基于电子治理的政府组织结构变革展望

吴 娟

基于电子治理的政府组织结构变革展望

吴 娟

信息通信技术和互联网技术的发展，全球范围内治理理论和公民社会的发展，加上政府处于公共管理改革的需要，电子治理逐渐成为政府管理的新范式。管理模式的变化必然会引起作为政府管理载体的组织结构的变革，使其由金字塔式趋于扁平化、刚性趋于柔性化、单一趋于网络化、实体型趋于虚拟化，形成更加合理的组织结构。

电子治理；组织结构；变革；展望

一、电子治理：政府管理新范式

20世纪90年代以来，全球范围内信息通信技术（ICT）的迅猛发展，特别是互联网技术在世界范围内的普遍应用，打破了时空界限，更新了人们的交流沟通方式，为公共管理改革和治理理论运用提供了坚实的技术基础和良好的数据平台，使人类逐渐从工业社会迈向信息社会。

20世纪80年代开始，面对政府规模的扩大、财政经济压力的加剧、社会问题和政府不可治理性的增多以及官僚主义和腐败现象的泛滥，西方主要发达国家纷纷开始了大规模的政府再造运动，政府管理的运作也发生了相应的变化。随着信息技术的发展，各国政府纷纷出台政策，大力地发展“电子政府”和“电子政务”。

治理理论的不断发展尤其是“善治”理论的提出，给全球公民社会带来了无法想象的冲击力。善治的“多中心”、“多层次”、“多主体”特点，让人们感受到了自身的力量和地位，敢于表达自身的需求，民主意识不断增强。基于人们的民主意识的提升，参政议政要求增强，全球范围内的公民社会开始快速成长和崛起，当人们发现，单纯注重工具性价值的电子政府和电子政务已经满足不了人们对于公平、民主等更高层面的价值理性的追求，此时电子治理便应运而生。

电子治理是电子政府和电子政务的继承者，也是它们的超越者，因为电子治理不仅仅是改变政府传统的服务方式，而且改变了政府的服务理念，变单向服务为双向互动，变政府管理为政府服务，强调以人为中心、公民广泛参与、行政公开透明，强调政府与公众的互动以及公共部门和私人部门等多方的合作，从而建立一个多产和面广的公共部门，让公众得到良好的管理和服务，同时让公民和政府工作人员能实现自身的价值，逐步建立一个公众参与的民主社会。所以说，电子治理作为信息时代治理的表现形式，成为了政府管理的新范式。

电子治理的特征包括开放性、互动性和开放性三个方面，通过现代通信、计算机技术让所有人不受时间和空间限制共享政府的最新信息，同时通过这个平台政府建立起了公众和政府直接交流的桥梁，公众有了越来越多参与政府活动的机会，把真实需求反馈给政府，让政府及时了解，从而正确决策，建立高效的服务型政府，形成公众、政府之间互动的良性循环链，有利于民主社会的实现。

二、组织结构：政府管理的载体

无论是泰罗的科学管理组织理论，法约尔的一般管理组织理论，还是韦伯的官僚组织理论，包括在韦伯之后的组织理论家，不管他们在具体观点上如何各抒己见，都无法否认组织中组织结构的存在，反而一致认为组织结构对于一个组织是举足轻重的，其对于一个组织内部的职能、各种关系及整体运作起着不可替代的作用。所以对于政府而言，组织结构的合理与否直接关系到政府的管理水平和服务质量。

当前世界上大多数国家的政府组织结构都沿用了韦伯的官僚制结构，这种结构是为了适应工业社会而产生的。这样的组织结构中，权力集中在等级体系的上层，信息、指令和工作从一个层级向另一个层级，一个部门向另一个部门有序地传递。这种等级链严格地规定着组织中人员职能的关系，它的特征是办公体制等级化、工作任务专业化、工作程序系统化、人际关系非人格化、运作资源内部化。其最大的优点是效率较高，弊端在于它对外界的适应能力较差，而且它压抑了组织成员的积极性。同时，负责上传下达的中间管理层的大量存在，造成了信息传达速度慢，由于层层传递，信息失真度高，这不仅影响了行政决策的质量，容易出现决策失误，而且造成政府机构臃肿，行政成本大，办事效率低。由此可以看出，一个合理的行政组织结构对于任何国家来说都是至关重要的。

由层级制和职能制组成的传统政府组织结构，在工业社会中曾发挥了巨大的作用，然而当信息社会来临，一切都在悄然发生的变化的时候，它是否还能够胜任？

三、展望：电子治理下政府组织结构更合理

日新月异的科学技术发展，尤其是信息通信技术和互联网技术的发展，引起了包括经济、政治、文化等社会各方面的巨大变革。政府作为国家行政机关，作为整个社会顺利运转的核心和调节器，承担着大量的公众事务的管理和服务职能，再加上网络已经日益成为人们社会生活中不可缺少的一部分，建立电子政府，实行电子治理，彻底融入网络时代，适应未来信息化社会对政府的需要，已经成为了一种客观必然的趋势。政府组织结构作为政府管理的重要载体，必然随着以信息技术为基础的电子治理时代的到来而发生变革，使其逐步由金字塔式趋于扁平化，刚性趋于柔性化，单一趋于网络化，实体型趋于虚拟化。

（一）金字塔式趋于扁平式

组织结构的扁平化，即政府组织结构管理层级减少，管理幅度增大。在电子治理环境下，传统金字塔式的政府组织结构逐渐趋于扁平式组织结构，原因如下：

首先，由于电子治理的开放性，其信息源是分散的、众多的。在信息社会，作为战略资源的信息资源对于整个社会都发挥着举足轻重的作用。信息源的杂散分布和其重要性让政府组织结构的每个层次都必须积极主动地获取信息，同时，分散的信息资源使得决策权不再高度集中于组织的顶层，而是让底层工作人员也能得到一定权力进行决策，这样的决策更加科学更加合理，省去了层层传递信息的时间，提高了效率。此情况必然导致政府组织结构的变化，使其从金字塔式的多层组织向层级较少的扁平式组织方向发展。

其次，在电子治理过程中，传统的金字塔式的科层管理幅度受到了前所未有的冲击。在信息社会中，政府投入一套信息系统服务一个人和服务一万个人的成本是一样的，这就使得人员的管理最优幅度大大超过了工业社会。扁平式的组织结构克服了金字塔式结构的弊病，优化了组织自身的功能，顺应了社会发展的大趋势。

（二）刚性趋于柔性

所谓柔性，也可称为弹性，是和刚性相对应的状态，组织趋于柔性就是指组织为了适应外界环境的变化和求得自身的更好发展，根据自身的条件，灵活地对自身结构进行调整。

在电子治理条件下，传统的政府组织根据职能或者部门划分的“法定”便捷逐渐弱化，打破了原有的部门限制，绕过了原来的中间管理层级，组织对于外界的反应更加迅捷和灵活。另外，电子治理开始注重用户需求的多样性和个性化，加上信息原本具有的时效性，促使组织由刚向柔转变。僵化的官僚组织是不能够充分应对现代信息社会的多元化和个性化的公民需求的。电子治理是以事务为中心，以公民客户的需求为导向，以服务为宗旨来重新地整合政府组织结构的资源。因此，相应的组织结构的设立同样要与之相适应，使之成为弹性的具有回应力的公共组织。

在软、硬件建设上，电子治理需要政府在培养政府业务人才的同时也要兼顾培养CIO(Chief information officer)，这样才能够保障电子治理的良好建设。另一方面，硬件建设包括大量具体的项目实施，而政府有着有限的责任和职能，因此一些项目可以采用外包等多种形式，动员全社会的力量帮助政府共同实施，实现多赢的局面。政府组织结构的变革应该与环境的变迁相适应，应当把重点放在政策和方向上，而具体的执行部门可以临时组建，根据需要随时增减，保持最大的机动性。矩阵式组织结构就能很好地体现执行任务的机动性和人员组成的灵活性。

（三）单一化趋于网络化

在网络时代，不同的节点（个体、团队、计算机或其他），都以各种方式联系在一起。网络就是没有中心的网格，可以允许自由开放的沟通和人员、创意的持续流动。网络组织是由活性节点（节点具有决策能力）以及节点之间的立体联结方式与信息沟通方式构成的整体系统，而政府组织结构网络化是指纵向层级和横向部门体系之间可以通过网络紧密联系，政府部门间和政府内外部的各项运作日益依靠网络平台进行，网络已经成为政府组织运作的血液和纽带。网络的结构比任何其他现有的组织以速度更快、效率更高的方式沟通信息，打破了层级、部门之间的信息不流通，提高了各层级各部门的积极性和处理事务的灵活性。同时，信息的网络化传递加强了政府和公众之间的沟通，政府和公众之间能更直接地相互了解，营造良好的政府服务公众的氛围。

（四）实体型趋于虚拟化

电子治理是政府的治理模式由过去的以实物形态为中心的静态人为管理逐渐转变为以信息、知识、人才为中心的动态管理，它打破了地域和行业的有形界限，弱化了具体的组织结构形式。

电子治理使传统的实体政府向虚拟政府转变，通过信息系统、公私合作，组织间协议等一系列的关系网络把各级政府部门、非营利性组织、私营机构等许多没有关联、权限分离的、地理上分散的组织和服务进行整合。譬如，一站式服务是政务以信息技术为基础，利用跨机构的共享数据库和信息网络，使市民在与政府互动的时候不知道也不需要知道与之打交道的具体机构，而这些机构通过信息网络被整合在一起给市民提供服务，打破了部门和机构之间的界限。信息不用再经过大量的中间管理层传递到决策层，而是可以直接传递给决策层，使决策层迅速对公众的需求做出反应，而且还能迅速地收到反馈信息，绝对不会有信息失真的现象出现，这样能提高政府的办事效率，提高公众对政府的满意度。

另一方面，对现在的金字塔型层级组织结构进行再造，积极创建新型的网络组织，促使行政组织结构一定程度上实现虚拟化。人们在网络信息技术的基础上，将重组政府组织，重新界定分工原理。现在流行的电子政府、公共网站、热线咨询等形式就是组织结构虚拟化的典型表现。政府通过建立高速的信息网，在现代信息技术的支持下，把一些常规性的程序性的公共管理与服务项目在网上开展和实施，保证了信息的充分、畅通和准确；有助于组织成员对组织及其服务对象的认同，并且能把方案和结构连接起来，节约了大量资源，提高了工作效率。

四、结语

政府组织结构为了适应外部信息化社会的大环境在不断地创新和改变，除了向扁平化、弹性化、网络化、虚拟化的趋势发展外，还会随着技术水平和理论水平的不断发展和创新，而向更加科学、更加合理的方向发展。当然，政府电子治理进程的推进，必须耐心巧妙地改善现有的组织结构。在此过程中，应考虑到各方利益和组织成员的心态。科层组织并不会在短时期内消失灭亡，它会随着组织内外部环境的变化不断调整自身以适应信息社会和电子治理时代带来的冲击。因此，深入研究政府组织结构在电子治理推动下的结构调整和发展趋势，对有效实施政府管理、提高政府服务水平有着重要的意义。

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D630.1

A

1673-1999（2011）02-0012-03

吴娟（1985-），女，江苏常州人，中国矿业大学（江苏徐州221116）文学与法政学院政治学理论2008级硕士研究生。

2010-10-22