社会主义新农村建设的法律需求

张 静

社会主义新农村建设的法律需求

张 静

社会主义新农村建设的顺利推进需要法律制度的保障。从推进农村法治建设、克服传统的政策治理局限和遏止农村建设中的运动化倾向、避免形式主义等方面，阐述了新农村建设对法律的需求。

新农村建设；法律需求；政策治理；运动化倾向

中央提出建设社会主义新农村，极大地调动了社会各方面的热情。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年计划的建议》又明确指出，“十二五”时期，必须把解决好农业、农村、农民问题作为全党工作重中之重，并要求积极探索解决“三农”问题的新途径。

“建国以来，农业发展出现的多次波动和起伏，除了别的因素之外，在很大程度上应归咎于农业发展缺乏必要的制度规范。”［1］过去，我们主要是以行政权力、政治权威和运动号召式的手段推进农村改革，这给农村经济发展埋下了后遗症。“我国农村迄今所进行的改革，是在一种制度特别是作为正式制度的法律供给严重不足的情况下推进的，因此，农村的改革、发展与稳定尚缺乏系统、全面而又强有力的制度支撑。”［2］新农村建设必须实行依法治村，调整好农村的各种利益关系，才能使农村经济在市场经济发展过程中健康发展［3］。

合理的供给必须建立在合理需求的基础之上。新农村建设对法律的需求主要表现在以下几个方面：

一、推进农村的法治建设

社会主义新农村建设，以统筹城乡、全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会为目标，以农村综合改革为动力，通过国家力量，全面改善农村面貌。新农村建设是涉及“三农”问题的一次大变革，是在“以工促农，以城带乡”背景下振兴长期被忽略的农村，使8亿农民所依托生存的农村成为中国现代化的蓄水池和稳定器，使农村成为助推中国现代化的力量。农村法治是指在遵循“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略下，运用农村法律制度和法律手段管理农村各项事务，使农民的政治、经济、文化生活做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，为农村的改革、发展和稳定提供强有力的法律保障，促进农业和农村经济持续、稳定、协调发展，推进基层民主政治建设和精神文明建设的治理措施或治理方式［4］。没有农村的法治化，就不会有整个中国的法治化，依法治国就不可能成功。

第一，农村法治对农村各个领域的全面规范和有效引导，不允许新农村建设另起炉灶和自成一体，脱离法律约束。新农村建设作为综合改革，势必对农村进行全面改革与优化，而农村法治的内涵意在使整个农村纳入到法治框架下，充分发挥法律的价值。如果新农村建设抛弃法律的运用，一则与依法治国的历史趋势不相协调而有损农村法治的有效性和权威性；二则易使新农村建设缺乏法律保障难以有效推进，偏离新农村建设之既定目标。

第二，农村法治的不完善，要求新农村建设通过立法活动重新整合。我国当前的农村立法存在以下问题：（1）具有浓重的计划管理色彩和痕迹，难以适应市场经济的要求；（2）政策性、原则性强，规范性和可操作性差；（3）以义务为本位，权利、义务不对称，难以保护农民合法权益；（4）农村法律薄弱，与农村经济及各项事业发展的要求不相适应［5］。农村法律存在的问题致使其远远落后于现实发展的需要，亟需新一轮变革推进农村法治进程。新农村建设是作为经济基础之农村的社会生活全面改革，亦是作为上层建筑之法律的相应变革。我们理应把握新农村建设的契机，加快农村法治进程。

第三，新农村建设内涵的价值意蕴契合农村法治的追求。在深层意义上，二者的价值追求是一致的。“和谐是新农村建设的主题，解决农村的不和谐是解决中国社会不和谐的重点和难点”［6］。新农村建设的最终目标是达到城乡一体化，建设和谐社会，实质上是实现农民与市民的公平、农村与城市的公平、农业与其他产业的公平，使三者呈现良性互动的态势。这一幅正义的图景使农村发展经得起德性的考问，并不是以牺牲“三农”为代价的。从另一方面看，农村社会系统是一个不断发展的动态过程，系统内部因素作用和系统外部环境的影响，引起农村政治、经济、文化等要素不断发展变化，这种变化促进法治建设的发展，反过来法治建设又促进其他各要素的进步，这种进步又进而加快法治建设的速度。

二，克服政策治理的局限

农村改革初期，其主要任务是放活而不是规范。“政策正是在这一点上发挥了巨大威力，扮演着一个发动机、启动器的角色，推动农民冲破以往种种不合理的束缚。但是，以政策治理农村的模式，有其严重的缺陷和局限性，这是由政策自身的特点决定的。政策通常主要甚至完全由原则性规定组成，可以只规定行为的方向而不规定具体规则。除党和国家的基本政策外，大量的具体政策必须依据形势的变化而随时调整。政策主要依靠宣传教育和行政手段加以贯彻实施，对仅仅违反政策的行为，只能给予党纪、政纪处分，而不能进行法律制裁［2］。政策的这些特点，决定了它不足以为社会提供规范、权威和稳定的行为规范，不足以消除农村社会、经济活动中的无规则和规则不力的状态，而导致“干部盼红头文件，农民怕政策多变”的心态普遍存在。

克服政策治理模式的局限性，需要有一种可以克服政策缺陷的治理机制，这种治理机制不容质疑地落到法治的身上。法律规定农村领域内主体在社会生活中的权利和义务，为主体提供明确的行为模式和法律后果，提高了可预期性。法律的实施以国家强制力作为后盾，以相应的法律责任制裁违法者。法律虽然也要根据实际情况的变化而发展，但其废、改、立必须遵循严格的法律程序，从而为主体提供相对稳定的行为准则，减少和避免其他手段的随意性。这些优点把法治推向了治理农村的历史地位。政策治理的局限性警示我们不能再走政策主导治理的老路，以随意性代替规范性，缺乏合理的规划和引导。新农村建设这个浩大工程如果没有法律在其中充分发挥作用，后果必将是片面的、偏颇的，必将以牺牲法治作为代价。因此，新农村建设必然要走法治的路径。

三、遏制建设中的运动化倾向

封建社会的长期刑罚统治培育了农民的顺从意识，泛滥几千年的“官本位”思想劣根难除，官僚系统政绩观的阴影作祟，以及建国后党和政府娴熟运用政策依靠政治运动掀起建设高潮的习惯，导致了历次农村改革运动化的顽疾。时至今日，官僚系统仍然常常脱离群众，惟主观意志是从，运动的后遗症依然如影随形。

一些地方政府习惯于开会和发文件，并未真正切实推进新农村建设。轰轰烈烈的高调子和波澜不惊的实际推诿形成鲜明对比，地方政府以其地方性优势消解着中央的战略部署。新农村建设是一项系统工程，并非是边边角角的缝补。但是，在实际操作中却普遍存在这样的现象：片面追求“村容整洁”，忽略或漠视对“生产发展”、“生活宽裕”、“乡风文明”和“管理民主”的全面协调发展。其原因是“村容整洁”是有形的、可以度量的，容易纳入政绩的考核范畴，其他方面则因不能立竿见影而停留在文本和口号上。另一方面，新农村建设工作也尚未得到群众的广泛支持，农民大都成了旁观者，没有让他们真正理解新农村建设的意义。农民一向最讲实际利益，脱离现实构造新农村是无法调动农民积极性的。在新农村建设过程还存在急功近利的现象。一些热衷于搞形象建设的地方政府习惯于把经济条件好的村当示范点，给予大量资金扶持。新农村建设要求全面改善农村面貌，但各级政府财力有限，于是农民成了资金的主要供给者。这些资金又大多集中于没有实际意义的面子工程上，结果导致“上级不满意，群众不乐意，单位负担过重，干部压力太大，群众积极性不高”［7］的状况。

“避免形式主义一定要有科学的评价体系，多方面的，包括环保、包括公共设施、包括人均教育水平、医疗设施、人均收入、人均居住面积、村容村貌”［8］，而这种评价体系的建立必须由权力机关以法律形式制定，才能够切实有效发挥作用。同时，新农村建设的系统性、全面性、长期性和艰巨性，决定了新农村建设不能靠一时一地的短暂热情，不能成为政治家的玩物和牺牲品，更不能是招徕政治目的和哗众取宠的昙花一现。新农村建设必须作为一项长期目标和战略固定下来，使其制度化，不能因领导人看法和注意力的转变而转变，不能因领导人的更替而瓦解。这就要求必须通过稳定程度高、相对独立于政治系统的法律来保障，使新农村建设成为一项制度，长期稳步推定。这有利于克服官僚系统的行政弊病，也有利于稳定农民，真正调动社会各方面的参与热情。因此，遏制运动化的倾向和新农村建设的内在特性都决定着新农村建设存在对法律的需求。

[1]王保树，等.中国市场经济法治走向[M].昆仑出版社，2001：35.

[2]李昌麒，许明月，卢代富，等.农村法治建设若干基本问题的思考[J].现代法学，2001（2）.

[3]陈奇伟，刘正和.对农村法治建设的理性思考[J].江西农业大学学报：社会科学版，2004（4）.

[4]丁关良.农村法治涵义和基本内容及现实意义研究[J].山东农业大学学报：社会科学版，2005（3）.

[5]欧阳仁根.农村法律体系的构建和立法体制的完善[J].政治与法律，1998（3）.

[6]宋圭武.新农村建设的主体、主题、主导[EB/OL].http://www.21gwy.com/ms/xncjs/a/0880/430880.htm l，2008-07-21

[7]徐晓斌.新农村建设搞成了贪功冒进[J].乡镇论坛，2005（8）.

[8]李北方.厉以宁谈新农村：用科学评价体系规避形式主义[EB/OL].中国政协新闻网，2006-04-04.

D920.0

A

1673-1999（2011）15-0054-02

安徽省高校优秀青年人才重点基金项目“社会主义新农村建设的法律支持体系及其立法研究”（2010SQRW 052ZD）。

张静（1979-），女，硕士，安徽财经大学（安徽蚌埠233030）法学院讲师。

2011-05-05