统筹兼顾:公共政策制定的方法论依据

张建荣

(华东师范大学 社会科学部,上海 200241)

统筹兼顾:公共政策制定的方法论依据

张建荣

(华东师范大学 社会科学部,上海 200241)

公共政策制定作为落实科学发展观的重要途径,以统筹兼顾作为方法论依据,实质上就是运用统筹兼顾的思维方法和实践方法来支配公共政策目标和政策工具的选择,指导公共政策主体制定出一系列具体的符合科学发展观要求的政策方案,从而体现科学发展观在公共政策领域的具体落实。当前我国公共政策制定过程中还存在着未能始终贯彻统筹兼顾方法论的影响因素。因此,必须以统筹兼顾的方法论作为根本依据,坚持“以人为本”的核心价值取向,更加注重公共政策制定的科学化和民主化,不断提高政策制定者统筹兼顾的能力和水平,从而实现公共政策制定过程的不断调整与创新。

统筹兼顾;公共政策制定;方法论;依据

科学发展观作为中国共产党在新的起点上关于发展问题的世界观和方法论的集中体现,其根本方法是统筹兼顾。这一方法体现了历史唯物主义与辩证唯物主义的统一,蕴含着丰富的唯物辩证法思想,从根本上指导着我国经济社会发展的全局。公共政策的制定,就是公共权力机关依照一定的程序和原则确定公共政策目标,拟定、评估和选择有关政策方案,从而解决公共问题,“对全社会的价值做有权威性的分配”的过程[1]。这一过程体现着公共权力机关对社会指导思想的贯彻和运用,也是一定哲学方法论在公共政策领域的具体体现。因此,只有准确把握统筹兼顾这一科学发展观的根本方法,才能全面领会其科学内涵和精神实质,从而在公共政策制定的整个过程中,统筹兼顾好公共政策各要素之间的关系,实现政策要素与公共利益的优化配置,进而发挥公共政策的各项功能,实现经济社会又好又快协调发展。

一、方法论与公共政策制定

方法是人们在自身的实践活动中,“为实现特定目标自觉遵循主体与客体的统一而制定的,用以把握、改造客观世界的行为规则、程序、途径等活动方式的总称”[2]。哲学意义上的方法论是与世界观相对应的范畴。世界观中的概念、范畴、观点和理论体系,是从特定的思维角度和价值取向理解、把握和评价现实社会存在的理论成果,因而一定的世界观中总是必然潜在着它由之分析问题、思考问题、评价问题和解决问题的思维方法和实践方法。在这个意义上,世界观和方法论是同一的,有什么样的世界观,就会有什么样的方法论。但另一方面,方法论是世界观的具体表现形态,其作为一个研究具体方法的抽象理论术语,是为了描述与分析这些具体方法,辨明它们的用途与局限,明晰它们的前提假设与结果,并进一步分析这些具体方法在新领域运用之后的合理性。人们只有在具体的实践过程中,才能体会和把握特定的世界观所具有的方法论意义,从而形成一定的研究框架,并成为指向研究方案的思维方式和理论视角,帮助我们理解研究过程本身。正如恩格斯所说的:“马克思的整个世界观不是教义,而是方法。它提供的不是现成的教条,而是进一步研究的出发点和供这种研究使用的方法。”[3]

在公共政策制定的过程中,往往需要一定的系统化、理论化的方法论来统领,并对于公共政策的制定和实施产生决定性的影响。从社会发展的轨迹看,人类对未来社会的“设定”并非总是科学的和合乎理性的。这种“设定”的落实,公共政策系统起着至关重要的作用。社会发展自为性的重要标志就是人们可以依据一定的方法论来认识社会,形成社会发展观并以此为出发点制定科学的发展理论、发展政策,使社会朝着人为设定的方向发展。某种程度上,“公共政策系统不过是一个社会中占主导地位的发展观在社会发展实践当中的具体体现。”[4]它是由公共政策的制定者依据一定的方法论为指导设计和提出,并依靠有关公共政策措施确保落实的发展观,对于整个国家的经济和社会发展起着全局性和根本性的作用。“经验表明,一个国家坚持什么样的发展观,对这个国家的发展会产生重大影响,不同的发展观会导致不同的发展结果。”[5]同时,随着经济和社会的进步,一个国家占主导地位的发展观也是不断演化的,当占主导地位的发展观发生转变的时候,公共政策的转变也就获得了新的方法论依据,人们可以根据新的方法论,重新审视公共政策的目标,评价公共政策履行的效果,制定出一套新的公共政策的内容体系和评价体系,废除不合适宜的内容和执行方式等,从而使公共政策打上发展观的印记。

统筹兼顾作为科学发展观的根本方法,是唯物辩证法在我国经济社会发展问题上的科学运用,极大地丰富和发展了马克思辩证唯物主义的方法论。公共政策制定以统筹兼顾作为方法论依据,实质上就是运用统筹兼顾的思维方法和实践方法,来支配公共政策目标和政策工具的选择,指导公共政策主体制定出一系列具体的符合科学发展观要求的政策方案,从而体现科学发展观在公共政策领域的具体落实,解决我国当前经济社会发展中的诸多公共问题。

首先,公共政策制定时,需要坚持统筹兼顾的整体性思维方法,处理好不同主体的政策诉求,体现出公共政策制定方法论的价值目标。任何公共问题都是基于一定的社会现实和政策主体的价值判断、切身感受以及分析研究其他主体行为的基础上才得以上升到政策问题高度的。同一问题、不同的利益主体会从不同的思维方式和价值目标出发来认识问题的重要性,往往会出现这样的情况:普通大众感受突出的公共政策问题在统治集团那里可能根本就不被当作问题;统治集团感受到的公共政策问题也不一定为普通民众所认同。实际上,任何一个公共政策问题的提出都不是孤立的,而是整个公共政策体系的有机组成部分,都会与其他领域、其他部门的公共政策相互影响、相互作用,从而体现出整个政策系统的价值目标。“各地区各部门一定要同舟共济,谁也不可能置身于整体之外,谁也不能强调自己这里要特殊,更不能只顾自己、不顾他人。”[6]这之中,就需要我们坚持统筹兼顾的整体性思维方法,从大局出发看待社会公共问题,统筹兼顾不同利益主体的政策诉求与政策主张,统筹好城乡、区域、人与自然、经济与社会的发展,统筹好个人与集体、局部与整体、当前和长远的利益,统筹好国内国际两个大局,充分调动各方面的发展积极性。其次,公共政策制定时,需要坚持统筹兼顾的“重点论”与“两点论”统一的思维方法,要用二者相结合的观点来观察和解决社会发展中的各种矛盾和问题。对发展中的各种矛盾,要抓住主要矛盾,同时也要学会“弹钢琴”,注意解决次要矛盾。再次,公共政策制定时,需要坚持统筹兼顾的实践方法,综合运用公共政策制定的各种具体方法,体现出公共政策制定方法论的工具理性。在公共政策制定的过程中,坚持统筹兼顾的实践方法,一方面,需要克服使用单一方法而带来的偏见,增加“工具性方法群”交叉性使用的综合优势;另一方面,采用综合方法进行研究的政策制定者,更有可能根据实际存在的公共政策问题选择制定方法和手段,而不是根据在研究中一些预先形成的关于研究范式的偏见,来选择政策工具。因此,有的学者指出,“行政学方法论不是具体研究方法的‘工具箱’,而是人类心智抽象的建构过程,是行政活动的一般假定(或者公理)、给定目标领域建构的行政理论、相关行政现象的理解、具体方法的建构方式等要素的交互关联。”[7]

胡锦涛指出:“要把树立和落实科学发展观与掌握科学的思想方法紧密结合起来,坚决破除一切阻碍科学发展观落实的观念,坚决纠正一切偏离科学发展观的行为,真正把思想方法转到科学发展观的要求上来。”[8]统筹兼顾作为科学发展观的根本方法,是科学发展观在公共政策领域得以具体贯彻的条件和保证,它体现了马克思主义理论与中国特色社会主义建设实践的统一,具有重大的方法论意义。因此,我们不仅要从理论上进一步明确统筹兼顾的科学内涵,而且要从公共政策方法论的层面把自然科学、人文科学、社会科学等各方面的知识、方法、手段协调和集成起来,进行跨学科研究,从而确定在公共政策领域体现统筹兼顾方法论的具体要求,为落实科学发展观提供坚实的实践基础。

二、影响我国公共政策制定中统筹兼顾的主要因素

以统筹兼顾的方法论为依据,审视我国公共政策制定的发展历史,我们可以看到,建国60多年来,中国共产党在不同历史时期根据不同时代主题和实践发展的需要,都相应提出过不同取向的统筹兼顾、协调发展的战略方针。统筹兼顾作为我国公共政策制定的方法论依据,也从整体上指导着公共政策的制定。然而,在高速的经济增长和社会进入“黄金发展期”的同时,过于重视经济增长政策的制定使社会出现了“大强、城乡、区域、贫富、劳资、干群、道器、经社、天人、内外十大矛盾相互叠加”[9],加剧了利益分配不公、社会腐败、环境恶化和生态危机等社会问题,这些问题已成为影响我国进一步发展的制约力量。现实发展的困境,在很大程度上源于公共政策制定方法论的局限,在运用公共政策手段主导经济社会发展的现有模式下,这些局限是对社会发展形成制约的不可忽视的重要因素。

1.公共政策制定中,政策制定的价值目标与工具选择的侧重点不同,造成了统筹兼顾的方法论未能始终得以贯彻

毛泽东在《论十大关系》、《正确处理人民内部的矛盾》等文献中所论述的统筹兼顾的方法论,是要求处理好社会主义建设中方方面面的比例关系和利益关系,其公共政策制定的价值目标是要搞好社会发展的综合平衡,体现出均衡发展的价值取向。在选择政策工具时,主要是指令型工具,以计划为主导来制定各项公共政策,取得了国民经济建设的巨大成就。但是,自1957年开始,由于受到“左”的错误思想的影响,虽然在理论上还讲统筹兼顾的方法论,但在实际中阶级分析的方法论主导了公共政策制定的价值目标,片面追求经济社会发展的高速度与高指标,造成了国民经济比例的严重失调。同时,统筹兼顾的方法论也演变成了平均主义的方法论,用平均分配、“一刀切”的方法试图达到全社会成员的同时、同步、同等水平的发展,严重抑制了社会成员的发展积极性。

改革开放以来,邓小平将毛泽东注重“兼顾”的方法转变为“统筹发展”的方法,使统筹兼顾与部分先富的“波浪式”非均衡发展和以经济建设为中心的倾斜发展相结合,形成了新的统筹兼顾的发展方法论。在政策目标的选择上,邓小平关于“先富”、“后富”与“共富”以及“两个大局”的思想,直接体现了非均衡发展的统筹兼顾方法论,经济增长成为公共政策制定的最高目标。政策工具的选择逐渐转为市场导向为主,提倡“效率优先、兼顾公平”,国民经济和社会发展日新月异。然而,在政策实施过程中,由于过于重视经济增长政策的制定,忽略了均衡发展,国民经济增长单纯以 GDP为发展指标,虽然长期保持在8%左右,但对公共卫生、社会保障、教育和环境保护等投资长期不足,造成了城乡二元结构被强化、贫富差别扩大、东中西部差距加大、区域间经济发展摩擦加剧以及环境恶化等新的社会问题。

2.公共政策制定中,未能统筹兼顾不同政策主体的政策诉求,造成了公共政策的“非公共性”[10]

制定公共政策的目标是追求、实现、维护和保障公共利益,从而最大限度地发挥政策收益。任何一项政策如果不符合大多数人的利益和意志,就得不到大多数人的支持,也就失去了政策制定必需的政治资源,自然也就失去了存在的合法性。然而,在实践过程中,由于政策制定的主体不同,政策制定者往往可能会从各自不同的利益出发,权衡成本和收益,选择使自己收益最大化的方案来制定各项公共政策,以维护自身的政治地位和经济利益不受损失。张国庆认为,“作为法定政策制定主体的行政机关、立法机关和研究机构,他们不仅享有制定政策规划的法定权力,而且还要承担由此带来的一些政治、法律和道义责任。”[11]在这种情况下,政策主体能否有效地节制制度与权利分配的自利倾向,统筹兼顾好不同利益主体的政策诉求和政策主张,保证社会的公平正义,体现着统筹兼顾的方法论意义。

改革开放以来,随着非均衡式发展的统筹兼顾方法为指导,原有的社会经济利益格局开始调整,新的社会阶层不断涌现,社会利益主体不断出现分化。政策制定中的利益诱惑、强势集团的话语霸权、政策终结的客观障碍、政策信息的封闭隔绝等因素,触发了公共政策制定过程中,公共政策主体基于自身利益最大化的考量,对公共政策问题界定的偏差,并在制定公共政策时偏离公共性政策目标,进而造成了公共政策的“非公共性”现象发生。公共政策主体权力运用的程序不合理、“暗箱操作”,公民参与渠道单一,公民社会与公共舆论的监督缺乏,使得公共政策背离了统筹兼顾的方法论指导,既没有统筹好人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权,也没有统筹好社会财富与资源的合理分配,“从而导致人们实际社会地位和社会权利的差异,逐渐地出现了边缘化的信息个体和群体,这在一定程度上加剧了社会发展过程中的不公平”[12],造成了现实生活中各类群体性事件不断发生,社会发展进入了“矛盾凸显期”。

3.公共政策制定中,未能统筹兼顾公共政策制定的具体方法,造成了公共政策制定的非科学化

公共政策科学是一个“注重科学的方法和观点来研究公共政策的制定以及解决公共问题的跨学科性学科”[13]。公共政策制定不仅注重综合运用系统分析与经济学的定量分析方法,还注重政治学、社会学等定性分析的方法,借助于各种模型和各种解决问题的技巧,处理和整理信息,以识别和发现可能的政策选择,从而制定出既反映公众利益,又符合社会发展目标的满意政策。同时,公共政策制定不仅要求政策的制定者具有获取真实信息的方法和技术,提出各种政策建议的能力,而且还“要求参加政策制定的利益团体、政府官员、政党组织的代表在政策辩论中发挥出协商、说服、竞争的技巧,从而发挥政策制定者驾驭全局、调动大多数人积极性、化消极因素为积极因素的领导艺术”[14],使公共政策制定逐步走向科学化。

在我国公共政策制定的过程中,由于相当程度地受到以西方政策理论为主导的研究方法的影响,以追求效率至上和张扬经济理性作为目标。实践中,几乎总将公共政策制定单纯以量化数据的形式加以研究,过于重视对经济现象和对GDP增长进行描述和说明,而未能展开对我国社会总体发展的综合性研究,以分析它们相互作用所构成的整体性政策模式及其特点;不能在各种参量的变化中,综合运用政治学、社会学、伦理学等定性分析的方法,敏锐地捕捉到经济、社会、自然环境等未来最具影响力的政策性变量,公共政策的价值理性和伦理反思等人文社会科学的分析方法被人们长期忽视。另一方面,公共政策制定者受到主观认识和自身利益的局限,往往视野狭隘,决策素质低下,过分简化公共问题,不能综合运用多学科的方法从事政策方案的分析预测,这种情况使得公共政策生命周期过短,造成了资源环境的极大浪费,进而也使得公共政策的制定非科学化。

三、以统筹兼顾方法论指导公共政策制定的创新

进入新世纪,面对我国经济社会发展所显现的各类阶段性特征和新的社会问题,中国共产党及时总结经验教训,提出了“科学发展观”这一新的发展理念,并将这一发展观上升为“我国经济社会发展的重要指导方针,是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想”[15](P13)。这体现了中国共产党对社会主义初级阶段建设规律认识的深化,也为统筹兼顾的方法论赋予了新的内涵。公共政策系统作为落实科学发展观的重要途径,必须以统筹兼顾的方法论作为根本依据,使“人”取代“物”成为公共政策制定的价值目标,在政策工具的选择上更加注重科学化、民主化,更加注重经济、社会和自然的协调发展,从而对传统发展模式下的公共政策制定进行不断地调整和创新。

1.公共政策的制定要彰显统筹兼顾方法论“以人为本”的核心价值取向

统筹兼顾方法论作为实践科学发展观的具体体现,其出发点和价值取向离不开“以人为本”这一核心价值理念。公共政策制定基于“以人为本”的价值理念而做出的行为选择,某种程度上正说明了政策制定主体的“公共利益”取向。

在公共政策制定过程中,坚持“以人为本”的价值理念,必须始终把最广大人民群众的根本利益作为政策目标的出发点,尊重公众的个体价值和尊严,公共政策必须反映、综合、表达绝大多数人的利益诉求。只有符合人民利益的政策,才能得到人民群众的认同和接受,才能调动人民群众执行政策的热情,维护社会稳定,也才能有利于社会主义建设事业的顺利发展。毛泽东曾指出:“这里所说的统筹兼顾,是指对于6亿人的统筹兼顾。我们做计划、办事、想问题,都要从我国有6亿人口这一点出发,千万不要忘记这一点。”[16]因此,坚持“以人为本”的价值取向,必须始终以实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益,不断满足人民日益增长的物质文化需要,“做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享,促进人的全面发展”作为衡量公共政策制定目标的根本尺度[15],以对人民群众深厚的感情和高度负责的精神着力解决关系人民群众切身利益的突出问题,这不仅是深入落实科学发展观的关键环节,也是公共政策制定坚持统筹兼顾方法论的最高体现。

需要指出的是,“以人为本”作为公共政策的核心价值取向与效率优先、兼顾公平的价值取向并不矛盾,“应当说它们之间是核心价值取向与基本价值取向的关系,是根本性、决定性与普遍性、受动性的关系。”[17]事实上,公共政策价值取向是涵盖多元的价值体系,它包括“效率”、“公平”、“正义”、“发展”等价值内涵,但归根结底是“以人为本”,实现人民群众的最根本利益的。一方面,人是经济社会发展的主体和动力,经济的发展,效率的提高,需要坚持“以人为本”,充分调动全体社会成员的发展积极性和创造性。另一方面,提高经济效率,保证社会公平,其最终目的在于关心人、解放人、尊重人,不断满足人的全面需求和促进人的全面自由发展。可见,公共政策的基本价值取向是为核心价值取向服务的。

2.公共政策的制定要体现统筹兼顾的实践方法,实现政策制定的科学化和民主化

公共问题一旦进入政策议程,转化为需要研究和解决的政策问题,政策制定者就要根据有关信息、理论和方法,明确政策问题的状况、性质和发生条件,对政策问题的发展变化做出预见推测,提出并评估解决相关问题的政策方案。为此,就必须坚持系统协调、及时稳定、信息完全和民主参与的政策制定程序和方法,实现公共政策制定的科学理性目标,提高政策制定的科学化水平和民主化程度。

一是在公共政策制定的实践方法上,需要统筹兼顾、综合运用多学科的研究方法,制定出一系列科学的政策方案。詹姆斯·E·安德森认为:“有一种观点必须摒弃,即政策分析只有运用统计方法对量化数据进行分析时才是有价值的,而且量化的手段运用得越多越好。”[18]对于政策问题的分析界定、产生的原因以及各种可能方案的提出,往往需要政策制定者不仅运用描述性、实证性的研究方法,更要采用规范性的研究方法,通过权威模型、统计模型等方式,综合运用多角度分析法、类别分析法以及德尔菲法等具体研究方法,从而提高制定的公共政策在政治上、经济上、技术上以及社会文化层面的可行性。在此基础上,反复推敲、科学论证、制定出一系列科学化的公共政策方案。“在实际决策过程中多一些理性成分,再多一些理性成分,才能一步一步逼近完全理性,才能趋于产生优质的公共政策和令人满意的结果,虽然永远不可能达到完全理性。”[19]

二是在公共政策制定的实践程序上,需要统筹兼顾各方利益的平衡,建立健全公共政策制定的民主参与制度和程序,提高政策制定的民主化程度。在公共政策制定时,由于科学分析并不是万能的,加之公共政策本身往往会触及相互冲突的各方利益,许多公共问题单纯利用科学分析的方法无法解决。这时,我们就需要利用民主决策机制,充分了解各方利益需求,全面衡量各方利害关系,避免出现零和博弈的矛盾,让各方利益主体都能够在政策中达到共赢的目标。正如布坎南所认为的,“公共决策过程是一个类似于市场决策的复杂交易过程,如同市场运转需要遵守一定的规则,它也需要有民主规则,并且先于具体的决策过程。”[20]因此,应当健全公共政策制定中的民主参与制度与程序,建立科学完善的利益表达机制,统筹兼顾各方利益诉求,实行信息公开、民意调查、社会听证、专家咨询、公民参与等多项制度的综合应用,以政务公开、决策民主的原则,引导各政策要素之间在秩序化的活动过程中实现协同治理、辩论协商,从而维护公共政策的“公共性”。

3.公共政策的制定要提高政策制定者统筹兼顾的能力和修养水平

公共政策制定的科学化对于最终的制定者而言,就是要求公共政策的制定者充分依据科学程序、运用统筹兼顾的科学方法和技术制定出公共政策的最佳规划和方案。然而,随着经济和社会的高速发展,各种社会问题层出不穷。要统筹兼顾地解决好这些新问题,任何一位政策制定者单凭个人的知识和经验都是力不从心的,且必须要借助各方专家和顾问的力量,发挥“智囊”和“外脑”的政策咨询和科学分析的作用,提高决策的实效性。这就要求公共政策的制定者要不断提高自身统筹兼顾的能力,加强针对民意的统筹和回应。对专业性、技术性较强的重大事项,要认真进行专家论证、技术咨询、决策评估,有组织地广泛联系专家学者,建立多种形式的决策咨询机制和信息支持系统,充分听取各方专家、学者和业内人士的政策建议,高度重视社会成员的不同政策主张,扩大视野、统筹兼顾,不断提升自身运用统筹兼顾方法制定政策的能力水平。

另一方面,公共政策制定者的地位往往能让其获得其他人不可能得到的各种信息,从而在政策制定中占有信息、资源等优势。这就要求公共政策制定者要在决策科学化、民主化的前提下不断提升自身修养。虽然,由于主客观条件的限制,我们不可能要求每一个公共政策制定者都精通文、史、哲、经、数、理、化、生等学科知识,但广博的知识和开阔的视野却是必须具备的。公共政策制定者个人要勤于学习,要能够比一般的公众站得更高、看得更远、考虑得更周全,从而在公共政策制定的过程中,注意适时调整资源配置,既在需要时能够集中优势资源解决主要矛盾,又在必要时合理分布力量全面推进;既善于用全局性的目标任务引导不同主体不断达成新的共识,统筹兼顾各方意见和建议,又能够抓住有利时机迅速决策,提高公共政策的时效性,实现公共政策主客体要素及其组合形态的优化配置。只有这样,才能充分调动一切积极性,激发所有主体的主动性和创造性来实现公共政策制定的创新。

总之,公共政策系统落实科学发展观是一项系统工程,涉及经济、政治、文化、社会和生态等多方面的综合协调。站在新的历史起点上,我们需要坚持“以人为本”的核心价值取向,采取统筹兼顾的科学方法从多因素、多层次、多学科来研究公共政策的制定问题,继续解放思想,转变发展方式,完善中国特色社会主义建设事业的各项方针政策,从而在公共政策制定的过程中真正体现科学发展观的要求,不断推动自然、经济、社会以及人的全面、协调和可持续发展。

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“Overall Consideration”:The Methodology Basis of Public Policy Making

ZHANGJian-rong
(Department of Social Science,East China Normal University,Shanghai 200241,Chian)

Public policy making,as a vital approach to the implementation of“Scientific Outlook on Development”,should treat“Overall Consideration”as a basic method.The public policy making essentially is a process of setting policy aims and choosing policy materialization instruments in the application of thinking methods and practice of“Overall Consideration”method.In domination of“Overall Consideration”method, public policy makers can draw up a series of policy options in accordance with“Scientific Outlook on Development”,in order to thoroughly apply that concept into practice in the field of public policy.There are many negative factors that impede the application of“Overall Consideration”method in Chinese public policy making at present.We argue that public policy makers must treat“Overall Consideration”method as a basic way to embody and concrete the core values of“people first”,and ensure the decision-making more scientific and democratic,in order to enhance their overall consideration ability and to promote innovations in the process of public policy making.

overall consideration;public policy making;methodology;basis

D64

A

1008-407X(2011)01-0076-06

2010-05-20;

2010-09-08

国家社会科学基金重点项目(08AKS003)

张建荣(1978-),男,山西新绛人,华东师范大学社会科学部博士研究生,主要从事马克思主义理论与思想政治教育研究。