件就要接受反垄断法的管辖。因此，实践中对第三、第四层级的法人组织从事的限制竞争行为，对实施主体资格的认定至关重要。

当然，并不是第三、第四层级的法人组织从事的所有行为都构成行政垄断，如果这一类法人组织从事的限制竞争行为并不是由其自身的意志决定，而是受到第一、第二层级的政府部门的授权、强制或指示进行，或者只是履行第一、二层级政府部门的政策规定的话，其行为性质就转化行政垄断。相反，如果这一类法人组织并没有受到第一、第二层级的政府部门的授权、强制或指示，纯粹是为了自身经济利益，利用其控制地位从事排除、限制竞争行为的话，就构成滥用控制地位。

三、对不同主体的规制路径问题研究

1、对中央政府部门的规制

根据经济学的界定，自然垄断行业通常是指电力、电信、航空、邮政、铁路、能源等行业。随着经济、技术、市场等因素的变化，这些行业已由完全垄断变为垄断（业务）与竞争（业务）并存。在并存阶段，主要市场国家对待反垄断法与行业监管的基本原则是“反垄断法（如同在其他行业一样）‘一般适用’于自然垄断行业”。同时，在继续引入竞争过程中，由于仍然存在规模经济必须避免过度竞争，加之这些行业提供的服务对于消费者不可或缺，这就需要行业监管机构适度开放市场，规范企业竞争行为和维护公共利益。自然垄断行业相对于一般竞争行业在竞争水平上的差距，限制了反垄断法在这些行业内作用的发挥，也预留了行业监管存在的空间。行业竞争水平的变化，根本上决定了两种制度在这些行业适用范围的变化。两种制度自身在规制竞争问题上的不同特性，内在地决定了它们在规制实践中不同的关系建构。

反垄断法与行业监管制度的关系，根本上取决于相关行业竞争水平的变化。在经济技术相对落后的阶段垄断经营比竞争更有效率。因此，这些行业都被反垄断法整体列入除外适用的范围，并通过严格监管维持这种垄断经营状态，克服垄断弊害。随着经济技术的进步和竞争水平的不断提升，相关行业内越来越多的业务具备了可竞争性，但仍有部分业务因明显的规模经济由单个或少量企业垄断经营更符合效率的要求。一旦经济技术的发展和需求的变化使得这些行业的全部业务都具备了可竞争性，且达到足够高的竞争水平时，监管才会失去存在的意义，反垄断法才可以单独胜任对这些领域限制竞争问题的规制。

就行业监管和反垄断法所具有的不同制度特征而言，既需要行业监管的补充适用来克服反垄断法适用所面临的困难，也需要加强反垄断法的适用，弥补监管体制下可能导致的竞争不足。如对于对滥用支配地位的规制，行业监管者有着丰富的专业信息，有利于充分发挥其熟悉企业行为的优势，从而为反垄断执法者提供相当的信息；而监管机构事前监督垄断经营者履行平等接入、互联互通的法律义务，引导其行为，可以大大减轻反垄断法对垄断经营者拒绝交易或对网络接入者实施歧视性待遇事后规制的负担，同时反垄断执法者适用竞争规则恰恰降低了监管机构被俘获的风险。

值得注意的是，随着经济的发展、竞争水平的提高和技术的进步，当可以运用市场力量去完成或进入竞争之时，很多行业或领域自然垄断的理论已经不复存在。此时，政策就应该根据各行业的竞争水平的高低，在可以纳入市场竞争的领域适当地导入竞争机制，并不断地检讨相关领域的准入管制和价格管制是否已合理。即使对于人为地排除或限制业已具备生产或供应能力的非公有制企业的市场准入，或通过价格管制来维护既得利益集团的行为，远非反垄断法所能胜任的，至少反垄断法对中央政府部门的规章应当采取一种较为谨慎的态度。西方国家通过放松管制或民营化的方式来解决公共服务领域的竞争不足以及高价格和低质量等社会服务问题的理论基础也即在于此。

2、对地方政府及其部门规制的路径选择

人们并不会对地方政府及其部门所实施的垄断行为的性质有太大的争议，但却对关于具体制裁的措施规定是否得当争论不休。一种观点是，基于第51条规定，中央政府必然采取严厉的措施来执行。然而，人们普遍认为，一半的制裁及程序对于涉及政治行为来说是不适当的。另一种观点认为，《反垄断法》规定行政垄断是一种妥协，所以故意含糊其辞。还有一种观点认为，该条款只是象征性的，所以并不严厉。

我国《反垄断法》最终选择的路径是，一方面明确禁止行政机关和公共组织不得滥用行政权力从事排除、限制市场竞争的行为，另一方面又规定对行政垄断采取由上级行政机关进行责令改正的责任追究方式。反垄断法没有赋予反垄断执法机构对于行政垄断进行调查处理的权力，是不是就意味着反垄断法对于行政垄断的规制就无能为力了呢？未必如此。反垄断法不仅在总则部分对于行政垄断做出原则性禁止，还单设了一章具体禁止各项行政垄断的规定，这种做法无疑具有重要的表态性意义。

首先，反垄断法第51条第1款明确规定，对于行政机关和公共组织实施的排除、限制竞争行为，反垄断执法机构可以向有关上级机关提出依法处理的建议。这是赋予反垄断执法机构的最重要的和唯一的实质权力。在反垄断法出台前，有多名反垄断法专家主张应该赋予反垄断主管机关很大权力，让反垄断主管机关可以直接针对行政垄断发出禁止性命令，并追究其行政责任，或者在反垄断法中对于行政垄断作出严格规制，并赋予反垄断机关独立审查处理的权利。

笔者认为，这种设想是好的，但却带有很大的理想主义成分。其实，通过赋予一个行政机关很大权力对另一个行政机关的行为发布禁令根本就不符合现代法治国家的一般理念；况且，谁能保证被赋予很大权力的反垄断机关本身不会滥用这种权力呢？应当注意的是，美国在很大程度上是依靠法院来实施反垄断法的。如果因为某个行政机关存在滥用权力的可能就设置另一个权力更大的行政机关进行约束的话，那么这种拥有更大权力的机关的设置就不会有终止的时候。从国情出发，我国《反垄断法》确立的执法者向上级机关建议处理的方式虽然是一种微弱的授权，但在一定程度上符合我国目前的行政管理体制，为上级机关规制下级行政部门的限制竞争行为提供了可能性，其实上级部门比反垄断执法机构更有威慑力，因为它们可能会担心承担政治责任。当然，我们也可以采用一些较具有威慑力的辅助措施，如执法者可以根据已有的调查结果，将行政垄断实施者的名称、主要负责人、垄断事实、证据等相关事项进行公布，这种公开的披露方式可能会具有更强的约束力。因为实施机关的上级机关会基于已公开的压力要求其改正，实施机关本身也会害怕承担政治责任自行改正；更为重要的是，它也为私人诉讼的执行提供了良好的激励机制与证据材料。

其次，反垄断执法机构的建议处理方式为反垄断执法机构在广泛的领域内倡导竞争、培育竞争文化提供了可能。正如格伯尔所言：“竞争是个抽象概念。它既不指具体的存在物，也不是一个自然范畴，而是一个文化构造。只有当人们的语言、教育和经验赋予竞争这个概念以意义时，他们才能看到可以成为竞争的事情”。虽然这种“竞争倡导”并不具有法律约束力，不能真正影响其他规制部门的政策实施，但是对于培育一个公平合理的竞争环境意义重大，而且这种不伴随法律约束力的“竞争倡导”对各级政府部门来说，相对也比较容易接受。随着政治体制改革的不断深入和市场竞争力量的不断增加，一旦执法者追究垄断实施者的法律责任的政治体制和竞争文化形成时，这种法律上的违法性确认就提供了合法性的依据。

3、对特殊法人、重要行业的国有企业及公用事业的规制路径

对特殊法人、重要行业的国有企业及公用事业的规制，执法者可以依据《反垄断法》的现有规定，通过扩大对滥用市场支配地位的认定，达到在最大范围内规制行政垄断的目的。事实上，我国反垄断法第7条一方面对国有经济占控制地位的关系、国民经济和国家安全的行业以及依法实行专营专卖行业的合法经济活动予以保护，同时又规定其不得利用控制地位或者专营专卖地位损害消费者利益。“控制地位”强调的是这种权力并非来自市场竞争，而是来源于国家的授权或者过去的经济体制。就滥用控制地位的行为后果而言，和“滥用市场支配地位”并没有实质性的差别。《反垄断法》完全可以通过对“滥用市场支配地位”的扩大解释，利用特殊法人、重要行业的国有公司及公用事业的控制地位，实施反竞争行为适用反垄断法第三章（滥用市场支配地位）的相关规定。如果反垄断执法机构能够运用“滥用市场支配地位”规定来有效地规制属于第三、第四层级的法人组织“滥用控制地位”的限制竞争行为，将会大大提高反垄断法的公信力，将行政垄断最大程度地限制在狭义的政府部门所实施的范围之内。当然，实践中要做到这一点，需要通过颁布更加详细的法律实施细则，加强反垄断执法机构的执法能力，还需要反垄断执法机构同相关部门的合作执法，在一定的范围内积极稳妥地进行，但笔者相信这在理论上是可行的。

当然，如前所述，并不是这些特殊法人、重要行业的国有企业及公用事业所实施的反竞争行为都应由《反垄断法》第三章加以统一管辖，对于存在行业监管的重要企业，反垄断法的适用都应该谨慎，尤其它应该考虑如何处理与行业监管法之间的关系问题。

四、结语

综上所述，正是基于行政垄断严重制约和阻碍当前体制改革与经济发展的现实考虑，新的《反垄断法》以法律的形式确认了行政垄断及其实施者的违法性和法律责任，社会对运用《反垄断法》来规制行政垄断寄予极大期望这一事实不仅反映了公众对于行政垄断普遍的不满心理，同时也表现出公众对于反垄断法的基本职能还不甚了解。由于行政垄断并不单是一个法律问题，试图通过法律来解决这一问题无疑具有很大的局限性。事实上，仅从《反垄断法》第五章对行政垄断的规制主要重点放在“限制地区间贸易自由流动”这一事实，我们就可以看到《反垄断法》在面对行政垄断时的无奈和尴尬。因此，我们必须理性地看待《反垄断法》对于行政垄断所能采取的基本立场和态度。对于现实中各式各样的行政垄断实施主体和表现形式，如果《反垄断法》不予区分地加以统一规制的话，不仅可能造成在法律难以产生实质效力的情况下因调整面过大而损害法律的权威性，还可能导致对现行体制尤其是行业监管的挑战和混乱。《反垄断法》更多的意义可能在于表明一种对行政垄断行为予以坚决制止的决心和态度，而这种法律层面的违法性确认则为包括《反垄断法》在内的多种综合治理途径的选择预留了足够的空间。

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