WTO关于出口限制措施规则的分析

屠沈寅 刘轩昊

(1.中南大学法学院，湖南长沙 410083；2.中国人民银行杭州中心支行，浙江杭州 310006）

回顾GATT/WTO半个多世纪的多边谈判历史，不难发现，GATT和WTO对出口限制都没有表现出足够的关注，有关这一领域的规则相对于“市场准入”规则而言，是及其有限和粗糙的。2008年6—8月，美国、欧盟和墨西哥分别就中国对某些原材料的出口限制措施（以下简称“中国原材料出口限制案”）向WTO提出申诉。这一案件引发了人们对于出口限制措施及其在WTO规则体系中的现状、发展趋势的关注。

一、WTO与出口限制有关的规则

WTO法律文本中可直接规范出口限制措施的是GATT第11条（普遍取消数量限制）与《农业协定》第12条（出口禁止和限制的纪律）以及对于GATT规则普遍适用的GATT第20条一般例外。

（一）GATT第11条第1款

GATT第11条第1款规定：“任何成员方不得对任何其他成员方领土产品的进口或向任何其他成员方领土出口或销售供出口的产品设立或维持除关税、国内税或其他费用的禁止或限制，无论此类禁止或限制通过配额、进口许可证或其他措施实施。”这一条款包含了两个方面的意思：第一，对进出口产品实施禁止或限制措施原则上是不允许的；第二，关税、国内税以及其他费用等有限的限制或禁止措施不包括在内。GATT时期审理的“日本半导体出口限制案”是少数与出口限制措施有关案件之一。专家组认为，与GATT的其他条款的规定不同，该条款并没有指明是“法律或法规”，而是采用了具有广泛含义的“措施”一词，这种极其广泛的措词表明，成员方设立或维持的旨在限制出口的任何措施都可以在本条款的涵盖之下，而不论其法律地位如何。[1](106)尽管日本所采取的“行政指导”不具有强制力，但其对政府限制供应的政策的实施起到了重要作用，因此属于第11条第1款规定的范围。

（二）GATT第11条第2款

该款实际上是对第1款的例外，也即存在某些特殊情况可以不受第1款的限制。该款共3项，其中（a）、（b）两项与出口限制直接有关。

（a）项规定：“成员方为缓解和防止出口成员方的粮食或其他必需品的严重短缺可临时实施的出口禁止或限制。”“中国原材料出口限制案”中，中国即援引该条作为对其中部分原材料实施出口配额的正当理由。由于之前该项尚未在WTO争端解决机构被援引过，此次专家小组就该项的解释在一定程度上澄清了该项的含义。专家组认为，“临时实施”、“必需品”和“严重短缺”这三个条件是该项的关键。“临时实施”意味着根据（a）项而采取的措施期限必须是有限的，不能是无限期或长期的。[2](258)“必需品”是指对某一成员方而言，该产品是“重要的”、“必须的”或“不可缺少的”。其中可包括某一重要产品或工业的原材料，但某一产品对某成员方而言是否是“必需的”，必须考虑该成员方采取限制措施时所面临的具体情形。[2](282)用“严重”修饰“短缺”意味着该短缺必须具有“至关重要的意义”或者甚至达到了“危机”或“灾难”的程度。[2](296)对于（a）项的例外，专家组还认为必须要与第20条的一般例外相区别。由于（a）项强调的是通过临时措施来预防或缓解某些必需品的严重短缺，专家组不认为（a）允许成员方长期地实施某项限制措施来解决一种必然会耗竭的不可再生资源的短缺。[2](305)

（b）项规定：“成员方为实施国际贸易中的商品归类、分级和销售的标准或法规而必需实施可进出口禁止或限制。”这一项的关键也在于证明是“必需实施的”。“美国诉加拿大未加工鲱鱼和鲑鱼出口禁令案”中，加拿大以符合质量标准作为其禁止出口未加工鲱鱼和鲑鱼的正当理由。但专家组发现，即使有的鲱鱼和鲑鱼已经符合了相关标准，但仍然被一并禁止，由此认为，该禁令并不是符合销售质量标准所必需的措施。[3](2)同时，加拿大还认为，禁止出口未加工鲱鱼和鲑鱼对加工鲱鱼和鲑鱼的国际销售而言是必需的。通过对该条起草资料的考察，专家组认为（b）项的起草者赞同这一项可以涵盖旨在通过长期分散供应以促进某一产品在国际市场上进一步销售的出口限制，但起草过程中也仅是提到了旨在促进该受限制产品的国外销售而不是通过限制某一产品的出口而促进另一产品的销售，因此，加拿大所言的国际销售不在（b）项可豁免的范围之内。[3](3)

（三）《农业协议》第12条

《农业协议》第12条实际上是对GATT第11条第2款（a）项的进一步规定。该条第1款规定成员方在制定食品出口禁止或限制计划时必须遵守的义务，包括充分考虑这类出口禁止或限制对进口国成员方粮食安全的影响，尽量提前以书面形式向农业委员会发出通知以及在其他成员方请求下与之就相关事宜进行磋商等义务。第2款是对发展中国家的特殊待遇，即第1款的纪律“不适用于发展中国家，除非该措施系由本身是有关的特定食品净出口国的发展中国家成员方采取的。”WTO关于食品净进口发展中国家有具体的列表，①但对于哪些国家属于食品的净出口国，没有相关的文件或共识。

（四）GATT第20条

GATT1994第20条是GATT规则的一般例外，其目的是为了豁免成员方在特定情形下GATT的相关义务。因而，从理论上讲，只要符合第20条的有关条件和要求，GATT中成员方所承担的各项义务都可以得到修正，包括GATT第11条第1款的普遍取消数量限制的义务。与GATT第11条第2款的例外不同，符合第20条一般例外条件而采取的措施可以是永久性的。一般例外包含一个前言和（a）至（j）10项具体规定，内容涵盖了成员方国内政策所关注的众多方面，所涉范围广泛，文本措词严密。从以往的案件来看，专家组在适用该条时，一贯倾向于对其进行严格解释，因此，很少有成员方能援用第20条证明其贸易限制措施正当。

“中国原材料出口限制措施案”中，中国援引了其中的（b）项和（g）项作为其实施出口限制的正当理由，但均被专家组驳回。（b）项豁免的是“为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的措施”。专家组认为，中方提交的材料不能证明其实施出口限制的目的是为了保护人类、动物或植物的生命或健康，同时，专家组认为还存在其他对贸易的限制效果较小的措施可采取，例如，加大对环境友好型技术的投入，回收消费品等，因此，涉诉的限制措施也不是必需的。（g）是针对“成员方实施的与保护可用尽自然资源有关的限制措施”，其要求是“必须与限制国内生产或消费一同实施”。同样，专家组认为，中方不能证明实施出口限制措施的目的是为了保护自然资源，并且这些措施也没有与限制国内生产或消费一同实施，因此，不能援引（g）作为限制措施的正当理由。

二、新加入成员对出口限制的承诺

《马拉喀什建立WTO协定》（以下简称《WTO协定》）第12条规定，任何国家或有自主权的单独关税区，可按其与WTO议定的条件加入WTO。与加入GATT一样，申请加入方必须以货物与服务贸易等方面的市场准入承诺作为其加入WTO获取多边贸易体制利益的“代价”，但第12条并未对议定条件的内容加以限制，这就使新加入成员在很多方面承担了“超WTO义务”。这种义务在出口限制方面就表现为对出口税所作的约束承诺，并且这种承诺近年来有通过减让表形式来表现的趋势。

保加利亚在加入WTO工作组报告中声明，其加入WTO后只在食品严重短缺或国内产业供应严重短缺的情况下使用出口税，最大限度地减低出口税率，并承诺在政府公报中公布有关出口税措施、税率等的变化情况。越南以减让表的形式承诺在加入WTO之日起5年内将现有8类产品的出口关税水平消减到加入前的一半左右。乌克兰也将4大类共 73个税号的产品列入了出口关税的减让时间表承诺逐步消减出口关税，并且承诺对这些产品不得采用其他具有相同效果的出口限制措施，除非符合GATT1994的例外规则。做出类似承诺的新加入成员还有拉脱维亚、蒙古、沙特阿拉伯等。在所有新加入成员中，中国在出口税方面所作的承诺是最为广泛也最为明确和严格的。《中国加入WTO工作组报告书》（下简称《工作组报告书》）第156段，“尽管有包括钨矿砂、硅铁以及部分铝产品在内的84个税号需征收出口税，但是对绝大多数产品不征收出口税。”第170段，“……中国将保证其与对进口产品和出口产品征收的所有规费、税费有关的法律和法规将完全符合其WTO的义务，……且将以完全符合这些义务的方式实施此类法律和法规。”《中国加入 WTO议定书》(下简称《议定书》)第11条第3款1条声明：“中国应取消适用于出口产品的全部税费，除非本议定书附件6中有明确规定或按照GATT1994第8条的规定适用。”附件6列入了84种征收出口税的产品，并在注释中确认“本附件所含关税为最高水平，不得超过，例外情况除外，如出现此类情况，中国将在提高实施关税前，与受影响的成员进行磋商，以期找到双方均可接受的解决办法”。即是说，中国除了对列举的84种产品征收出口税有约束的关税外，不能再对其他产品征出口税。根据《议定书》第1条第2款规定：“《议定书》包括《工作组报告书》第342段所指的承诺，应成为《WTO协定》的组成部分”，因此，对中国而言，《议定书》与《工作组报告书》中承诺的义务与WTO其他义务没有差别，都必须切实履行。

值得注意的是，由于作为约束中国出口税主要条款的《议定书》第11条第3款1条没有并入GATT第20条一般例外的相关表述，使得中国在出口税方面能否援引一般例外来免除相关义务变得不确定。“中国原材料出口限制案”专家组报告对该问题作了正面回答。专家组认为，由于法律文本上缺少相关可以援引的措词，中国在承诺的出口税方面援引GATT的一般例外没有法律依据，尽管专家组也注意到排除适用GATT一般例外意味着中国在出口税方面将与其他没有约束WTO成员以及约束较为宽松的新加入成员处于不同的位置，并且这一条款所导致的情势从孤立的角度看可能被认为是不平衡。[2](160)

以上是目前WTO框架下中与出口限制有关的主要规则，由于例外条款只有在主张豁免义务的情况下才援引并且能否适用于新加入成员在出口税方面的约束承诺还需视情况而定，因此，实际上对出口限制措施起规范作用只有第11条第1款以及新加入成员在出口税方面的约束承诺。

三、出口限制规则在WTO多边贸易体制中的发展前景

GATT/WTO体制关注的重点在于各成员可能采取的进口限制措施，而对出口限制未来发展趋势的估计不足，[4]由此导致了WTO的贸易规则较少涉及出口限制方面，这就使得当出口限制（尤其是对自然资源与原材料）可能成为成员方之间贸易纠纷的重要组成时，现有的规则很难起到指导和预测作用。

首先，目前WTO有关出口限制的规则较少且适用上存在很大不确定性。从上文对有关规则的分析可知，WTO现有的规则体系中，没有单独的条款专门处理出口限制问题，与出口限制直接有关的规则也不多，并且较为模糊，鲜有先例。这就使得在适用于个案时，很大程度上要依赖于专家小组及上诉机构的解释。由于WTO争端解决机构的案例事实上起着“判例”的作用，并且在一定程度上补充着现有规则，因此任何一个个案都可能“发展”成为一般的规则来。而通过个案逐渐“澄清”规则的方式，对于发展中国家来说，存在着很大的不确定因素，大大减低了规则的可预见性。在出口限制方面，发展中国家与发达国家存在着很大的利益分歧，两方的攻防态势很明显。同时，发达国家与发展中国家在参与争端解决机制的能力和实力上还存在着一定的差距，而由于争端解决机构并非完全的司法机构，其结果在很大程度上还受制于双方参与力量，通过个案的方式，很可能会使出口限制方面的规则朝着不利于发展中国家的方向发展。

其次，WTO成员在出口税领域所适用的规则和承担的义务存在很大的不平等性。上述规则表明，绝大多数WTO成员对出口税没有约束，②而部分新加入成员却在这一领域承担了较重的义务。WTO体制较GATT体制进步之一在于在《WTO协定》的统一体制下，各成员方原则上适用了统一的规则。出口税领域所存在的成员之间的不平等事实上破坏了WTO规则适用上的统一性，长期以往势必会影响到国际贸易领域法治化的趋势。

因此，关于出口限制的规则应该朝以下两个方向发展：一是如何将现有的出口限制规则细化以增强其可操作性，二是将对出口税的约束作为 WTO的一项新的纪律普遍适用于所有成员方。

在细化现有出口限制规则方面，目前已有的提议是美国、日本和韩国等提出的增加出口许可证的透明度。与现有的《进口许可程序协定》类似，该提议的内容主要涉及成员方的通告以及提供信息等义务以增加在申请和颁发出口许可证过程中的透明度。由于较少涉及成员方的实质利益，并且有章可循，这一提议较为实际，也比较可行。

至于出口税方面，欧盟提议所有成员方应逐步取消现有的出口税，同时允许少量的一般例外以及给予发展中国家有限制的灵活性，并且应该专门就出口税制定一个新的协议（《WTO Agreement on Export Taxes》）。欧盟的这一雄图由于涉及广大成员方的实质利益，不可避免的遭到了强烈的反对。其后的一份提议采取了较为缓和的态度，从此前那种在一般例外下普遍取消出口税的设想转变成了在出口税方面制定旨在增加透明度和可预测性的规则，例如成员方应当将现行的出口税通告给 WTO以及在现有的减让表中加入出口关税的减让表等，这似乎又与美、日等地提议殊途同归了。

从已有案件来看，与出口限制有关的案件大多涉及原材料和自然资源尤其是不可再生的自然资源的贸易。随着全球资源的减少乃至枯竭，持续、安全和可负担得起的原材料获取对于工业的竞争力来说至关重要，[4]在这种背景下，出口限制措施在WTO框架下逐渐被规范化是趋势所在，但在目前多哈回合陷入泥潭、前途难料的境况下，其前景也存在很大的不确定性。

注 释：

①参见Net food-importing developing countries，http://www.wto.org/english/tratop_e/agric_e/ag_i ntro06_netfood_e.htm.

②OECD依据WTO2003—2009年对各成员方贸易政策评审的报告统计得出，在被评审的128个WTO成员中，有65个成员征收不同程度的出口税，主要是发展中国家和最不发达国家，但也有发达国家，如挪威等。数据来源：Jeonghoi Kim，Recent Trends in Export Restrictions，OECD Trade Policy Working Papers, No. 101, OECD Publishing，http://www.oecd-ilibrary.org/trade/recent-trends -in-export-restrictions_5kmbjx63sl27-en.

[1]Japan-Trade in Semi-Conductors, Report of the Panel adopted on 4 May 1988(L/6309 - 35S/116), http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/gt47 ds_e.htm.

[2]China - Measures Related to the Exportation of Various Raw Materials，Reports of the Panel，5 July 2011.

[3]Canada - Measures Affecting Exports Of Unprocessed Herring And Salmon，Report of the Panel adopted on 22 March 1988 (L/6268 - 35S/98), http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/gt47 ds_e.htm.

[4]黄志雄.从“市场准入”到“资源获取”——由“中国原材料出口限制措施案”引发的思考[J].法商研究，2010（3）：35-44.