我国公务员职位分类制度存在的问题及其对策

常 静

（苏州大学 继续教育处，江苏 苏州 215006）

现代公务员制度是指现代国家以法律为依据，对公务员实行科学管理而建立的一套法规和制度体系，它是现代国家政治制度的重要内容，主要包括公务员分类制度、任用制度、晋升制度、考核制度、培训制度、工资福利制度等。职位分类制度不仅是现代公务员制度的重要基础，也是其它各项人事管理工作的起点和基础。自党的十三大决定在国家机关推行公务员制度以来，经过试点、全面推行以及《国家公务员暂行条例》、《中华人民共和国公务员法》的相继颁布施行，我国公务员制度已经步入了法制化、规范化的轨道。但不容否认的是，虽然我国公务员分类管理经历了从管辖分类到职务分类再到职位分类的演变，但还有许多地方不够完善。党的十七大报告强调要进一步“健全领导干部职务任期、回避、交流制度，完善公务员制度。”［1］52公务员制度本身就是干部分类管理的重大成果，公务员制度的完善同样需要科学合理的职位分类管理作支撑。加快完善公务员职位分类管理制度，对于拓展不同类别公务员职业发展空间，建设高素质、专业化的公务员队伍，具有十分重要的意义。

一、我国公务员职位分类制度的规定及实践

作为我国干部人事管理方面第一部带有总章性质的法律，《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）在吸收我国原有分类制度合理成份并借鉴国外人事行政有益做法的基础上，重新设计了我国的公务员职位分类制度。《公务员法》第八条规定：“国家对公务员实行分类管理，提高管理效能和科学化水平”；第十四条规定：“我国实行公务员职位分类制度。公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。国务院根据本法，对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别。”第十五条规定：“国家根据公务员职位类别设置公务员职务序列。”第十六条规定：“公务员的职务分为领导职务和非领导职务。”第十九条规定：“公务员的职务应当对应相应的级别……公务员的职务与级别是确定公务员工资及其他待遇的依据。公务员的级别根据所任职务及德才表现、工作实绩和资历确定。公务员在同一职务上，可以按照国家规定晋升级别。”

可见，我国目前实行的是以职位分类为主、职位分类与品位分类相结合的具有中国特色的公务员分类管理模式。职位分类是“指以‘事’为中心进行的人事分类制度。它由‘职位’和‘分类’两个概念组成，即国家行政组织中设立的以一定的职务和责任为要素的工作岗位，将工作岗位分为不同的类别和等级的一种程序和方法。”［2］27它是依据职位的工作性质、难易程度、责任轻重和所需资格条件等因素，将职位作纵横划分，纵向划为职系、职组和职门，横向划为职级和职等，使职位成为纵横有序的系统，为工作人员的考试、录用、考核、晋升、培训、奖惩、工资待遇等各项管理提供依据，以达到分类管理和同工同酬目的的一种人事管理体系。品位分类是“指以‘人’为中心进行的人事分类制度。它根据公务员个人所具备的资历、学历以及职务、身份等条件来确定公务员的录用、考核、培训、晋升和工资福利待遇。”［3］25我国公务员分类管理模式以职位分类为主，主要有两方面的含义：一是我国公务员的职位分类制度的设计充分运用了职位分类的原理，采用了国际通用的以工作性质、责任轻重、工作难易程度和所需资格条件作为对职位分类的基本因素；二是评价因素中，属于职位评价因素的比重约占75%。职位分类与品位分类相结合主要有三方面含义：一是对我国公务员队伍中不适用职位分类的人员将实行品位分类；二是在职位分类的评价体系中，品位因素约占25%；三是实行级随人走。具有中国特色也有三方面含义：一是职位分类结构体系的确立，既坚持了以国家现有行政机构和职位的设置及工作任务、职能分工为基础，又兼顾了今后的改革方向；二是职位分类评价体系的确立，在强调以事为中心的基础上，兼顾品位因素；三是在职位分类的具体方法和技术上加以简化和改进。如在职位调查方法上，采用访谈法、文献法与填表法相结合。又如在划分职系、职组、职门时，采用演绎法和归纳法相结合的办法等等。［4］27

《公务员法》实施以来，按照“试点先行、制度跟进、突出重点、统筹兼顾”的原则，我国在质检、工商、税务、海关系统开展了行政执法类公务员管理试点，在公安机关、国家安全机关开展了专业技术类公务员管理试点，在中国证监会开展了聘任制试点，在上海浦东新区开展了公务员职位聘任试点，在深圳市开展了公务员分类管理综合试点，分类管理工作迈出了实质性步伐。按照中央深化司法体制改革的要求，组织实施了公安机关执法勤务机构人民警察警员职务套改工作，在150多万名公安机关人民警察队伍中先行完成了分类管理的基本框架，对应《公务员法》中综合管理、行政执法和专业技术3个类别，将公安机关人民警察职务分为警官、警员、警务技术3个职务序列。公安机关警员职务套改工作的开展，标志着行政执法类公务员管理工作取得实质性进展，对下一步整体推进公务员分类管理工作具有很好的示范作用。当前，我国形成了中央机关、省、副省级市和市（区）构成的相对完整的试点范围框架［5］。在试点的基础上，公务员主管部门加快研究起草相关法规，目前已经草拟了行政执法类、专业技术类和聘任制公务员管理办法3个规定草案［6］。

按照国家的统一部署，各地区也从自身的实际出发，积极推进公务员分类管理试点工作，不断夯实公务员队伍科学化管理的基础。作为全国唯一的公务员分类管理综合试点的城市，深圳市委常委会2010年1月22日原则通过了《深圳市行政机关公务员分类管理改革实施方案》及相关配套制度，并于同年2月3日正式对外公布。深圳的改革主要包括三方面内容：一是为行政执法类和专业技术类公务员建立与行政职务级别脱钩的独立职务序列，其中：行政执法类公务员称为“执法员”，从高至低为一级执法员至七级执法员，各职级间没有上下级隶属关系；专业技术类公务员从高到低设主任、主管、助理等职务。在此基础上建立了涵盖招考、转任、晋升、考核、培训等环节的分类管理制度体系，以此推进公务员专业化建设，进而提高公务员队伍的服务能力和效率；二是基层公务员的职业发展重点考虑其年功积累和工作业绩，为夯实基层、加强一线提供制度保障；三是结合职位分类，扩大公务员聘任制实施范围，制度性地解决能上能下、能进能出的问题，增强公务员队伍的活力，以后新进入的行政执法类、专业技术类公务员都将实施聘任制。深圳分类改革后的首次行政执法类公务员招考创下多项新纪录，是深圳有史以来公务员招考报名人数、实际应考人数最多、竞争比例最大的一次考试。2010年10月下旬，深圳启动了年内第二次聘任制公务员招考，554个职位招聘995人，首次覆盖了综合管理、行政执法和专业技术三类公务员。这标志着深圳市公务员分类管理改革进入实践阶段①参见：《深圳公务员分类管理改革正式启动》，《领导决策信息》2010年第8期，第18页；《深圳将年招千名聘任制公务员》，《南方日报》2010年2月4日，A13版。。

二、我国公务员职位分类管理制度存在的问题

《公务员法》将公务员分类管理制度法律化，为公务员管理的科学化与规范化打下了制度基础。但是，《公务员法》并未能解决我国公务员管理过程中出现的所有问题。《公务员法》所规定的公务员分类管理制度并非尽善尽美，公务员的范围和分类仍有不清晰、达不到规范化和科学化管理要求的地方；同时，公务员分类制度的实施不仅可能会解决问题，也有可能诱发产生新的问题。目前，我国公务员分类管理主要存在以下三个方面的问题②参见赵子甲：《我国职位分类制度探析》，《天水行政学院学报》2007年第2期，第59-62页；魏磊：《以改革创新精神研究解决公务员队伍建设中的热点难点问题》，《理论学刊》2008年第5期，第86-89页。：

（一）分类管理模式不健全

从《公务员法》的规定及各地的实践来看，当前我国的公务员分类模式可以归纳为横向的职位分类、纵向的职务分类和级别分类三种，其中职位分类细分为综合管理类、专业技术类和行政执法类三种，职务分类细分为领导职务和非领导职务。因此，我国的公务员分类制度概括起来是：以职位分类为主导，职位上分为领导职务和非领导职务，以公务员所任职务为主并考虑工作表现、资历等确定级别。这一分类模式存在以下问题：

1.没有区分政务类和事务类公务员。从理论层面来看，公务员分类有两层不同的涵义：一是指政务类公务员与业务类公务员的区分，亦即政务官与事务官的区分，这种区分在美国称为管辖划分［7］52。管辖划分的功能是把业务类公务员从政府系统中分解出来，使对它的管理成为相对独立的人事活动，并由此确定不同于政务类公务员的管理原则和管理方法。由此可见，管辖划分既是建立公务员制度的逻辑前提，也是公务员系统内分类的条件。二是指按一定的标准对业务类公务员进行划分，按其所任职务的专业性质横向划分为若干专业种类；按其所占据职位在整个公务职务结构中所处的地位，纵向划分为若干层次，并将划分结果以相应的规范性文件肯定下来，作为公务员管理的科学依据。我国《公务员法》规定，公务员是指“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”。可见，我国公务员大体是由各级政府组成人员和非政府组成人员构成的，而这两者在任职条件、产生方式、管理办法、管理机构以及职责范围等各个环节上都有很大差异。可以说政务类和事务类公务员的区分对公务员分类管理的完善和发展将起到非常重要的作用，而我国的分类制度将其笼而统之，显然是不合理的。

2.没有区分特别职公务员和一般职公务员。公务员管理制度较成熟的国家通常将公务员分为特别职公务员和一般职公务员。特别职公务员包括议员、法官、政府内阁组成人员等，一般职公务员包括所有国家机关和国有企事业单位中的常任文职人员。根据分类管理的原则，各国公务员法通常只调整一般职公务员。而我国对完全不同性质的公职人员，无论是考任、委任、聘任人员，还是通过人大选举产生或任命的政府组成人员、法官、检察官，无论是国家机关工作人员，还是政党、社会团体的工作人员，均纳入《公务员法》的调整范围，这是不符合规范管理、科学管理原则的。首先，通过人大选举产生或任命的政府组成人员与通过考试、聘任产生的一般政府工作人员在职位和工作性质上有重大区别，对之适用统一的法律调整是不适当的。通过人大选举产生或任命的政府组成人员有严格的任期限制，任期结束，其就不再是公职人员。其次，党的机关的工作人员与政府机关工作人员的要求是很不相同的。比如，党的机关的工作人员的录用不能像政府机关那样可以向所有公民平等开放，对党的机关的工作人员的考核也不能适用与国家机关工作人员考核同样的条件。因此，将党的机关工作人员纳入公务员法调整是不科学的。第三，法官与政府工作人员的工作性质完全不同，法官审理案件，只服从法律，而政府工作人员执行公务，除上级命令明显违法之外必须遵循下级服从上级的原则。为了保证法官的公正，其任用、考核、奖惩、职务任免，乃至工资、福利等，都不应该实行与政府工作人员相同的制度。将法官与政府工作人员同样对待、同样管理，与建设法治国家的要求不相适应，这在实践中已经暴露出种种弊端。

（二）晋升双轨制不健全

《公务员法》明确公务员级别是体现职务、德才表现、工作实绩以及资历的综合标志，是职位因素与品位因素的统一；级别是确定公务员工资及其他待遇的重要依据，是公务员职务之外的又一职业发展渠道，是对不同类别职务进行平衡比较的统一标尺。《公务员法》对级别内涵与功能的明确，构建了我国公务员“职务晋升”与“职级晋升”的双梯制，克服了以往职位分类过于简单、公务员价值实现途径狭窄、职业发展渠道和上升阶梯过于单一的问题，使公务员职位分类进一步科学化和规范化，为公务员的职业发展提供了多元化的途径，拓展了公务员的发展空间，调动了公务员的积极性，为提高行政工作效能奠定了坚实的基础［8］。但“职务晋升”与“职级晋升”的双轨制仍然有以下问题需要解决：

1.职级设置的法制保障。职级设置是为了健全对公务员的激励机制。必须按职务和级别相结合的原则来规范公务员职务层次与级别的对应关系，但对于如何对应两者关系以及怎样具体实施，都没有明确的法律规定。此外，《公务员法》中的向基层倾斜、适当增加职级的政策到目前还没有出台相关细节法规。

2.职级晋升的财政保障。职级晋升法规的出台，能够更好地发挥公务员的激励保障作用，但由于《公务员法》对公务员的范围进行了调整，并且规定国家财政负担公务员福利，这样就有可能加大中央的财政负担。随着职级晋升制度的不断完善，约占全国公务员总数58%的县乡两级公务员不升职务也可以随着级别的晋升而享受合理的待遇，以我国现在的财政支持能力，如果没有一套有效的绩效管理系统，没有合适的预算控制措施，有可能会导致财政开支的扩大甚至瘫痪。

（三）配套法规制度不健全

《公务员法》实施以来，我国已制定了17个与公务员法相配套的政策法规及9部专项处分规章，内容涵盖公务员考试录用、新录用公务员任职定级、职务任免与升降、调任、考核、奖励、辞职辞退、申诉、培训等各个方面，初步形成了公务员管理制度体系框架，公务员管理的主要环节实现了有法可依［6］。但从法规制度的周全性来看，我国公务员职位分类制度还存在配套不健全的问题：

1.没有形成职位分类细节的法规。我国《公务员法》对公务员制度的分类模式只作了极为简单的原则性规定，而下位法又未及时跟进。与之相关的下位法只有10年前颁布的《国家公务员职位分类工作实施办法》，这部办法规定简单且年代久远，明显落后于时代，操作性差，导致的结果是各地区、各部门按照自己对法规的理解进行职位设置以及选拔，造成各地区选拔标准不一、规范不一，区域和部门不同的公务员地位也不公平。《公务员法》没有明文规定专业技术类和行政执法类公务员的职务序列，而是说“根据本法由国家另行规定”，但相关的细则至今未出台。具体规定的缺失，使得分类制度无法真正做到处处有法可依、落到实处；配套法规的不完善导致不同职位之间选拔、晋升规定缺失，无章可循，无法衔接。比如《公务员法》把公务员的职务分为领导职务和非领导职务，并将公务员职位划分为综合管理类、行政执法类和专业技术类，在这三个种类职位上工作的公务员或者担任领导职务，或者担任非领导职务中的专业技术职务。但是究竟是担任何种职务、如何担任都没有明确的规定，这就使得可操作的成分大大增加。再如，会计人员在职位分类上属于专业技术类，如果其晋升为领导人员时，就并非仅是执行决策，而是获得了一定的领导、决策权力，这在职位分类上则属于综合管理类，这个晋职的过程尚无相应法律规范加以规制。没有对以上细节的规定，对《公务员法》的执行就存在难度，不利于整个公务员制度的实施。

2.职位分类与公务员其他制度仍未确立对应关系。作为公务员制度的基石之一，如果职位分类没有与公务员其他制度之间建立对应、协调关系，会导致整个公务员制度的崩溃。公务员录用工作没有确切的遵守标准，各单位没有明确的职位说明书，通常是各机构确定岗位，由人事部门进行统一录用工作，这就给寻租制造了机会；我国《公务员法》在公务员工资制度方面还没有出台配套法规以保证职位分类切实与公务员福利挂钩；职位分类中的职务晋升、绩效考核制度目前实施的状况还存在人治现象，仍然需要以法规的形式确定下来。《公务员法》规定：“对一些专业性较强的职位和辅助性的职位可以实行聘任制”，但我国聘任制还处于起步阶段，对聘任人员范围的规定相对模糊，有必要进一步扩大聘任人员的比例。

三、完善我国公务员职位分类制度的对策

（一）完善公务员分类管理模式

1.加快公务员分类管理试点进度。要及时总结试点经验，扩大试点范围，深化试点内容，不断加以完善，从中积累更多的经验，为分类管理打下坚实基础。可在最需要建立“技术壁垒”和最需要专业技术结论支撑的领域，优先设立专业技术类职位；应从提高政府社会管理、市场监管的科学水平出发，从提高一线公务员执法专业水准出发，从优化决策、执行、监督相协调出发，有选择地设立行政执法类职位［9］。要注意统筹综合管理类、行政执法类、专业技术类公务员的关系：这三类既相互独立，又都是整体的有机组成部分，在制度设计上要努力做到兼顾各方，综合平衡；既要在管理上突出各自特点，又要把握好适度平衡和合理衔接，并根据不同类别公务员的性质特点，推行管理模式的创新，增强管理的针对性和有效性。

2.区分政务类公务员与事务类公务员。把公务员区分为政务类公务员与事务类公务员，才有助于建立科学的公务员分类管理方式，才有助于对公务员进行有效的管理［10］。根据党管干部的原则，政务类公务员中各级党委组织部门依据宪法和组织法来进行培养、考察、推荐和监督管理，通过有关机构和一定的法律程序依法任免；业务类公务员由各级人民政府人事部门严格按照《公务员法》和有关的法律法规进行管理。这样做的优势在于：当通过对政务类公务员的管理、监督，来贯彻自己的路线、方针、政策，体现了“管少、管好、管活”的原则，这既理顺了党政关系，又解决了人事权过分集中的弊端。

3.区分中央政府公务员与地方政府公务员。虽然我国是单一制国家，除特别行政区外，所有公务员都实行一种高度统一的职位分类模式。但可在借鉴西方国家做法的基础上，从我国国情出发，区分中央政府公务员和地方政府公务员，对中央政府公务员和地方政府公务员在职务范围、任职资格、责任义务、级别待遇上分别立法予以规定。条件成熟后，可专门制订《国家公务员法》和《地方公务员法》［11］。

（二）完善公务员晋升双轨制

要“使职级真正具有职业发展台阶功能”［12］，就要明确职务、职级与福利之间的对应关系，在现行职务与级别相结合的基础上，增强级别的独立性，完善公务员职级晋升制度，进一步强化级别的激励作用，注重向基层和低职务人员倾斜［13］。为此：

1.统一级别层次，理顺级别与职务关系，将级别与职务在一定程度中相互分离。可以考虑的是，可将级别系统从职务系统中独立出来，更加弱化与职务系统的对应关系。具体做法是规定数字化级别层次，以级别层次与职务层次的结合作为判断一名公务员在公务员体系中的准确坐标，这可能正是广东省提拔“副厅级县委书记”①2006年2月，广东在省内进行了一项官制改革，内容为：“在公务员队伍中，凡年满50周岁以上，且担任县（市、区）委书记连续满5年以上的公务员可以确定为副厅级并继续在本地任职。”根据此项政策，广东省出现了5名“副厅级县委书记”。《南方周末》评论道；“这项政策解决了县级党政正职变动频繁的问题，可以吸引更多的优秀干部在基层，在艰苦的环境中创业，也解决了基层公务员相对于上级机关公务员升迁难的问题。”参见胡念飞：《广东提拔副厅级县委书记》，《南方周末》2006年2月23日，第1版。的重大意义所在。

2.科学地增加职级数量，扩大相邻职务层次的交叉相应幅度；制定出向基层倾斜的具体政策，更好地发挥对公务员特别是基层机关公务员的激励作用，以保障级别晋升的法律效力。

3.进一步完善与级别晋升相协调的级别降低制度。目前，职务可升可降，属于正常的职务变动，而级别制度基本上处于一种只升不降的状态，或者只有在行政处分的时候才降低级别，是一种变相的级别终身制。这导致公务员晋升以后就缺乏进取意识，造成人浮于事的状况。如果能够完善级别降低制度，就能有效的激发公务员的工作热情，为选拔晋升制度创造一个良好的环境［14］。

（三）完善配套法规制度

要在试点和充分听取各地、各有关部门意见的基础上，完善综合管理类公务员管理办法，尽快建立专业技术类、行政执法类公务员职务序列和管理办法；探索建立公务员职位聘任制，研究制定聘任制公务员管理办法；研究完善各类公务员的考录、考核、奖励、培训等相关政策；要建立不同类别公务员的转任制度，建立完善公务员类别转任机制，实行分类结构开放，保持不同类别公务员结构的动态平衡。只有建立这种转任机制，才可能使公务员不仅在职务上做到能上能下，而且在类别上也能体现有高有低，在工资待遇上也能体现多劳优劳增资、少劳和普通劳动其待遇相应降低。此外，还应建立一套行之有效的工资福利制度。明确职级对应的不同工资水平，建立职务、职级与工资的相互对应体系，使职级晋升能切实改善公务员的福利，并结合职位分类制度进一步完善绩效考核制度。

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