影响农村土地流转的制度性因素研究

吴 飞

影响农村土地流转的制度性因素研究

吴 飞

分析了阻碍农村土地流转的制度性因素。认为土地使用权权利体系由城乡分割向城乡统一发展、明确界定各相关利益主体的权利、优化土地承包经营权权能结构、转变农村集体经济组织的职能，是今后一段时期农村土地流转制度改革的路径。

农村土地制度；土地权利；土地承包经营权；流转制度

农村土地流转有利于实现土地资源的优化配置，促进农业产业化经营，是推进农业和农村现代化建设进程中的重要环节。农业科技水平的不断提高、现代农业装备条件的日臻完善和新型农村土地制度的确立，都为农村土地流转、实现农业规模经营创造了良好的外部条件。中共十七届三中全会也明确地强调了政府鼓励、引导农村土地使用权的合理、有序流转。但从目前的情况看，我们所希望的农村土地流转高潮、农地规模经营的景象并没有出现。土地效益价值的实现，本质上取决于土地权利制度，而不在于土地是否流转。如果土地权利制度安排科学了，土地就能够流转起来。

一、农村土地流转的制度限制

（一）土地承包经营权制度的限制

我国的农村土地流转，指农地承包经营权流转，是农户处置土地权利的行为，即农户保留承包权，把土地的经营权（使用权）转让给其他农户或组织，从中获得收益。按照现代产权制度的要求，产权应当清楚明确地界定。清楚明确界定产权，可以降低交易成本，防止侵权事件发生，提高经济运行效率。但是，目前我国法律对土地承包经营权的限制较多，而且还十分严格。

首先，限制了土地承包经营权的期限。按照《物权法》和《农村土地承包法》等法律的规定，耕地的承包期为30年，流转的期限不得超过承包剩余期限。因此，农民在进行土地流转时，普遍不愿意签订时间较长的流转协议，同时也导致了农户对转入土地投入的短期行为。

其次，限制了土地的用途。“对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量”，这是我国的一项基本国策。流转土地不能改变土地的农业用途和农业性质。目前，农业经营的比较效益偏低，农业又面临市场和自然的双重风险，农业经营主体通过规模经营实现收益的预期较其他领域有更多的不确定性和需要承担更多的困难。据调查，现实中大多数土地流转项目特别是土地股份合作项目，都不是为了合作发展农业生产，偏离了国家政策和制度的目标设计。

其三，是对土地流转方式的限制。《物权法》规定：“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。”《农村土地承包法》规定的转让方式主要是“出租”，而抵押和继承的权利被严格限制。对土地承包经营权抵押和继承的限制，阻碍了土地要素市场化和资本化，损害了部分农民获取最高土地租金的权利，降低了土地资源的配置效率。此外，还面临收回的限制。虽然原则上，发包方的集体不得在承包期间内调整地块，但在 “因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形”下，集体还是可以调整的。

（二）入股制度的限制

土地承包经营权入股，是政府力图在不改变土地制度现有结构基础，不修改宪法相关规定的基础上，在土地经营方式方面所做的改革。土地承包经营权入股，意味着土地承包经营权的流转将从集体内部的私下流转，转变为受现代企业制度约束的公开流转，说明土地承包经营权正在向商品化目标迈进。但是，因为农村土地承包经营权本来就不是以市场交易为目标而设计的，所以在具体实行当中就很难避开《公司法》等法律制度的障碍。首先，许多集体经济组织以承包土地使用权为核心的股份制改造，其土地承包经营权的集体成员，超过《公司法》有限责任公司股东人数最高限制（50人）。其次，土地使用权作价入股，其期限仅限于30年承包期的土地承包经营权扣除已经使用的年限后的剩余年限。承包期满后，承包土地必须依法重新配置，这就意味着原入股的土地必须退出，与《公司法》不得撤回投资的原则又发生了冲突。现行多数农村集体经济组织的股份制改革，几乎都是以土地承包经营权实物形态出资，这与《公司法》中规定的现金资本一般不低于30%的规定也有不符。土地承包管理办法规定：“承包方之间可以自愿将承包土地入股发展农业合作生产，但股份合作解散时入股土地应当退回原承包农户。”这意味着土地承包经营权人只从公司获得收益，而不会承担因破产和解散引起的风险。这种全面倒向农民的政策，与公司资本风险规则也是相矛盾的。

（三）集体产权制度的限制

2005年1月，农业部发布的《农村土地承包经营权流转管理办法》第11条规定：“承包方与受让方达成流转意向后，以转包、出租、互换或者其它方式流转的，承包方应当及时向发包方备案；以转让方式流转的，应当事先向发包方提出转让申请。”因此，进行土地流转，必须提前得到集体经济组织的同意。以出租、转包方式受让的土地承包经营权，若再次流转，也必须取得集体经济组织的同意。

规定土地流转必须取得集体经济组织的同意，是因为我国农村土地所有权属于农村集体所有。目前，“农村集体”有乡（镇）农民集体、村委农民集体、村组农民集体等几种解释。在涉及农村土地所有权的时候，人们又常常把村集体与农村集体组织混为一谈。现实生活中主要是以村民委员会为代表，但村民委员会既不是一级政府，又不是法人。总之，农村土地的集体所有权主体是模糊的，甚至是虚无的。由于农村土地所有权主体的模糊性、虚无性以及不确定性的存在，农村土地各项权益被漠视、侵占和蚕食就会成为一种必然的现象。农村土地虽然为集体所有，但一般掌控在村民委员会手中，对土地的分配和调整具有很大的随意性。以乡村干部为主体的领导阶层，为谋取小团体和私人利益而侵害农民利益的现象时有发生。

（四）土地征用制度的限制

按照《物权法》的规定，土地承包经营权是一项独立的土地财产权。按照《农村土地承包法》第16条第2项规定，承包方享有承包地被依法征收时依法获得相应的补偿的权利。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》进一步明晰了土地承包经营权制度的改革目标，农民将会享有更为完整的土地他物权。但是，按照现行的土地政策，征用农村土地的办法是：村民委员会只能把土地出让给国家土地管理部门，再由土地管理部门出让给征用部门或企业。在这个过程中，农户无权参与征用过程的任何环节，征地价格也由政府单方确定，村集体、农户只能被动接受。农民的土地承包经营权，实际上并没有在征用土地过程中得到体现。目前，城市征用土地的随意性也是比较大的。对于土地流转的承包方来说，前期所投入的人力、物力、财力，在政府征用土地的决策下，可能会化为乌有。

二、农村土地流转制度改革的路径

事实上，当初确立的农村土地承包经营权只是符合低经济发展水平，符合“低需求”时代农村、农民和农业的需求，多年来农村土地立法均把土地的生存保障功能作为首要价值目标。随着改革开放的不断推进，城市改革的效果已经远远超过了农村，在这种时代背景下，政府才不遗余力地推动建立我国农村土地流转制度，并试图以此破解我国的“三农问题”难题。不过，在现行农村土地承包经营权法律制度基础上，要彰显出土地的商品属性，进一步推动农村土地流转，还有更长的路要走。

（一）土地使用权利体系向城乡统一方向发展

尽管目前有关法律对农村土地流转给予了很多限制，但我国的有关流转方式规定采取的都是列举加一般性用语，这为土地承包经营权作为融资手段提供可能。《物权法》（第128条）条款中的“等方式”用语和《农村土地承包法》（第32条）中“其它方式”的用语，均为土地承包权抵押提供了潜在可能性。一旦时机成熟，只需通过修改该条款或者通过其它立法，就可以消减流转交易障碍。目前，统一城乡地权正以区域改革试点方式全面推进，并且出现了几种典型模式，例如江浙沪的土地换社保、天津的行政授权试点模式、重庆九龙坡区 “用城市的社会保障换农村的承包地、用城市的住房换农村的宅基地”的办法。

（二）明确界定各相关利益主体的权利

从《物权法》的规定来看，农民的土地承包经营权已被确定为用益物权，就其权能结构而言，应当包含了所有权中的占有、使用和收益权及适当的处分权。我们应该明确界定国家、地方政府、集体、农民等对土地享有的权利。农民的土地承包经营权应该是一种“类所有权”的权利，否则《物权法》中确定的土地承包经营权的用益物权仍然无法获得有效的保障。从保障农民财产权益来看，应该加强土地承包经营权的物权化建设，明确农民的土地承包经营权为财产权，并且严格限定农用地所有权主体的权限。同时，要完善土地征收和征用制度，排除集体和国家对农民使用和处分承包地权利的干预，保障农民在土地征收和征用过程中的合法收益。

（三）优化土地承包经营权权能结构

在维持农村土地集体所有制不变的条件下，通过拓展土地承包经营权权能，加强权能的稳定性，促进权能实现形式的多样化，保障土地承包经营权的实现，从而为土地流转服务。一方面，按照现行《农村土地承包经营法》和《物权法》的规定，其权利的设定、取得与利用要以农民生存保障价值取向为基础，保持其具有农民的生存保障性质；另一方面，可扩充土地承包经营权的权能，明确界定各项权能的性质、实现形式以及相关经济主体的权责利，为保护农用地和促进土地流转提供制度基础。

（四）农村集体经济组织的转型

农村集体经济组织应该成为农产品外销、农业数据采购、农业风险防范和农民可以自由退出的合作经济组织，最终成为《农业合作社法》所规定的“在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织”。

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D922.32

A

1673-1999（2011）03-0042-03

吴飞（1978-），男，江西余干人，安徽工业经济职业技术学院（安徽合肥230051）讲师，研究方向为土地管理。

2010-11-30