融合互补：行政法上信赖保护与诚实信用原则的合理定位

齐建东

（中国矿业大学 文 法学院，江苏 徐 州221116）

融合互补：行政法上信赖保护与诚实信用原则的合理定位

齐建东

（中国矿业大学 文 法学院，江苏 徐 州221116）

行政法上的信赖保护原则和诚实信用原则在功能、内涵等方面存在着密切联系，但在适用对象、适用范围、道德评价色彩和司法裁量权运用方面又有显著差异。因此两者不能相互替代和混同，应该在将来制定的《行政程序法》上分别表述，融合互补。

信赖保护原则；诚实信用原则；行政法

诚实守信是中华民族的传统美德。商鞅变法、南门立木的故事脍炙人口，形象地说明了政府诚信的重要性。在我国，2004年实施的《中华人民共和国行政许可法》第八条第一次明确体现了信赖保护原则。与此同时，对行政法上诚实信用原则的研究也在深入。但是，行政法上的信赖保护与诚实信用原则两个概念在实践中的使用比较混乱，如何界定和区分这两个意思相近、功能类似的原则，值得深入研究。

一、行政法上的信赖保护与诚实信用原则的内涵

（一）信赖保护原则

在行政法上，信赖保护原则是指社会成员对行政主体通过行政行为建立的行政法律秩序形成值得保护的合理信赖，并为此安排其生活或处置其财产时，行政主体不得改变该行政法律秩序，如果为了公共利益必须改变，则必须合理补偿（赔偿）其信赖损失。

适用信赖保护原则的要件，一般认为有以下三点：

（1）存在信赖基础。要适用信赖保护原则，首先必须存在一个令社会成员信赖的行政行为，比如一个行政许可、行政承诺等。信赖基础不限于具体行政行为，也可能是抽象行政行为。

（2）存在信赖表现。信赖表现是指社会成员因信赖行政行为而作出的具体的处分行为，包括作为与不作为，但仅仅表达信赖的意思则不属于信赖表现。信赖表现与信赖基础之间应该存在因果关系。

（3）信赖值得保护。值得保护的信赖必须是正当的，即社会成员对信赖基础的成立是善意且无过失的。通说认为下列情形为信赖不值得保护：①信赖基础是基于当事人恶意欺诈、胁迫或其他不正当方法而获得的；②当事人对重要事项为不正确或不完全之说明的；③当事人明知或因重大过失而不知信赖基础违法的；④信赖基础是显然错误的。［1］（P239）

适用信赖保护原则有存续保护和财产保护两种方式。存续保护是指不论现存的法律状态是否合法，一律稳定社会成员所信赖的法律状态，即维持原来的信赖基础不变。财产保护则是在必要时改变原有的法律状态，建立新的行政法律秩序，对社会成员因此遭受的损失进行适当的补偿或者赔偿。在行政行为的撤销与废止、行政承诺、行政计划、行政指导等方面，信赖保护原则都发挥着重要的作用。

（二）诚实信用原则

所谓诚实信用原则，是市场经济活动中形成的道德规则，它要求人们在市场活动中讲究信用，恪守诺言，诚实不欺，在不损害他人利益和社会利益的前提下追求自己的利益［2］（P301）

诚实信用原则在私法领域被推崇为行使权利和履行义务的最高指导原则，被誉为“帝王条款”，“君临法域”。但是在公法领域，这一原则能否适用，一直以来争议颇多。随着行政法理论研究的深入，学者们逐渐达成共识，即作为新兴部门法的行政法，可以也应当从民法领域援用概念和原理，这是行政法发展的必要资源和必由之路。

在2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中，“诚实守信”被列为依法行政的基本要求之一：“行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。”这里的“诚实守信”表述上接近“诚实信用”，但已包涵了行政法上信赖保护原则的基本内容，使用的是一个广义的概念。

二、信赖保护原则和诚实信用原则的联系

（一）两者都授予法官自由裁量权

如同在民法领域一样，一旦法官适用诚实信用原则，就将拥有巨大的司法自由裁量权。对于诚实信用原则对于司法的意义，史尚宽先生指出：“一切法律关系都应根据它们的具体情况按照正义衡平的原则进行调整，从而达到它们具体的社会公正。法律关系的内容及实现的方法，根据当事人间具体情况的不同而不同，法律、合同当事人很难一一预见它们从而加以规定或订定，因此，对方当事人有可能基于自私利用这些漏洞，牺牲他方利益以实现自己的利益，在这种情况下，决断案情不应是形式的或机械的，而应从道义衡平原则出发，站在立法者的角度决定这些关系，这就是诚信原则的要求。”［3］（P319）而在适用信赖保护原则的过程中，法官在判断当事人的信赖是否值得保护时，也拥有广泛的自由裁量空间，如果认为信赖值得保护，还需要运用自由裁量权，决定存续保护或财产保护的保护方式。

（二）两者都是富于道德色彩的法律原则

作为道德的诚实信用原则是指社会的各成员应具备诚实、信守诺言的品德和在实际生活中贯彻、实现这些品德。［4］（P1）诚信原则在本质上是道德性的，它是道德准则在法律上的形式化。普通的法律规范往往体现了“毋害他人”的要求，而诚信原则体现了“爱你的邻人”的要求。［5］（P94）道德上的正当性也是信赖保护原则适用的要求。如果善意且无过失的行政相对人因合理信赖政府的行为而安排了自己的生产和生活，而政府出尔反尔或者朝令夕改，使相对人蒙受重大损失，那么根据信赖保护原则要求政府进行赔偿或者补偿是符合正常的伦理道德观念的，体现了对社会成员合法权利的尊重，因而也是正当的。

（三）两者在内涵上存在交叉

诚实信用原则要求社会成员在交往时重诺守信，诚实不欺，信赖保护原则要求行政主体保护社会成员正当的信赖利益，不得诈欺，两个原则在内涵上存在交叉。因此理论界和实务界往往将它们结合在一起使用，力求全面、无缺漏。

学术研究上，行政法上的信赖保护原则与诚实信用原则往往放在同一个条目下进行研究。司法实务上，法官往往同时援引这两个原则。如台湾地区行政法院1991年判字第1374号判决：以被告机关于征收该土地时竟未依征收当期（1989年）公告土地现值补偿地价，仍依1986年度之公告土地现值作为计算补偿之依据，并抗辩：重新规定地价期间，因作业疏忽列印错误而未及时察觉更正所致，已函请税捐稽徵机关退税云云，似有违诚信原则及信赖保护原则。在立法上，1990年台湾地区行政院经济建设委员会健全经社法规工作小组委托台湾大学法律研究所翁岳生教授主持起草的台湾“行政程序法”，其草案第8条为“诚信原则”：“行政行为，应以诚实信用之方法为之，并应保护人民正当合理之信赖。”1999年通过的台湾地区“行政程序法”第8条采纳了这一表述。在该条的立法说明中，起草者指出：“信赖保护乃诚实信用原则之重要内涵，特与明定，以求明确。”认为诚实信用原则更具涵括力。［6］（P655）但是从实际效果来看，这一广义的“诚信原则”实际上也已经包含了信赖保护原则的内容。

（四）两者在适用上有时重合

既然内涵存在交叉，这两个原则在适用过程中时有重合就是可以理解的了。比如行政主体不履行行政承诺，明显违反了诚实信用原则，但是适用信赖保护原则也能合理地解决问题。又如在行政契约（行政合同）领域，适用诚实信用原则和适用信赖保护原则也几乎没有区别。

三、信赖保护原则和诚实信用原则的区别

虽然联系密切，但行政法上的诚实信用原则和信赖保护原则之间还是存在着不容忽视的明显区别。

（一）适用对象的区别

信赖保护原则主要适用于行政主体，而非行政相对人。诚实信用原则则是对行政主体和行政相对人的共同要求。公私协力是现代行政法的发展方向，如果相对人不讲诚信，行政目标就难以实现。如在税法领域，诚实信用原则就要求纳税人履行实质纳税和反避税的义务，否则将承担不利的法律后果。［7］（P52）又如，《行政诉讼法》第33条规定，在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。但是，《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第28条规定，原告或者第三人在诉讼过程中提出了其在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的，被告经人民法院准许可以补充相关证据。在这里，原告的不诚信行为可能影响案件的公正审理，需要适用诚实信用原则对举证规则进行适当的矫正。

虽然适用信赖保护原则对行政相对人也有一些要求，比如行政相对人通过欺诈取得信赖基础则信赖不正当，不值得保护，但是从总体上看，该原则主要适用于行政主体，这与诚实信用原则是有较大差异的。

（二）适用范围的区别

信赖保护原则不仅适用于行政行为领域，还可以规范行政规范性文件的制定，而诚实信用原则一般认为无此功能。陈新民教授认为，诚信原则固然被尊为帝王条款，但它如果能被提升为一般法律原则，尚可看其提升到何种层次：一种是如果只是提升到立法原则，亦即立法者在制定所有法律时都必须注意到的原则，但对立法者并不足以形成拘束力；另一种则是提升到宪法位阶，及形成对立法者有拘束力之超实证法之原则等两种。德国早期曾将诚信原则列入公法，并与信赖保护原则混同，甚至后者由前者产生，诚信原则具有超实证法律原则之地位，拥有拘束溯及法律之功能。后来随着研究的深入，1954年克莱教授（F．Klein）在一篇讨论税法溯及问题的文章中，认为规范溯及法律的原则并非基于一般人格权、诚信原则或依法行政，而是基于实质的法治国家原则，以及由此原则产生出来的法律安定性，从而应该导出溯及法律原则上应该采禁止、例外采许可之结论。这一观点受到普遍重视，联邦宪法法院在1961年所作的提高法人税合宪案的判决中，明白地指出，规范溯及法律的问题，并不在于诚信原则，而是基于法律安定性原则，其首要之处即在于信赖保护问题。此后几乎已少有人将诚信原则列入规范溯及法律的讨论范围。［8］（P552）归根到底是因为信赖保护原则具有宪法位阶，其效力针对的对象可以是立法，而诚实信用原则不具有这样的地位。［9］（P120）

因此，在行政规范性文件的制定过程中，不能溯及既往，不可朝令夕改，这是信赖保护原则的要求，而不涉及政府诚实守信的问题。行政规范性文件的的立、改、废需要因时而动，只要行政相对人正当的信赖利益不受侵犯，就不应加以限制，规范变动并不违反诚信原则。

（三）道德评价色彩的区别

信赖保护原则和诚实信用原则虽然都具有道德评价色彩，但是程度大不相同。诚实信用原则具有浓厚的自然法色彩，其源自罗马法当事人之间的善意与衡平观念，在民法领域历史悠久，源远流长。诚实信用可以分为主观诚信与客观诚信，二者在实践中都表现为裁判诚信。在主观诚信的场合，法官要评判当事人是否基于诚实守信而行为，在客观诚信的场合，法官要判断当事人是否已按照诚实要求做他应该做的，违反诚信原则将受到道德非难。［10］（P81）而信赖保护原则源于法治国原则和法安定性原则，虽然首选存续保护，但在公共利益优先的情况下也认可财产保护，肯定行政行为变动的正当性，只要求合理赔偿或补偿相对人的信赖利益损失即可，其道德评价色彩已经大为淡化。

（四）司法裁量权运用范围的区别

在适用诚实信用原则的过程中，法官仅需运用司法自由裁量权，判断当事人的行为是否符合诚实信用原则的要求，也就是说，自由裁量权的运用是一次性的。而在适用信赖保护原则的过程中，法官首先要运用自由裁量权判断当事人的信赖是否正当，是否值得保护，如果结论是肯定的，法官还需要运用自由裁量权权衡当事人的信赖利益和公共利益的关系，选择存续保护或者财产保护的保护方式，因此，自由裁量权运用范围经历两个阶段，更为复杂。

四、信赖保护原则和诚实信用原则的融合互补

综合以上分析，可以看出，行政法上的信赖保护原则和诚实信用原则虽然联系密切，但差异明显，不可等同。诚信原则不仅适用于公法，也可以适用于私法，不仅可以约束行政主体，也可以约束行政相对人，适用范围更为宽广。而信赖保护原则虽然适用范围较窄，但其具有宪法位阶，可以规范行政立法行为，诚实信用原则没有这一功能。在道德评价色彩的强度和司法裁量权的运用范围上，两者也存在显著差异。可以说，这一对“姊妹原则”各有千秋，不应混同。

当前我国正在制定《行政程序法》这一行政领域的基本法律，在总则中如何定位信赖保护原则和诚实信用原则是一个亟待解决的问题。笔者认为，台湾地区“行政程序法”第8条的立法经验值得借鉴，也就是说，应当将这两个原则规定在同一个条文中，以起到相互解释、相互补充的作用。

中国政法大学、国家行政学院、全国人大法工委部分专家共同起草的《行政程序法》草案建议稿第11条是“诚信原则”：“行政机关实施行政行为，应当遵循诚实信用的原则，维护公民、法人和其他组织与行政机关的信赖关系。行政行为不能随意变更和废止，由于所依据的法律、法规修改、变更、废止，或者由于实施行政行为所依据的客观情况发生变化，严重影响公共利益或第三人利益，需要变更或废止行政行为，由此给公民、法人或者其他组织造成损失的，行政机关应当依法给予补偿。”［11］（P2）这一条款虽然以诚信原则命名，但实际上包括了诚实信用原则和信赖保护原则两方面的内容。

而北京大学公法研究中心起草、姜明安教授执笔的《中华人民共和国行政程序法》（试拟稿）第10条更是直接表述为“诚信与信赖保护原则”。［12］（P458）因此可以得出初步结论：将诚实信用原则和信赖保护原则结合表述是当前立法的主流观点，这一立法思路在将来的《行政程序法》立法中应予坚持，使两者融合互补，更加充分地发挥作用。

［1］吴坤城．公法上信赖保护原则初探［A］．城仲模．行政法之一般法律原则（二）［C］．台北：三民书局，1997．

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［3］史尚宽．债法总论［M］．台北：荣泰印书馆，1978．

［4］沈敏荣．诚信原则与道德的法律化［J］．法制与社会发展，1999，（1）．

［5］徐国栋．论市民法中的市民［J］．天津社会科学，1994，（6）．

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［7］侯作前．论诚实信用原则与税法［J］．甘肃政法学院学报，2003，（3）．

［8］陈新民．德国公法学基础理论（下册）［M］．济南：山东人民出版社，2001．

［9］王贵松．论行政法原则的司法适用——以诚实信用和信赖保护原则为例［J］．行政法学研究，2007，（1）．

［10］徐国栋．诚实信用原则二题［J］．法学研究，2002，（4）．

［11］马怀德．行政程序立法研究——《行政程序法》草案建议稿及理由说明书［M］．北京：法律出版社，2005．

［12］罗豪才．行政法论丛（第6卷）［C］．北京：法律出版社，2003．

齐建东（1978－），男，中国矿业大学文法学院讲师，苏州大学王健法学院博士研究生，主要从事行政法学研究。