政府机构大部制改革面临的问题与对策

江 梅

政府机构大部制改革面临的问题与对策

江 梅

政府机构实行“大部制”改革有利于整合政府职能，提高政府行政效率，推动服务型政府建设。联系我国改革开放以来进行的5次政府机构改革实践，分析了进行“大部制”改革面临的问题，并就推进“大部制”改革提出了对策。

行政管理；政府职能；政府机构改革；“大部制”

我国政府的机构设置存在部门过多、职能交叉以及政出多门等问题，导致部门之间责任相互推诿、政策的决策和执行效能削弱、各种人力物力资源的投入难以实现产出最大化等问题。党的十七大报告提出：“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。”所谓大部门体制，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务雷同的事项集中，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率、降低行政成本［1］。实行大部门体制是政府机构改革的方向。

一、我国的几次政府机构改革

改革开放以来，我国政府机构经历了5次规模较大的改革。1982年，国务院的部门机构减为43个，直属机构减为15个，办事机构减为2个和1个办公厅，机构总数为61个，同时废除了领导干部终身制，但之后由于种种原因却走入了“精简—膨胀”的怪圈。1988年，首次提出转变政府职能为机构改革的关键，当时国务院有工作部门72个，经过调整，部委由45个减为41个，直属机构由22个减为19个，连同国务院办公厅，改革后国务院机构总数为68个。1993年的改革是在党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的目标后进行的，按照政企分开和精简统一的原则，经过改革，国务院原有组成机构86个调整为59个，精简国务院定员20%［2］。2003年的改革以转变政府职能、改革国有资产管理体制与加强宏观调控为中心；2008年以来的改革以“大部制”为突破口，组建了新的交通运输部、社会保障部和人力资源部、住房和城乡建设部。

现在国务院仍有28个组成部门，其中包括1个特设机构、18个直属机构、4个办事机构、10个部委管理的国家局、14个直属事业单位以及100多个议事协调机构等。在市场经济发达的国家，其政府组成部门都比较简少。比如加拿大的部级机构只有19个、英国18个、法国18个、韩国18个、澳大利亚16个、美国15个、新加坡15个、西班牙15个、德国14个、日本12个。我国这几次的改革，还没有摆脱传统计划经济体制下的强化社会管理的政府管理模式，没有彻底完成管制型全能型政府向规制型服务型政府转变。

二、政府机构大部制改革面临的问题

（一）机构改革中的既得利益阻碍

阻碍大部制机构改革的顺利进行，首要的障碍是来自现有各部门的既得利益者的阻力。在政府部门决策或履行职能过程中，有些部门在行政过程中偏离“公共利益”导向，逐渐淡化整体观念，过多地从本部门利益出发，强调本部门利益，变相把公共权力部门化以实现小团体或少数个人的私利，使 “利益部门化”。机构改革涉及这些部门的利益调整，触及政府机关相当一部分官员及公务人员的自身利益，如人员裁减带来的失业，享有的权利、较高的社会地位，较稳定优厚的经济待遇等。因此，机构改革对这些人员可能带来的现有利益的落空，对这些人带来很大的心理和能力的考验，这些考验势必会招致很多反对的阻力。

国外的中国政策研究专家也认为，中国改革的艰巨性体现在利益集团的抵抗，而行政和集团是最大的利益集团，其对改革的抵抗性也就更大［3］。所以如何有效协调这部分既得利益者的利益与推进改革之间的冲突就成为当务之急。这个问题不协调好，会使政府机构改革再度陷入“膨胀—精简—再膨胀”的怪圈。从这个意义上讲，政府机构改革不可能一蹴而就，而需要一个持久的循序渐进的过程。

（二）机构改革中的人员分流问题

在机构改革中，与上述既得利益相关的一点就是人员分流问题。人员分流问题不处理好，就难以做到精兵简政，容易走入“精简—膨胀”怪圈。但是人员裁减到何种程度，裁减哪些人员，如何分流这些人员等问题，是个艰巨复杂的工程，关系到机构改革的成败。

我国历史上几千年的封建官僚主义传统文化，沉淀了根深蒂固的“官本位”思想以及政府“铁饭碗”的思想，使得机构改革中的人员分流出现裁减一般工作人员而不裁官员的现象，同时也缺乏人员分流的相应配套措施，加剧了政府人员对机构改革的思想压力和顾忌，从而增加了分流工作的难度。

（三）机构改革中的职能转变问题

政府机构设置不够合理，机构重叠，职能交叉，一个部门的某些管理职能与其他部门存在重叠，或几个部门共同管理一项事务，造成政出多门和多头管理现象。政府职能界定不清，政府越位、错位和缺位现象严重，政府管了太多不该管、管不了也管不好的事，或者是该管的相互推诿不管。政府职能配置也不够科学合理，特别体现在决策、执行和监督三种功能配置上，有的部门集三权于一身，而监督起的作用却很小，出了问题就相互推诿。政府职能转变是机构改革的关键，也是机构改革的难点。在改革中，需下大功夫对政府当前承担的职能予以清理。

三、政府机构大部制改革的对策

（一）以渐进模式推进机构改革

大部制改革涉及到政府机构改革中的体制内部问题，触及一些政府部门和政府官员及公务人员的既得利益问题，如稳定的薪资、福利以及社会地位等。因此要对政府机构进行改革，排除这些既得利益的干扰是个漫长的而艰难的过程，需要逐步推进、统一部署，对权力、责任和利益进行有机整合。

国外进行机构改革时一般推行渐进式改革策略。以英国为例，在20世纪中后期，英国就开始在内阁中推行“超级部”的机构改革，将一些相似的部门重新组合，如原有的陆军部、海军部和国防部合并成新的国防部，再将此推广到外交部和联邦事务部，卫生部和社会安全部等，经过内阁对中央部门实行多次渐进式调整，英国核心机构设置剩19个，具有代表性的“超级部”主要包括文化、信息与体育部，商务、企业与规制改革部，环境、食品与农村事务部等”［4］。

我国推行大部制改革，应借鉴渐进改革模式。其一，可以先采取试点再扩大的方法，逐步推进改革。把涉及部门利益较小、民众呼声较高、改革较为迫切的部门作为改革试点，为改革积累经验，然后逐步扩大到其他部门。其二，可以暂时维持现行的行政部门，设立一个大部在职能相近的几个部门之上，统一规划和管理其下辖的各部门。部门人员按照正常年龄自然退休后，不再增添新人，条件成熟后撤消原有的各部，然后再对这些部门进行有机整合。这样的渐进改革面临的阻力小，能够保证改革的顺利实施。

（二）整合政府相关部门职能

在大部制改革中，必须以建立服务型政府为改革方向，按“大职能、宽领域”的原则，转变政府职能，减少部门重叠、职能交叉和推委扯皮等问题，充分发挥政府的整体功能。国外大部制不仅组织规模大，而且职能部门的数量比较少。例如，1966年10月，美国总统约翰逊签署法令成立的交通部（DOT）就是一种大交通运输管理的典型代表。约翰逊总统一开始就将原分散在商业部、财政部等8个部委和3个局、处的交通管理职能和相关事务集中在一起，实现对全国交通运输事务的综合管理。至今，美国交通部包括部长办公室以及11个具有不同职能的独立运行机构。我国实行大部门制，有学者提出了可行的方案：“将国务院部委机构控制在20个以内，除了外交部、国防部、安全部、公安部等外，其他一些部门逐步向大部门制过渡。除此之外，统筹党委、政府、人大及政协机构设置，把与政府部门相类似的机构整合或者采取合署办公，或者一个机构两块牌子甚至多个牌子的方式。”［5］通过这种方式，达到减少机构重叠、职能交叉的目的。

（三）政府机构三权分设

迟福林在《第二次转型》［6］中提出：“推行行政范围内三权分设改革，在行政部门内部合理配置决策、执行、监督三类权力，使其相互协调又相互制衡，是新阶段中国规范和约束公共权力的重要举措，也是推进全面改革的重要举措。”在大部制改革过程中，需要推进决策权、执行权和监督权的分设，实现权利的适度分离与相互制约。

从国外政府机构改革的经验来看，各国在强化综合性政府机构的同时，注重决策和执行职能的分离。目前，英国约有131个执行机构，美国约有56个独立机构和4个半官方机构，德国约有36个政府各部门直属的联邦高级机构与部门，新西兰共设立了79个独立皇家实体［7］。借鉴这些做法，我们可以成立专门的执行机构，管理执行新的事务性和技术性的事务，而政府核心部门专心致力于综合决策，使执行与决策之间的责任关系明确。这样既有利于保证决策的科学高效，政策的专业执行，又有利于减少因权力集中导致腐败问题。其次，合理划分中央与地方的执行权，设立中央和地方相对独立的执行机构，并建立协调机制，对跨部门的事务进行有效协调。同时，强化对权力的监督。发达国家主要是通过完善行政问责制与健全行政组织法律制度的方式来实现对权利的监督。结合我国行政实践，可以推行成立独立的监督委员会。迟福林在《第二次转型》中指出：“吸收该领域内的专家组成独立的监管委员会，主要负责具有法律效力的行为规则和管制标准；研究和修改公共服务准入许可；调查公共服务供给部门的运营情况并公开相关信息；听取专家或社会人士对相关公共服务供给部门服务情况的意见并提出修改意见。”此举有利于对部门公共职责的执行进行专业化监督，这是有效推进大部制改革的关键。

（四）加强政府机构设置的法制化

以法律形式硬性规范政府职责、政府编制、机构设置等，这是西方一些国家机构改革过程中的成功做法。我国在这方面的法律法规不够不健全，有些条例内容陈旧简单。如1982年的《中华人民共和国国务院组织法》对国家机构设置的数量、程序和人员等没有具体规定。《国务院行政机构设置和编制管理条例》是由国务院颁布，规定国务院可以自己决定机构的设置，人大只是确认国务院的决定而已，而没有起到监督制约作用。要逐步建立和完善我国政府机构设置法，对政府机构和政府部门的机构设置、人员编制、运作方式、编制原则、编制内容程序以及权限、纪律等各方面进行法律明文规定，实现政府机构设置的规范化和法制化，确保政府机构和政府部门设置与管理的稳定性。

总之，大部制改革是实现政府转型的关键。要立足于当前转型期我国政府管理的实践，顺应当代政府改革与治理的发展，研究比较借鉴他国经验，结合我国国情推进政府机构改革，建立服务型的政府机构，实现体制创新，提升政府能力。

[1]汪玉凯.以“大部制”为重点的政府改革[J].今日中国论坛，2008（4）.

[2]张国庆.行政管理学概论[M].北京大学出版社，2000.

[3]杨晓升.政府机构改革之剑指向自身 [N].北京青年报，1998-04-08.

[4]周志忍.英国执行机构改革及其对我们的启示[J].中国行政管理，2004（7）.

[5]陈天祥.大部门制：政府机构改革的新思路.[J].学术研究，2008（2）.

[6]迟福林.第二次转型[M].北京：中国经济出版社，2010.

[7]李军鹏.大部门体制的推进策略[J].中国行政管理，2008（3）.

D630.1

A

1673-1999（2011）15-0034-02

江梅，女，福建泉州人，华侨大学（福建泉州362021）公共管理学院2009级硕士研究生。

2011-05-12