农村群体性突发事件的原因与防范对策研究

谢晓棠

农村群体性突发事件的原因与防范对策研究

谢晓棠

农村群体性突发事件是我国转型时期社会冲突的重要表现形式，导致群体性事件发生的原因既有经济层面的，也有制度层面的，还有农民自身的原因。应通过建立预警机制、拓展农民利益表达渠道、提高农民组织化程度、培育现代农民法治意识、加强基层执政能力建设等方式，防止和减少农村群体性事件的发生，维护农村社会的稳定，促进农村社会和经济健康发展。

农村；群体性事件；“3.23”感城事件；预警机制；法制建设

构建和谐社会，农村的稳定和发展是关键。我国正处在经济转轨和社会转型的特定时期，群体性事件频繁发生。现从分析海南“3.23”感城事件入手，对现今我国农村群体性突发事件的特点、成因及解决对策进行探讨。

一、“3.23”感城事件的特点

2009年3月23日，海南省东方市感城镇因一起治安纠纷引发部分村民打砸抢烧镇政府和边防派出所的突发性群体事件，造成1死5伤的严重后果，直接经济损失上百万元人民币。综合各方面信息，可以看出该事件具有如下特点：

第一，事件突发性强，快速升级，迅速失控。东方市农村居住集中，加上农村宗族特点，一旦遇到矛盾，短时间就能聚集数十人甚至数千人参与。感城事件的直接起因是两名中学生打架，本是一起普通的治安纠纷。纠纷后来发展为群体事件，涉及多方面因素：当地村民法制观念淡薄，群众普遍对当地治安秩序不满，尤其是今年以来有几起发生在学生身上的伤害案件未得到及时妥善处理。加之两村娱乐场所引起利益冲突，少数不法分子为牟取私利，借机煽动和利用村民，打着“保家护村”的幌子，挑动村民通过极端手段宣泄不满情绪，结果使事件演变成为性质恶劣的打砸抢烧群体性事件。

第二，严重扰乱社会秩序，影响极大。海南“3.23”感城事件的后果，至少造成了三个方面的损失和影响：一是打、砸、抢、烧等违法犯罪行为，造成了上百万元的经济损失；二是在国内产生了极其恶劣的政治影响，可能使已有的社会不满情绪加重，诱发类似事件；三是造成巨大的国际负面影响。

二、农村群体性突发事件的原因

随着经济改革的逐步深入，思想意识的混乱，价值观的偏离，利益要求的抗争，心理归属的失落，各种矛盾冲突交织在一起，聚积到一定程度就引发了群体性越轨行为。具体说来，造成这一现象的原因主要可归结为以下两个方面：

（一）农民自身层面的原因

一是农民对社会公正的不信任感不断增强。当前中国社会的剧烈变化，利益的重新分配，社会阶层的重新划分以及差距的加大，使得处于社会底层的群体无法跟上社会发展的主流，挫败感、剥夺感十分强烈，使得部分民众产生了仇官、仇富、仇社会等心态。尤其在农村，有些新农民领袖喊出了“帝王将相，宁有种乎？”一些地方政府长期的行政不作为和乱作为，使政府整体的公信力和威望也大打折扣。“感城事件”就是农民“以暴力问责政府”，向“乱作为、不作为”的基层政府机关投不信任票的真实反映。现在农民把矛头指向不能保护他们安全利益的基层政权机关，而政府又是公共安全服务的唯一提供者，这样的信号具有相当的警示意义。

二是农民的法制观念淡薄。建国后，我国广大农民在党和政府的领导教育下，逐步成长为社会主义新型农民。改革开放后，随着国家民主与法制进一步完善，广大农民群众的民主意识和法律素质得到了一定程度的提高。但由于我国封建历史长，传统思想影响力过大，政治至上的“官本位”成了中国人意识结构中的主导价值观。加上农村普法宣传不够深入，学法积极性不高，农民的法制观念仍然淡薄。在自身利益受到损害时，他们也往往不懂、不会运用法律武器或通过合法途径加以解决，而是动辄采取闹事的方法向政府施压，使本来能通过正常的信访、法律程序就能解决的事情，演变成了群体性事件。

（二）政治制度和民主层面的原因

“任何一个利益群体都客观存在一定的利益需求，由于公共政策不可能包容方方面面的利益需求，因而一个利益群体往往就要表达自己的利益需求，以期引起决策中枢的关注，这个过程就是利益表达。”［1］由于历史和制度的原因，处于弱势群体地位的农民在政治、经济和文化的资源占有上是有限的，他们缺乏表达自身利益和权力的渠道和形式，缺少真正的农民利益代表。在现实生活中，我们常常可以看到这样的情形：当农民通过正常渠道反映问题时，往往如石沉大海，杳无音信；当农民通过上访甚至越级上访或者集体上访这种偏激方式反映问题时，问题往往就能够得到重视并得到迅速解决。长此以往，农民就形成了“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的心理认同。因此，在不能与政府有效沟通，利益表达途径受阻的情形下，农民总想弄出点声音来，以引起高层的注意。

造成农民利益表达渠道不畅的原因是多方面的。首先体制性原因。我国改革开放以来，物质文明得到长足发展，而政治文明的发展却显得相对滞后。本是保护农民利益的各级基层党政机关却往往成为各种农村群体性事件的矛头指向地，这与基层政府执政能力“软弱化”，不作为与胡乱作为是分不开的。在行政制度框架内，农民群众没有直接制约农村官员权力的权利机制，农村行政官员的权力主要来源于上级领导的赏识，而不是取决于下层人民群众的认可度。因此，本应与国民利益直接相关的行政权力，却形成了“负责对上不对下”的怪现象。这也是造成农民利益诉求渠道体制性障碍的根本原因。“3.23”感城事件的深层原因正是群众普遍对当地治安秩序不满，今年以来几起发生在学生身上的伤害治安案件未得到及时妥善的处理。其次，在于农民组织缺乏。和谐社会不是一个没有利益冲突的社会，而是一个能容纳冲突和化解利益冲突，并由此实现利益大体均衡的社会［2］。农村群体性突发事件之所以造成政府和群众之间面对面的对立和冲突，最根本的原因就是二者缺少作为“缓冲器”和“调节器”角色的非政府组织存在。在当前中国不能说没有非政府组织，但有的却多是强势群体结成的联盟。相对而言，弱势群体在维护和表达自己的利益诉求中处于不利地位，他们在政治活动中缺少真正的利益代表，缺乏一个制度化的利益表达渠道。作为弱势群体的农民，上访就成了维护他们自己利益的最廉价的选择。

三、农村群体性突发事件的防范对策

农村群体性突发事件是现代社会公共危机的一个重要表现，如何有效地予以应对，这是执政能力建设的重要内容。

（一）构建群体性突发事件预警机制

我国有古训，“凡事预则立，不预则废”，要“防患于未然”。实际上，任何农村群体性的发生都是一定矛盾和摩擦聚集的结果，都不具有偶然性。只要构建起灵敏、完善的预警机制，是可以防止和避免群体性事件发生的。对于一些无法防止的事件，如果及时采取有效的预防措施，也可将损失减轻到最低程度。构建农村群体性突发事件的预警机制，可以从两个层次去展开：

一是注重信息收集能力的建设。建立起信息搜集渠道和信息管理系统，对群体性突发事件危险源和突发事件征兆等信息进行收集，并将信息转化为一系列识别指标，然后根据指标的异常情况进行预警。我国农村地域广阔，信息技术设备投入有限，应该坚持社会全员参与的原则，充分发挥人民群众的力量，才能更好地构建信息采集系统。我国《突发事件应对法》第38条规定：县级以上人民政府及其有关部门、专业机构，应当通过多种途径收集突发事件信息。县级人民政府应当在居民委员会、村民委员会和有关单位，建立专职或者兼职信息报告员制度。获悉突发事件信息的公民、法人或者其他组织，应当立即向所在地人民政府、有关主管部门或者指定的专业机构报告。要让群众了解突发事件的性质和预警方法，增加突发事件应对的透明度，同时要充分发挥群众的积极性，集中各方力量开展预警工作。当然，无论用哪种方式收集信息，均要防止信息在由下至上的传递过程中出现谎报和瞒报现象。

二是重视信访，建立矛盾纠纷排查调处机制。在全面掌握农村社会矛盾冲突的信息情报后，政府部门要予以重视，深入基层，对可能出现的群体性事件进行排查。要做到抓早、抓小、抓苗头。防范工作做在矛盾纠纷发生之前，化解工作做在矛盾纠纷发展之前，调处工作做在矛盾纠纷激化之前。使政府变被动为主动，变滞后为超前，将矛盾解决在萌芽状态。

（二）完善农民利益诉求表达制度

一是发展农民组织，培养农民利益表达的代言人。我国农民的组织化程度一直以来都很低。在国外，美国有农民协会、农民联盟、农场局三大农民组织，法国也有农民工协会、农民协会、农会等组织代表农民利益，日本有全国农协联盟代表农民利益［3］。目前，我国没有政府和社会的哪个具体部门能对农民直接负责，也没有一个组织专门代表农民参与政策法规的制定，专门替农民说话办事，维护农民的合法权益。随着广大农民的民主意识增强，政治参与热情度提高，成立专门化的全国性农民组织是中国改革的一种必要尝试。健康和谐的组织能使农民利益表达渠道化、有序化，增强农民的组织性和自我保护能力。

二是完善村民自治制度，保障农民主体的合法权益。改革开放以来，中国农民的政治参与主要是通过村民自治的渠道。它作为一种有中国特色的基层民主形式，是我国政府提升国家政治文明的一项重要改革举措。1988年颁布实施的《村民委员会组织法》，对推动农村民主政治发展，维护农村社会稳定有着不容忽视的作用。但目前村民自治也还存在许多问题。在我国相当一部分村庄，村民自治尚停留在一般的法律制度层面。在具体实施过程中，乡镇政府的行政管理权常常凌驾于村民自治权之上，或者直接控制村民委员会的选举，指派或选派候选人，或者随意免去村民直接选举产生的村民委员会委员，导致“自治”变为“他治”。此外，村委会和党支部的关系不清，也是村民自治的一大障碍，使村民对自己的权威产生怀疑，导致了村民对自治的冷淡。因此，要着力改革和完善村级民主决策和民主监督制度，使村民委员会真正成为村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，真正体现“自治”的性质。

要加强村民代表会议制度的建设。凡是涉及村民利益的重要事项，应提请村民会议或村民代表会议决定。我国农村人口流动性较强也较为分散，广泛实行村民会议的重要村务决策过于理想化，应该把建设重点放在村民代表会议上。在有关法制建设中，一是要明确规定重要村务、重大事项、重要规划，尤其是有关村集体财产变更的重大事项，未经村民代表会议讨论决定则无效。二要完善相应的权利救济机制。当村民代表会议的民主决策权利受到地方政府和村干部等强势人物侵害时，可以诉诸法律等途径获得救济。

要进一步加强村级民主监督，实行村务公开制度。村务、政务公开是农村基层民主建设的一项重点工作，是一项民心工程、“鱼水工程”，也是村民自治的核心内容。要严格依照法律法规进行规范化运作，做到除按规定必须保密的事项外，凡是农民群众关心的热点疑点难点问题，凡是涉及到农民群众切身利益的事项，都必须列为公开的内容。在村务公开中引导农民群众正确行使民主权利、理性表达个人诉求、自觉维护社会稳定。这也是遏制腐败，建立阳光型政府的必然要求。

（三）完善法律运行机制

一是加强法律制度建设。改革开放的深入和社会主义市场经济体制的建立，对社会主义法制建设提出了更高的要求。对于政府来说，依法行使公共危机管理权力是依法行政的基本要求。加强法制建设，首先要做到有法可依。当前针对如何应对农村群体性事件的规定可操作性、明确性不强，实体内容分散。要根据农村社会的发展、变化，及时出台相应的法律法规，填补立法领域的空白，保证政府在法律规定的范围内行使应急管理权。其次要坚持有法必依。“以事实为依据，以法律为准绳”是执法工作的基本原则，要坚持依法行政。广大农民群众应自觉守法，不能因个人的利益诉求表达不畅，而采用非理性的方式来制造 “动静”。再次是坚持执法必严，违法必究。无论是引起事件发生的违法行为，还是在发生过程中的违法行为，都要依法惩处；无论是不法分子违法，还是执法人员或领导干部违法，都要依法惩处。保证法律面前人人平等。

二是加强法制宣传教育，维护司法正义。在一般的法治理念中，任何利益纠纷都可以诉诸法律。但现实生活中，许多村民宁愿去公共场所制造群体性事件，也不愿去法院用法律手段来解决纠纷。这与法治的社会基础缺失是密不可分的。20世纪80年代以后，我国在司法体制建设上投入了极大的力量，制定了与人民生活息息相关的上千部法律，绝大多数矛盾和冲突的解决都已经有法可依。但法治的发展应该更多的依赖于在普通社会成员中树立现代法治的观念，而不仅仅是法律条文以及法院数量的增加。这一点，又恰恰是当前我国社会所缺失的。农民是弱势群体的典型，往往在各个阶层的利益博弈中受损。再加上维权渠道缺失或失效，他们极易产生挫败感和抛弃感，从而引发群体性事件。因此，要强化各级司法机关接受公民告诉、申诉责任，加强司法机关处理案件的能力，由司法机关承办目前积压在信访部门的涉及农民具体权利的案件，把社会矛盾的解决引向正规的司法渠道。司法机关作为社会公正的最后一道防线，必须依法公正办案，执法为民，成为化解群体性突发事件的重要防线。

[1]拉尔夫·达仁道夫.现代社会冲突：自由政治随感[M].林荣远，译.北京：中国社会科学出版社，2000.

[2]吴玲，施国庆.我国弱势群体问题研究综述[J].南京社会科学，2004（9）.

[3]刘彤，尹奎杰.论农民利益政治表达机制的健全与完善[J].政治学研究，2008（1）.

D630.8

A

1673-1999（2011）11-0040-03

谢晓棠（1985-），女，湖南长沙人，湖南大学（湖南长沙410082）法学院硕士研究生。

2011-03-16