地方政府大部制改革的基本原则

初智勇，马立智

（黑龙江省社科院政治学研究所，黑龙江 哈尔滨 150018）

地方政府大部制改革的基本原则

初智勇，马立智

（黑龙江省社科院政治学研究所，黑龙江 哈尔滨 150018）

地方政府大部制改革的实质是转变政府职能。大部制改革的基本思路是通过优化政府组织结构，实现政府职能结构优化和政府职能转变的改革目标。地方政府大部制改革的基本原则应该集中反映改革的实质和目标要求。因地制宜、职能适应、有机统一、社会协同等原则确立了对地方政府大部制改革实践的指导框架，引导并规范地方政府大部制改革的方向。在地方政府大部制改革中，尚存在某些认识上的误区和实施上的不足之处，需要加深对改革基本原则的认识与把握。

地方政府；大部制改革；基本原则

目前，中国各级地方政府正在实施大部制改革。大部制改革是在新的历史阶段提出的新一轮的政府机构改革，是把实行大部制同市场经济发展程度、社会发展特点以及现代政府治理模式的变化相结合的一种全新的改革思路。这就要求，大部制改革不能仅仅以机构整合为目标来推进，而应当围绕新时期的可持续发展和社会需求来进行。从根本上理顺政府与社会、政府与市场、政府内部各部门之间的关系。

在地方政府大部制改革的实践中，尚存在某些认识上的误区，如某些市县政府完全依照中央和省级行政机构的大部门进行对口设置，没有体现和突出地方特色和实际需要；在一些地方政府部门设置中，对大部门体制所要求的宽领域的部门专业分工缺乏科学分类，没有从权力运行机制方面对决策部门、执行部门、监督部门的组织结构设计进行科学考量与定位，尚存在部门职能交叉，决策权、执行权、监督权集中的问题；有的地方政府仅就机构合并减少机构数量而进行改革，并未考虑到职能的有机统一和相互协调等等。这些问题的存在，使得大部制改革尚未达到改革的总体要求，需要在理念上真正认识大部制改革的实质和原则，在更深层次上进一步改革。笔者认为，地方政府大部制改革应坚持如下原则：

一、因地制宜原则

我国幅员辽阔，各地区在地理位置、气候条件、风俗习惯、民族构成、宗教信仰等方面均存在较大差异，各地之间的政治经济社会文化发展不够平衡。“一级政府的设立是根据一个地方社会管理需要而设立的。区域社会政治经济文化发展状况和特点不同，必然对管理主体提出不同的特殊的管理要求，赋予管理主体特定的管理职能。这种职能的体现和实现方式就是管理主体的不同的组织结构。”[1]优化职能结构是进行组织机构设置的基础，也是中央提出的各地机构设置要因地制宜的理论依据。地方政府大部制改革的目标是使地方政府职能配置及政府部门设置与地方社会的实际情况与发展需要相契合。改革开放以来，中国各地区的经济发展速度存在较大差距，导致较发达地区和欠发达地区原本存在的地区差异呈现出逐步拉大的趋势。南北方差异、东西部差异、沿海与内地差异是地方政府大部制改革要采取因地制宜原则的客观要求。地方政府大部制改革需要根据各自面临的改革环境特殊性，因地制宜，避免一刀切。在省级政府层面应尽量与中央大部制同构，体现对应性；省级政府以下的地方政府除必须上下对口的部门以外，根据自身特点建构组织体系，实现异构化。[2]市、县、乡地方政府应对当地实际情况进行充分的调查研究，在总体把握所面临的改革环境，抓住地方突出特征和突出矛盾的基础上，统筹规划、合理安排。大部制改革对地方政府的结构与功能定位既要遵循大部门体制的内在要求，又要突出地方特色和地区差异；既要贯彻业务同类合并和事权集中统一等共同性原则，又要兼顾不同地区面临的不同形势和不同差异；采取因地制宜原则，既要保持基本原则的统一贯彻，又要体现具体规划的灵活多样。

二、职能适应原则

地方政府职能结构既要集中体现和反映社会发展的要求和广大公众的需要，还要根据社会发展和公众需求的变化及时作出调整，与社会发展和公众需求的变化保持动态平衡。职能适应原则就是强调政府职能结构应该适应和满足经济社会发展和公众的需求，地方政府应对不断变化的社会与公众需求迅速作出回应，对政府职能结构和组织结构进行自我调适。

大部制组织机构的设置，要同经济社会发展的现实需求相联系。在中国当前的社会、经济发展形势下，实行大部制重要的在于，要同经济发展方式转变、中央与地方关系的调整等相联系。随着经济的快速发展，中国正面临着经济结构转型与升级的任务，即经济发展方式由粗放型向集约型转变，生产方式由劳动密集型向技术密集型转变。经济结构转型与升级要求对地方政府“经济调节”、“市场监管”职能进行重新定位，通过地方政府大部制改革，进一步强化地方政府的经济宏观调控和决策能力，加强市场监管力度，进一步弱化并淡出微观管理，将微观管理职能进一步向市场和企业让渡。在地方政府大部制改革中，应该突出对宏观调控部门和市场监管部门的建设与强化，构建职能完备、高效运转的宏观调控部门与市场监管部门。对于主要执行微观经济管理的部门，应该根据实际情况，采取适宜措施，逐步予以裁撤或合并。

大部制组织机构的设置，要同公众的需求相适应。随着国民经济的快速发展和社会结构的日益复杂，经济社会生活呈现多元化和复杂化的发展趋势。社会群体、公民之间的利益冲突频发，人们对政府提供公共服务的要求提高。地方政府大部制改革应该高度关注“顾客导向”的政府职能定位与适应问题，对问题与矛盾比较突出的职能领域给予高度重视。设置并加强相应社会管理和公共服务部门，扩展社会管理和公共服务职能。地方政府大部制改革应该突出并强化政府的社会管理和公共服务职能，提高政府解决重大社会问题、化解突出社会矛盾的能力，如城乡发展不平衡、基本公共服务供给不均衡问题。

三、职能有机统一原则

职能有机统一，就是把具有内在联系的职能紧密地整合在一起，实现职能结构的优化，并据此设置组织结构。职能有机统一，是政府大部制改革所遵循的一条重要原则，也是机构整合所要实现的预期结果。传统行政管理体制强调上下对口原则和专业化分工原则，与传统的专业化部门相比,大部门管辖范围较宽，侧重统一管理。大部门体制是一种大职能、宽领域的政府事务综合管理体制，其特点是扩大一个部所管理的业务范围，把多种内容有联系的事务交由一个部管辖。[3]在地方政府职能、权力和机构划分和设置上，大部制强调因事分类原则，以管辖业务的性质作为部门分类和设置原则，进行横向整合，将职能相近、业务类似的政府部门组建成一个大的部门，统一行使管辖权。大部制有利于减少机构重叠、职责交叉、多头管理，增强政府履行职能的能力。[4]

实行大部制，不仅要建设以职能内容为中心的职能有机统一的职能结构和组织结构，而且还要建立以职能实施方式或管理过程为中心的职能有机统一的职能结构和组织结构。行政管理过程，行政管理职能可分为决策、执行、监督三项，政府机构完全可以围绕这三项职能，按照有机统一的要求，优化职能结构和组织结构，确保政府组织精简协调顺畅高效地履行政府职能，提供无缝隙的公共服务。[5]我国过去在中央集权的计划经济体制下，经济不甚发达，管理专业化程度不高，决策、执行、监督三项职能交叉混杂，权力界限划分不清。政府管理主体有时既是决策者又是执行者，还是监督者，三种权力集中于一身。有一些部门，“应当是政策决策的最高机构，但却在相当大程度上管钱、管人、管资源的分配，把精力用于执行职能层面；另一方面，某些政策决策权又被相对集中到某些综合部门，从而导致了决策主体和决策责任的缺位。”[6]决策与执行职能划分不清，监督职能弱化。其结果导致决策失误、执行不畅、监督不力，出现错误得不到及时纠正，造成行政效率的低下。

三权分离的核心目标是优化政府职能结构，协调权力运行机制。决策权、执行权、监督权三权相对分离、相互协调着眼于地方政府职能转变过程中的职能结构调整，着力于确立决策科学、执行有力、监督有效的新型职能关系和权力关系格局。在一级政府层面，既可以设置以职能内容划分的大部门，如文化、卫生、体育等部门，也可以设置以权力运行过程划分的大部门，如决策中心、执行中心、监督中心等，其取舍应取决于社会和公众的实际需要以及成本、效率方面的考量。在大部门内部，也应该根据业务管理需要，进行事务归并和三权分离相交叉的职能划分和机构设置。

四、社会协同原则

转变政府职能是政府大部制改革的核心问题，但政府职能转变并不是政府的单方行动，而是涉及政府与社会两个方面让渡与承接的互动过程。中共中央通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》中明确提出，要更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品。因此，政府大部制改革的全部内容，从转变政府职能这一点来说，既包括职能转让、机构整合，又包括社会组织发展，承接政府转移出来的社会管理职能。改革开放以来，随着市场经济的发展，我国社会结构发生重大变化，社会自主性不断增强。在这种条件下，政府就应该把政府原来行使的本来应归还给社会管理的职能归还给社会，交由社会组织独立行使。这是政府职能转变的基本要求，也是这次政府大部制改革的核心内容。改革开放前，由于计划经济体制下的政府包揽了社会事务，行政权力控制一切，社会组织缺少生存空间，社会组织发展不够充分。与发达国家比较，中国社会组织数量少、发展水平低，在发展过程中还存在一些问题，因此，需要政府对社会组织的发展进行扶持和引导。有关政府部门应该制定和完善促进社会组织发展的政策、法规，为社会组织的发展创造一个良好的政治环境，确立政府与社会组织之间的密切合作关系。政府通过相关政策和法规的实施，扶持、培育、鼓励社会组织的发展，并对其组织与行为予以规范。首先，需要通过法律规范界定社会组织的地位，以及社会组织与政府、公民之间的法律关系；其次，需要通过法律规范确定社会组织的组织结构和职能特征与服务范围；再次，需要通过法律规范确立有关社会组织的管理机制，规范社会组织的运行。此外，地方政府还应通过建立与社会组织分工协作的合作机制，采取辅助、补充、代理、合作等形式，发挥社会组织在公共服务领域的多元主体作用。地方政府还可以通过购买服务等形式，与社会组织形成客户关系，形成良性互动。

［1］许淑萍等.黑龙江省大部制改革问题探讨[J].哈尔滨市委党校学报，2010，（6）.

［2］刘文俭.大部制下的地方政府机构改革初探[J].公共行政.2009，(1).

［3］李军鹏等.大部门体制的一般规律、理论基础与现实意义[J].学习论坛,2008,(3).

［4］李汉卿.试论我国大部制改革的政治进路[J].四川行政学院学报,2009,(6).

［5］许淑萍等.黑龙江省大部制改革问题探讨[J].哈尔滨市委党校学报，2010，（6）.

［6］迟福林.对实行大部制体制的几点看法[EB/OL].2007年3月24日，人民网.

〔责任编辑：李 霞〕

D035.1

A

1002-2341(2011)01-0119-03

2010-10-25

黑龙江省社科基金课题《地方政府组织大部制的设计与实施问题研究》（08B034）的系列成果之一

初智勇（1973-），男，山东文登人，助理研究员、博士研究生，从事行政学研究。