第一次世界大战中美国的战时公债和税收政策

彭婷婷

第一次世界大战中美国的战时公债和税收政策

彭婷婷

在第一次世界大战中，美国既要维持自己的参战费用，还要负责协约国的战争开支。美国政府采取大幅度增加税收和公开发行公债的办法来筹措战争经费，虽然解决了战争经费问题，但也导致了通货膨胀。美国人民为战争付出了巨大的代价。

第一次世界大战；美国；战争经费；税收；自由公债

在第一次世界大战中，美国积极参战虽然只有19个月，但其战费支出却相当于持续4年之久的南北战争支出的10倍。据美国官方估计，从1917年4月6日至1919年10月31日，联邦总支出约为350亿美元[1]。美国不仅要维持自己的参战费用，还要负责协约国的战争开支。早在1917年7月，英国财政大臣诺斯克里夫勋爵就通知豪斯上校，“我们可用以对美付账的财力业已枯竭。除非合众国政府能够充分满足我们在美国的开销……否则协约国的整个经济结构必将崩溃。”[2]这使得一战时期美国政府的财政负担不断加重。

1915年以前，美国年度财政支出从未超过7.6亿美元，而1917年4月到1919年8月期间，联邦政府的月度财政支出已经超过了这一水平[3]。假设联邦政府在和平时期的一年正常支出为10亿美元，1917年4月至1919年10月的联邦正常支出应该约为26亿美元，而投入战争的支出约328亿美元，其中包括了协约国借款95亿美元。战前国债只有10亿美元，到1919年8月底则猛增到254.845亿美元[4]467。美国的军费开支到1918年达到空前的高水平，为平均每天5000万美元。

要筹措这样庞大的军费，对美国政府提出了严峻的考验。为战争提供财政支持有三种途径，即税收、借贷和增加货币供应量。一般认为，增加货币供应量是错误的，因为会引起通货膨胀，内战以及其他的战时经济经验也显示了依赖于印钞机的危险性，因此，增加货币持有量被视为一种权宜之计，而一次借贷和税收似乎是更好的选择。

一、战时公债

发行公债在政治上遇到的麻烦问题较少，国会较为赞同这种筹款办法。国会迟迟不通过增税法案，政府被迫立即举债筹款。所以，美国政府筹集用于国内和贷给协约国的巨款，主要是靠贷款解决的。在1917年4月24日通过了第一个自由公债法。这个法案授权财政部发行总额不超过50亿美元的利率为3.5%的长期公债，并准许财政部在急需现款时出售20亿美元短期债券。由于发行长期公债需要较长的准备时间，财政部便马上开始出售短期债券，筹措日常战费。短期借款从此开了先例，这种应急措施直到战争结束一直为政府采用。

第一次世界大战开始时，财政部长威廉·吉普斯·麦卡杜向林肯的财政部长塞缪尔·蔡斯学习如何为一场大战做好财政准备，然而最后麦卡杜没有采用蔡斯的方法。麦卡杜认为蔡斯把政府债券销售交给一家私人公司（杰伊·库克公司）负责的做法是一个巨大的错误，他希望银行家、保险业主管以及普通市民都参与到政府债券销售中来。麦卡杜承认杰伊·库克公司在把债券销售给美国的中产阶级时取得了一定程度的成功，但他认为自己可以把杰伊·库克公司的政策推行得更为彻底。麦卡杜在全国举行巡回演讲，鼓动民众通过购买债券来表达他们对战争的支持，并且邀请道格拉斯·范朋克、玛丽·碧克馥以及查理·卓别林这样的电影明星参加债券募捐集会[5]105。在这场运动结束的那一周，第四批自由公债480万美元就由一个在卡内基音乐厅听恩佐卡·鲁索等明星演出的观众所购买[6]。麦卡杜也邀请著名的艺术家诸如霍华德·钱德勒·克里斯蒂和查尔斯·达纳·吉布森等，来绘制鼓励人们购买债券的海报。公债的名字也强调着爱国主义，叫做“自由公债”、“胜利公债”。

1917年5月14日，美国财政部公开发行了第一批总额为20亿美元，利率为3.5%的长期公债。之所以选择3.5%的利率，麦卡杜解释说：“这个利率比通常储蓄银行的利率低得多。因为如果利率较高的话，恐怕会出现储金大回收局面。”[5]101这批公债立刻被认购一空，认购额实际上超过了发行额。截至1918年11月11日，总共发行了4批自由公债和1批胜利公债。这几批公债利率为3.5%~4.5%。1919年8月国债数额最大达226亿美元，当时国库结余11亿美元，净欠数额约255亿美元，其中约191亿美元为自由公债和胜利公债。据估计，战时公债中大约有70亿美元即总数的30%是收入在2000美元或2000美元以下的人认购的，约100亿美元是由收入在2000美元以上的人认购的，其余的是由包括银行在内的各家公司认购的[7]310。

二、战时税收

威尔逊是靠提出一个改革纲领当选总统的，他想避免通货膨胀和发战争财的现象。1916年9月国会通过的增税法是这个计划的第一个步骤。按照1916年税法规定，个人所得税最高税率从7%提高到15%；公司所得税从1%提高到2%，并对军火制造商的纯利润征收12.5%的特种税；开征从1%~10%的累进地产税，对价值5万美元的地产按最低税率征税，对价值超过500万美元的地产按最高税率征税。1917年3月国会又通过一个税收法，提高了地产税率，对所有企业收入征课8%的超额利润税。这个法案还授权财政部发行数额不超过3亿美元的公债，暗示了通货膨胀的可能性。

美国宣战后不久，财政部长麦卡杜就提出了增税建议，但这个建议在国会里被搁置起来，直到1917年10月3日即美国参战5个月之后，才通过了一个增税法案。麦卡杜原来打算用征税的办法筹措50%的战费，后来把原定计划目标削减为33.3%。

国会虽然在赋税问题上行动缓慢，但在1917年10月终于还是通过了一项大大增加联邦收入的税法。按照新税法的规定，个人所得税从15%提高到67%，超额累进所得税的起征点从2万美元降低到5000美元；独身者所得税免征额降低到1000美元，已婚者免税额减为2000美元，每有一名受赡养的家属，从应课税的收入中减去200美元；公司所得税从2%提高到6%；地产税率提高为2%~25%；超额利润税提高为20%~60%，而军火制造商利润税率从12.5%减为10%；还提高了酒税、烟税、车辆牌照税、娱乐税等的税率。这个税法受到许多人批评，某些经济学家认为这样高的税率几乎把私人收入全部没收了。

按照1917年10月的税法征收的税款当时看来似乎够用了，但到了1918年5月，政府显然又需要增加收入。联邦政府于同年6月提出了一个增税新建议，但国会的行动又很缓慢，直到9月份，众议院才提出一个议案。在议案变成正式法律之前，交战双方签订了停战协定，于是拟议中的税率被降低了。修订后的议案在1919年2月24日成为正式法律（一般仍叫它1918年税收法），它对1918年收入规定的正常个人所得税率为6%~12%，对1919年收入规定的正常个人所得税率为4%~8%；超额累进所得税的最高税率提高到65%，这样使正常税率和附加税率加在一起有可能对富豪征收高达77%的个人所得税；公司税提高到12%，超额利润税提高为30%~65%[4]466。这条法律也明确表示增税是暂时的，税率以后要逐步降低。

联邦税收提高的税金额从1914-1916年的每年不足8亿美元增加到1918年的42亿美元，到1919年6月30日这一财政年度为46亿美元，所得税和战时利得税共占税收总数的2/3[7]312。

三、影响

总的看来，美国政府在第一次世界大战期间的筹款办法比过去几次战争中采取的办法都要妥善些。关税税率没有提高，税收的主要部分是靠提高个人所得税和公司所得税的税率。换句话说，战费在很大程度上是靠征课累进直接税来筹措的。因此，一战期间发战争财的百万富翁人数要比前几次战争少得多。

联邦政府的财政政策所起的作用十分矛盾。公众用现款购买公债，减少了他们的收入，这会起到稳定物价的作用；但政府又允许人们用银行贷款购买公债，这就起了相反的作用。此外，财政部为了急于取得现款，把短期债券直接卖给银行，这种政策也起了增加购买力的作用。最后，政府允许以公债作为私人借款担保的办法又有助于私人经济膨胀信用。在1916-1919年，银行放款总额从约179亿美元增为251亿美元。联邦储备银行钞票流通额在同一时期从1.5亿美元增为25亿美元左右。由于信用和货币的增多，银行存款总额在这个时期内从265亿美元增为377亿美元，通货膨胀因而不可避免了。

政府随随便便发行公债，特别是搞短期借款，也是导致通货膨胀的重要原因。由于政府和私人的借款增多，银行存款和市面上流通的货币量约增加了50%。1916-1920年，总货币量增加了大约75%，消费品价格指数几乎增加了1倍[5]103。美国人民为战争付出了巨大代价。

[1]罗伯特·莱基.美国战争[M].纽约：哈伯和罗出版公司，1968：642.

[2]塞缪尔·莫里森，等.美利坚共和国的成长：下卷[M].天津人民出版社，1991：499.

[3]Jeremy Atack，Peter Passell，Susan Lee.A New Economic View of American History[M].New York：W.W.Norton&Company 1994：577.

[4]爱德华·柯克兰蒂.美国社会生活史[M].纽约：梅瑞狄斯公司，1969：467.

[5]Kennedy David M.Over Here:The First World War and American Society[M].Oxford University Press,twenty-fifth Anniversary issue，1980.

[6]A lexander Dana.The War Period of American Finance,1908-1925[M].New York：G.P.Putnam’s Sons，1926：185.

[7]H·N·沙伊贝，H·G·瓦特，H·U·福克纳.近百年美国经济史[M].北京：中国社会科学出版社，1983：310.

K143

A

1673-1999（2011）03-0148-02

彭婷婷（1985-），女，湖南岳阳人，湖南师范大学（湖南长沙410081）历史文化学院硕士研究生。

2010-11-07