农村土地制度现代化研究

□ 冯佺光

农村土地制度现代化研究

□ 冯佺光

一、农村土地制度现代化的理论意义

相对于我国城市土地，农村土地的市场和经济要素特性，显得十分刚性和滞后于现代化演进的客观要求，而基本处于传统的历史阶段。这样一来，使得土地的市场主体要素失却公平性，环境要素、经济要素和市场要素功能的绩效发挥都很小，甚至严重影响了农村、农业产业经济发展和农民进化——农村、农业、农民现代化的重构，使得农民始终处于原始农业经济创造者的素质状态，最终导致农村、农业和农民现代化远远赶不上时代的步伐，也使得 “三农”问题的瓶颈难以突破。

（一）农村土地制度现代化的涵义

尽快完善农村土地产权的功能，不折不扣地将其视为农民的财产权，并依法切实保护农民对承包土地的占有、使用、收益、处分等权利；明白无误地承认土地使用权为物权，即财产权，其完整内涵应当包括农民享有独立的承包权、经营权、抵押权、入股权、出租权、转让权等诸多权能，是具有交换价值的独立资本。使用权的物权化，应该包括法定化、固定化、长期化、可继承化和市场化。

农村土地多形式和实质性的价值流转，充分而有效地发挥农村土地权能，优化市场经济要素配置功能，采取公平、公正和公开、自愿、互惠互利的互换、转包、转让、代耕代种、租赁倒包、土地股份合作、抵押、托管、拍卖、合作、入股、联营、转换、互换等现代化的交易方式，是农村土地制度现代化的基本内涵和时代的根本要求，也是给农村区域的农民带来公平和实惠的基本途径。

（二）农村土地制度现代化的国家观念与市场逻辑

农村土地制度现代化，是依照当期时代主流和未来发展趋势，有利于作为经济要素的土地资源高效配置，又能够发挥农民的主观能动性和激励机制的有效形成，也能够构造社会的和谐氛围，生态环境和社会环境横纵向交互作用的协调，遵循国家观念和市场逻辑统一的制度安排。国家观念，即是公共权力对农村土地制度的强制实施，受国家土地产权制度规制。而市场逻辑，则是农民个人权利的自由交易，农民能够在法律范围内有权自由支配自己的财产（土地等及其附属物，如宅基地及其之上的房屋）、时间、身体、劳动、意愿和自由支配自身的各类权利。

目前的农村土地制度，所谓集体所有权概念下的“公益人”假设，实则是模棱两可的产权制度，使农民根本没法行使相应的权力和享有相应的基本权利，即使他们有权离开自己耕种的土地，而进城务工。因为从事土地耕种的得益极少，而且风险极大，又没有个人对土地自由权利的确立和保障的宪政基础，公共选择的结果不具备国家观念认可的前提，但时代潮流和国内经济体制构建的宏观背景，又是市场经济的制度环境和制度安排，特别是发达的中心城市，使得城乡差别的法权安排，自然地不利于农村、农业和农民；土地产权制度限定的宪政原则又是非市场决策，怎么改革都日益不利于农民和农村，而是更加有利于城市和市民；制度性、合法性地人为返利加剧了城乡差距的拉大，也使得城市经济和政治体制高度融合的路径及其行为的制度演化日益市场化；而农村经济伴随着城市经济不断朝着现代化的市场经济演进，农村政治体制则不断走向传统。其核心和关键问题在于土地制度的传统特征。

因此，农民难以按照市场经济规则进行自由交易，难免作为经济要素的土地资源浪费和土地财产性收益分配的不公，无法切实保障农民行使土地经济要素的各项权能，突破城乡经济发展统筹过程中要素流动环节不畅的瓶颈。规范和约束市场经济中人的经济行为，维护市场经济秩序，保证市场经济顺利运行的法权工具。农民市场经济主体各项权能的确立，使农民回归农村农业的历史主体和价值主体地位，并与城市居民享有同等的国民待遇。唯政府修改一切与之不相适应的法律、法规和政策，真正让农村土地作为一种生产要素在城乡市场上合法行使各项权能的农村土地制度现代化，才会有农村、农业和农民的现代化。

二、农村土地制度现代化的因素分析

制约农村改革开放推进，农村、农业经济发展严重滞后，农民收益十分低下而离弃土地，疲于城乡间往返的瓶颈，在于农村土地制度现代化的迟滞。只有农村土地制度现代化，才有现代农村特性的与城市一样的公共设施和公共服务均等化、国民身份平等化、城镇化、民主化、法制化、教育普及化与自由平等化；才有现代农业特性的工业化、产业化、市场化、信息化，农村经济结构变迁和优化升级；才有现代产业工人特性的农民高素质化。

（一）农村土地制度现代化的可能性

改革开放30多年，作为最大社会群体和生产群体的亿万农民，是中国社会结构的历史主体。农民的首创精神及其贡献，为农村土地制度现代化奠定了坚实的历史基础。

1.家庭联产承包责任制的经济政治制度基础。

2.乡镇企业发展的产业组织物质载体之客体基础。

3.老、新生代农民工持续不断的农村劳动力跨区域流动的“民工潮”主体驱动力。

4.新经济组织，股份合作制的路径直接延伸。

5.已有小城镇的空间扩展与经验借鉴、教训吸取。

6.“农民工”身份下亦工亦农的身心疲惫与城市务工的知识、经验习得、资金积累，使得农民趋向于返乡创业、安居乐业的进取。

7.新农村建设的农村区域发展的公共政策及其实施的驱动。

8.东部等发达地区产业转移、投资主体市场转向的牵引。

9.全球经济大循环的推动与全国参与世界经济生产和贸易的促进。

（二）农村土地制度现代化的必要性

城乡发展趋势是农村土地制度现代化的客观要求。当前农村土地承包经营权流转，为实现中共十七大提出的经济增长方式的“两个转变”创造了契机和条件。即由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变；由主要依靠第二产业带动向依靠第一、第二、第三产业协同带动转变。

农村土地制度现代化的功能作用发挥：

1.农业规模化、集约化经营有利于微型户突破农业严重障碍。

2.是农业规模化、现代化的有效途径。

3.为城市支援农村，工业反哺农业开辟新的途径。

4.农村土地权能的发挥，将使农村、农业成为投资新热点，农民安居乐业。

城市由于经三十多年的快速发展，各行各业竞争十分激烈，城市资本正在四处寻找投资项目和机会。正是因为中央允许和推动农村土地流转的大政策，使城乡经济发展水平、技术水平以及人才、管理上的“落差”，成为城市及整个社会资本投资农村、农业的强大吸引力。因为投资目前相对落后且竞争不大的农村、农业，有取得较高收益的机会，加之近年来国家出台了不少惠农政策，使投资农业的风险也有所降低。

5.不同市场主体的自身需求，为农村土地流转提供了内在动力。农村土地传统功能的明显变化，为土地流转提供了新的契机。

6.外部条件的积极变化，开始逐步形成推动农村土地流转的合力。改革开放发展到今天，农村改革又到了一个新的历史关键点。

7.农民土地资产通过流转实现增值，是农村土地流转的主要动力。业主投资农业具有较好的资本增值收益，是农村土地流转的重要动因。

8.我国城乡经济社会发展进入新阶段后已经和正在发生明显变化，农村土地“增收、社保、社会稳定”的“三大功能”已明显下降。

传统微型户营模式，很难实现集约经营；农村主要劳动力外出打工，留下从事农业生产的劳动者年龄大、文化水平低，很难掌握使用先进技术；分散生产经营导致决策能力弱、市场行为趋同，很难抵御自然风险和市场风险。因此，农民靠经营小块土地从事传统种养殖业生产，几无增收空间。生产某些农产品，收益倒挂，农村土地很难流动。

无论是培育内部市场、扩大内部需求，还是破除城乡二元结构、实现城乡统筹发展，把传统农业改造为现代农业，把刀耕火种的农民改造成为现代农业的产业工人，彻底改变农村落后面貌，关键在搞活农村土地这个最重要的市场和经济要素，即农村土地制度现代化。农村、农业和农民纵向、与城市对接的横向上的有机交互协同，只有实现了土地的现代化，才可能解开诸多“死结”。

农村土地制度现代化，是破解“三农”问题的关键，为农业规模化、集约化、产业化经营创造了前提条件；为城乡统筹搭建了平台、开辟了新的途径。农民地权的明晰，为农村土地流转创造了必要条件：明晰和扩大地权，有利于农民自主流转土地；有利于农民通过土地流转获得更多收益。

解决“三农”问题的各类公共政策出台和各级财政支持“三农”的支出都逐年大增，但“农村很穷，农业很苦，农民很可怜”的现状仍然没有得到根本改变。推动农村土地多形式流转，促进城乡生产要素优化组合。而农村土地流转的内在动因和法律、政策环境系统的机制设计，是破解这一世纪性难题的根本。

工业反哺农业，城市支援农村仅靠国家在财政、税收、农村基础设施建设上予以支持和尽量减轻农民负担的政策是远远不够的。因为这些支持和反哺落实到地头和人头，其数量极为有限。各类补贴，除了僧多粥少，实则花费到各类行政性、事业性工作环节的较多，反而损失了“三农”问题治理的成本，耗费了支农资金的机会成本、创生了更多的行政成本。

（三）农村土地制度现代化的因素

1.农村土地制度现代化的条件

（1）农村土地制度现代化的必要条件

促使农村农业现代化创造的主体，现代化的农民——回归到高度统一的历史主体和价值主体地位，把边缘化、亦工亦农、不工不农的社会身份的“农民工”重置于现代化农村建设的“界内”来。他们本该是现代农业经济发展的现代产业工人。同时，把土地各项权能的行使权归还给农民，使其成为市场经济社会主体，让他们安居乐业，通过种-养-殖-农-林-畜-牧-科-工-贸-城市规划建设一体化的产业经济发展和城镇化建设协同，就地建设现代城镇化的“新农村”，而农民成为现代化社会里从事现代农业的新市民。就地发展现代化的农业经济及其各种形态，而没有乡村衰败和城市病伴生的存在，让农民具有现代化产业工人的素质，而成为市民，从而逐步消灭城乡巨大差距，实现全国经济质量总体提升，使得乡村城镇除了没有中心城市规模大，其他什么都可能比中心城市更加美好的格局。

特别地，若不有效确立农民的各项土地权能，可能会再次剥夺农民最后剩下的唯一一份所属资财。

（2）农村土地制度现代化的充分条件

政府完全、彻底地承认并落实农民土地产权、物权的所有权、占有权、支配权、使用权、收益权和处置权。农民有权享有与市民同等的养老、医疗等社会保障和社会福利。二者的统一，是农村土地制度现代化的实质和核心。

（3）农村土地制度现代化的充要条件

突破垄断政治资源、经济资源和社会资源，政治实体、经济实体同构的县域政府经济政治结构功能框架及其管制模式的稳态结构，使农民成为区域治理主体、决策主体、生产经营主体、利益主体、市场主体、使其享有与市民同等的国民待遇，才有可能确立农民历史主体和价值主体地位的有机统一。农民对土地等各种要素资源得以在公平、公正和有效的求存求变目标下，按照市场逻辑进行自由流动和有效配置。

2.农村土地制度现代化的过程及价值

（1）农村土地制度现代化，在于确立农村土地的产权主体地位。农民，得以突破抽象的“公益人”假设，使农村农业的真正主体的农民，对土地的所有权、占有权、支配权、使用权、收益权和处置权，具有行使各项权能的均等机会，使农村土地产权现代化，才有可能在封闭化、边缘化、落后化的农村，产生和获取城镇化、民主化、法制化、教育普及化与自由平等化，农业工业化、产业化、市场化、信息化和农民高素质的现代化。

（2）农村土地制度现代化，才有可能吸引农民就地安居乐业。农民工多年来为了增收而进城务工，一代又一代一味地离土，抛荒、抛土、抛业、抛家、抛妻、抛老抛小、抛农、抛未来，只顾眼前而进城从事劳务经济，无异于不谋万世，而只谋一时；不谋全局，而只谋一域。农村生产生活公共品匮乏、环境条件较为恶劣的低收入农业劳动者，农民，凭借体力和勤劳优势，以低级的知识和智力，在没有像市民一样享有生活福利保障的系列劣势条件下，向公共品充足的城市及其工商业需求者的市民提供劳动服务，以获取低额但比从事农业生产的得益要高得多的报酬的生存状态和物质利益获取方式。

（3）农村土地既是农民在农村从事农业生产生活的物质载体和经济要素，也是国家经济政治制度安排指向的因素之一。一旦实现农村土地制度现代化，农民成为区域治理主体、决策主体、生产经营主体、利益主体、市场主体，垄断政治资源、经济资源和社会资源，集政治、经济功能于一体的县域政府经济政治利益同盟结构功能框架及其管制模式的稳态结构得以解构，二者实现同步重构，农村城镇化，农业工业化、产业化、市场化、信息化，高素质产业工人素质具备的农民现代化的机制设计得以产生协同性实效。

（4）农村土地制度现代化，自动实现政府行政管理体制改革和职能转变，也能大幅度消除政府腐败和权力寻租。因为政府得以从“打包”的政治实体和经济实体中“解压”，由行政管理的全能角色中解放出来，向组织和提供社会保障、社会福利要素，保障基础设施设备等农村公共品供给，转换为公共管理和公共服务的角色。农民也自然从“公益人”假设下“一无所有”的状态转变为围绕土地等财产性、物权收益，围绕市场作出有效决策的生产经营的历史主体和价值主体的有机统一。通过政府的有效规划、服务和监管，农村城镇化、民主化、法制化、市民社会化和农业工业化、产业化、市场化、信息化及农民现代化，自然会逐步诞生于全国的各个农村区域。

（5）农村土地制度现代化，在当今中心城市市场、就业、创业和投资都十分饱和，产能产品过剩的情形下，城市产业组织对投资的各类成本急剧增加而对利润追求显微的条件下，利于吸引城市及全社会生产要素进入农村和农业；利于激活农村土地、劳动力等生产要素；利于城乡生产要素的优化配置；利于全国传统农业的改造及资金筹集；利于破除城乡二元结构，缩小城乡差别，促进城乡统筹和城乡一体化，突破行政区际经济封锁、实现全国市场一体化。

三、农村土地传统制度存在的问题及农村土地制度现代化对策

本文借助2008年9月，中国（海南）改革发展研究院组织百名专家关于农村土地制度改革问卷调查，作为本文理论界定的校验。

十七届三中全会部署农村新一轮 “土地改革”。有关调研从5个方面设计了38个问题，涉及当前农村土地所有权、承包经营权和使用权、土地征用、土地流转、土地财产性收入等方面的内容[1]。

（一）产权主体缺位和土地流转机制不健全是当前农村土地制度存在的突出问题

调查显示，64.6%的专家认为产权主体缺位是当前农村土地制度存在的主要问题，63.7%的专家认为土地征用制度不规范是当前农村土地制度存在的主要问题，近50%的专家认为农村土地流转机制不健全是农村土地制度存在的突出问题，当前土地制度存在农民行使土地权利得不到保障 （33.6%）、土地市场发育不健全（24.8%）、农民土地使用权不完整（23%）等问题。

（二）保护农民土地权益关键是赋予农民土地财产权

88.5%的专家认为，制定和修改相关法律政策，并尽快出台相应的实施细则是保护农民土地权益的主要措施；66.4%的专家认为，鼓励发展各类农民组织是维护农民土地权益的主要措施，以上两项的认同度都超过了50%。有45.1%和44.2%的专家分别认为，推进政府职能转变、提高农民自身法律水平和保护意识是维护农民土地权益的主要措施。有专家建议，严格规范政府行为，采取措施有效限制基层政府侵害农民土地权利的行为。有专家指出，保护农民土地权益关键是赋予农民土地财产权，把地权还给农民。

（三）对传统的农村土地集体所有制进行产权结构变革

对未来农村土地制度改革的争论较大，认同度均在50%以下。30.3%专家认为农村土地改革不应触动所有制，但需要对产权结构进行根本变革；17.4%的专家认为未来农村土地改革的方向或目标就是把土地产权交给农民；16.5%的专家认为农村土地制度只需要稳定和完善家庭承包责任制；10.1%的专家提出土地集体所有。农民永佃的建议，专家建议应明确土地产权，并从法律上界定承包经营权属于物权，最大限度地弱化村干部和乡镇以上政府处置村集体土地的权力，强化农民集体对土地的处置权，保证农民现有的土地权利不被侵犯。

（四）加快推进农村土地集体所有权制度改革

49.1%的专家认为，农村土地“集体所有”，实质上是一模糊概念。农村土地确实为村民小组所有，但基层政权对农民集体土地权利的干预过多，农村土地集体所有权需进一步界定。专家对农村集体土地所有权存在问题的认同度较高，前五位分别是：所有权权能残缺(75%)；所有权客体界定不清(56.3%)；权利和义务不明确，缺乏可操作性(50.9%)；集体土地所有权多级所有，主体不明晰(50%)；集体土地所有权主体代表法律地位不明确(50%)。另有专家认为，土地名义归属并不重要，重要的是农民缺少有组织的权利主体，没法有效行使权利。按选择人数从高到低排序，分别是将土地使用权永久下放给农户，农户成为土地物权最终的、完整的拥有者，并可以继承、转让、抵押和交易(58.9%)；对现行有关农村土地的法律、法规进行重大修改（57.1%）；建立完备的土地管理档案，地方政府和乡村自治组织及其代表人都无权再以任何借口、理由对农户的土地进行单方面处置（55.4%）。还有专家建议，完善农村土地所有权制度，关键是提高农民维护土地权益的能力，同时在法律上为农民提供有效的救济手段。

（五）农民土地使用权需要制度保障

当前农民土地使用权性质尚不清晰。调查显示，68.3%的专家认为农民土地使用权应该是 “物权”，24%的专家认为应该是用益物权，只有不到5%的专家认为应该是债权。但现实与理论相差甚远，只有14.1%的专家认为现实中农民土地使用权是 “物权”，40%的专家认为是用益物权，还有32.9%的专家认为还只是债权。农民土地使用权诸多问题与土地制度设计缺陷相关。调查显示，赋予农民长期而有保障土地使用权的难点主要表现在四个方面：一是承包期内调整土地（85.8%）；二是政府侵占农民权益（85%）；三是政府违规征地（54.9%）；四是发包方以各种名义收回土地（53.1%）。以上四项的认同度都超过了50%。以土地使用权有偿转让和界定产权主体来稳定农村土地使用权，农民对稳定土地使用权与平均占有土地之间的矛盾和“人多地少”之间的矛盾，一直是稳定农民土地使用权的两个突出矛盾。就前一个矛盾的解决，专家建议，一是通过土地使用权有偿转让，逐步实现土地调整的市场化（70.6%）；二是在界定产权主体的同时，严格界定“集体”成员的边界，限定享有“承包权利”的群体（67%），以上两项认同度都超过了60%。解决第二个矛盾，68.2%的专家建议用规范的土地使用权流转市场取代行政调整手段 （有专家认为现在是解决土地使用权问题的最好时机）；55.5%的专家建议加快农村非农产业和城市化发展，扩大非农就业机会。新阶段要强化和保障农民土地使用权，67.3%的专家建议应强化农民土地的使用权，弱化农村土地的集体所有权。

就此，调研专家从三个方面提出了具体建议：一是对现有的法律作相应的修改。按照选择人数排序，前五项分别是取消1995年《担保法》中有关禁止把农民的土地权利作为抵押的条款，允许农地使用权进行抵押，并出台配套措施，防范风险(57%)；对土地重新调整予以清晰和明确的限制，详细列出哪些是属于可以视为土地调整依据的“特殊情况”(48.6%)；设计和颁发统一的土地承包合同和土地证书，使其包括农村土地承包法的核心条款（46.7%）；起草土地登记的监管条例，建立农村土地登记系统（43.9%）；颁布有关解决土地纠纷仲裁的规定，并着手建立仲裁委员会（38.3%）。二是扩大农村土地使用权。专家认为，土地使用权主要应由四项权利构成，即自主利用和经营权（如转包、转让、租赁等权利）（83.9%）；当承包地依法被征用、占用时，有权依法取得相应的补偿（72.3%）；排他占有权（如抵押、继承、担保等权利）（66.1%）；剩余产品分配权（53.6%），以上四项权利的认同度超过了50%。另外，还有48.2%的专家认为，土地使用权最重要的应包括优先承包权。三是调整农村土地使用权的期限。超过半数的专家认为，不应再规定具体的期限，而是应赋予农民永久的土地使用权；21.8%的专家认为土地使用权的期限至少30年。只有7.3%和9.1%的专家认为土地使用权期限应为50年或70年。还有专家认为，不应对土地使用权期限作死规定，应当是一种灵活的使用权，根据双方的意愿灵活处理，或根据各地农村社会经济发展的状况及产业发展的实际，让集体和农民民主（如2/3的多数）决定。

（六）征用农村土地关键是保护农民权益

农地征用制度存在缺陷，认同度超过50%的分别是：征地收益分配不合理（79.1%）；征地补偿标准低（68.2%）；征地补偿费的测算方法不合理（60%）；土地补偿资金管理不严，截留、挪用、克扣等现象较为突出（59.1%）；缺乏明确的土地征用范围，公共利益没有明确的界定（59.1%）；失地农民得不到妥善安置（59.1%）。另外，39.1%的专家认为征地补偿因土地用途或类型而异，违背了公平对待土地拥有者的原则；20.9%的专家认为有些大类的农村土地（包括林地和草地）被排除在外，造成利益分配不均。

（七）地方政府热衷于土地征用，成为近年来农地征用过程中各种矛盾的重要原因之一

71.3%的专家认为是由于现行的财税体制不完善，客观造成了地方政府对土地财政的过分依赖；60.4%的专家认为，以GDP为主要指标的政绩考核机制刺激了地方政府通过征地来上大项目、大工业。另外，还有专家认为土地征用程序的法律规制不健全（27.9%）、土地要素市场改革滞后（21.6%）、土地征用的监管不力（12.6%）也是造成地方政府热衷于土地征用的原因。

（八）完善农地征用制度的关键是赋予农民维护自己权益的能力

63.1%的专家建议，改善农地征用过程的首要措施是提高农民在征地过程中的谈判地位，赋予农民维护自己权益的能力。认同度超过50%的分别还有：清晰界定公共利益，采用列举、清单等方式明确界定公共利益的范畴（62.2%）；严格控制地方政府的征地权力（58.6%）；完善征地程序，提高征地过程中的透明度（52.3%）。另外，还有专家认为：应提高补偿标准 （49.5%）；确保征地补偿款发放给农民（45%）；以物权规范土地征用（41.4%）；大力发展农地交易市场（36.9%）；构建和完善司法救助体系，缓和政府与失地农民的紧张关系（34.2%）；放开土地一级市场，允许以营利性为目的经营性用地直接入市（29.7%）等也是改进农地征用的主要措施。

（九）“土地换社保”不是长期的制度安排

专家对此做法存在明显争论。34.5%的专家认为“土地换社保”是在农村公共服务体制尚未建立和公共财政制度还不完善的制度背景下的一种过渡办法；33.6%专家认为“土地换社保”既是政府卸责与城乡二元制度惯性的表现，也是地方政府利诱农民放弃土地承包经营权的诱饵；24.5%的专家认为“土地换社保”是安置失地农民的一种保障措施，也是统筹城乡发展，促进农村土地规模经营的重要举措。

（十）当务之急是规范土地流转的相关制度

土地流转过程中农民权益得不到有效保障。调查显示，土地流转过程中存在的主要问题：一是收益分配不规范，农民权益得不到保障（84.7%）；二是流转中违法、违规问题比较严重（71.2%）；三是政府的行政性干预大（60.4%）。以上三个选项的认同度都超过了50%。对于农地流转中产生诸多问题的原因，72.1%专家认为，缺乏明确的土地产权是问题的根源；59.5%的专家认为是国家垄断稀缺的土地资源，农村土地市场发育严重滞后造成的；58.6%的专家认为缺乏合理的土地流转价格体系也是重要原因之一。还有专家指出，造成以上问题的主要原因在于地方政府干预过多，农民权利得不到尊重。

（十一）村集体建设用地直接进入市场

调查显示，57.7%的专家赞成农村集体建设用地（尤其是经营性集体用地）直接进入市场，其中，55.4%的专家认为目前时机已经成熟，应尽快推开。另外，也有近1/3的专家明确表示反对。有专家认为，在不具备成熟农地流转市场的条件下，农村集体建设用地不宜直接入市。

（十二）创新土地流转方式

专家对农地流转方式有不同的看法。对“公司+农户”的看法。57%专家认为“公司+农户”有效地促进了农民土地使用权的流转，增加了农民收入。但也有43%的专家表达了不同的看法，其中13%的专家认为 “公司+农户”成为公司与农民争地的主要来源。还有专家指出，要反思这些年来“公司+农户”的做法，通过规范运作、有效监督，使这种形式真正惠利于农。

（十三)鼓励土地股份制试点

调查显示，71.8%的专家对土地股份制表示支持，只有9.1%的专家明确表示反对。有专家认为，国家现行的土地法律制度不作根本性的改革，各地开展的土地股份制试点只能是“瞎忙活”。

(十四)支持广大农民获得土地财产性收入

土地尚未发挥财产性功能。专家对未来10年土地的主要功能预测中，并不看好土地的财产性功能，认为土地对农民来说还主要是发挥生产功能和保障功能。40.9%的专家认为，之所以土地未能成为农民财产性收入的主要来源，主要是受制于当前土地制度。但也有36.4%的专家认为，发挥土地的财产性功能必须认真贯彻现有的法律制度。只有不到20%的专家认为，土地已经成为农民财产性的主要来源；扩大农民宅基地的使用权，住房是农民最重要的财产。因受宅基地使用权制度缺失和限制，所引发的矛盾越来越多。目前农民宅基地面临的主要问题表现在三方面，一是不清晰的土地权利期限(66.1%)，二是保护农村宅基地权利法律的缺失(58.7%)，三是对转让的过度限制(51.4%)。以上三个选项的认同度都超过了50%。另外，分别有37.6%和30.3%的专家认为，对土地抵押的限制、不明晰的补偿条款也是宅基地使用权存在的问题。针对目前宅基地存在的问题，67%的专家认为法律应取消对农民宅基地转让的种种限制，81.5%的专家赞成在适当时候允许市民到农村购买农村住房，82.7%的专家赞成农村宅基地（包括地上房屋）可以抵押。

国家社科基金项目:“基于山地资源综合开发的山区经济发展问题研究”(09XJY011)；国家社科基金项目:“西部地区金融资产结构调整与产业结构升级互动机制研究”(11XJL004);国家社科基金项目：“西部农村贫困地区自我发展能力构建研究”(11XJL010)；国家社科基金项目：“东西部企业技术创新联盟协调机制研究”(09CJY019);世行项目：“推进城乡统筹，提升重庆市农民工社会保障”(TF095070)[执行部门：中华人民共和国重庆市人力资源和社会保障局]。

[1]夏锋,张娟.百名专家建言加大农村土地制度改革力度——中国（海南）改革发展研究农村土地制度问卷调查[OL/EB].http://www.sociology.cass.cn/shxw/shgz/shgz51/t20081119_1 9369.htm[2010-4-18].

[2]重庆市区县经济学会.2009年度重庆市政府重点课题·农村土地流转是解决“三农”问题的突破口[R].内部资料.

[3]张文礼.改革开放以来“三农”政策的创新与发展[J].中国经济史研究,2005(2):97-102.

[4]冯佺光.我国山地资源综合开发与山地经济可持续发展[J].农业现代化研究,2008(06):696-701.

作者：重庆师范大学教授，农村社会发展与农业经济管理研究中心主任、重庆市区县经济学会常务副秘书长

责任编辑：惺 睿