我国行政问责与党内问责一体化的思考

万泽民 黄 枧（浙江农林大学人文学院，浙江临安，311300）

我国行政问责与党内问责一体化的思考

万泽民 黄 枧（浙江农林大学人文学院，浙江临安，311300）

通过对执政党与国家公共权力关系及现有制度体系的思考，认为完善问责制的一个重要途径即行政问责与党内问责必须一体化，从而实现问责效果的公正性。

行政问责；党内问责；党政关系

一、行政问责与党内问责概念辨析

行政问责与党内问责是两个外延不同、内涵具有相同性的概念。行政和党内是两者外延的界定，但问责都是其内涵的核心。国内学者对行政问责的概念界定虽然不统一，但基本达成了一定共识，即行政问责是指行政人员有义务就其工作职责和义务的履行情况接受特定问责主体的追究并承担相应的处理结果。

相对于行政问责而言，党内问责是一个新词，不能简单笼统地理解为对所有党员内部的失范行为进行问责，这里的党内问责的概念更强调结合行政问责概念来界定。对这一概念的界定需要找到深层次的来源，即对中国政治体制中党政关系的思考。作为长期一党执政的中国共产党，在实现其职能上通常是通过国家政权机关实施对政治生活的领导，可以将其概括为政党决策、政府执行的模式，政府成为执政党执政的载体。“从权力结构来看，我国是党委领导下的政府负责制”。［1］2009年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于党政领导干部问责的暂行规定》（以下简称《暂行规定》）第一次把县级以上地方各级党委作为问责对象提出来。根据中央精神，并结合行政问责的概念，笔者认为，党内问责就是执政党内部要求党的各级组织及党员尤其是党员领导干部在行使党内权力和公共权力的过程中对其职责的履行情况接受咨询和监督，并对其违法职责的要求承担否定性结果。

就行政问责与党内问责而言，行政问责强调的是对行政机关工作人员尤其是行政首长问责，党内问责更加重视对参与决策的党委机关问责，二者的外延的差异主要来自于问责对象的不同。而完善问责制的一个关键在于问责对象的明确性，因此笔者认为行政问责与党内问责一体化存在很大的必要性。

二、行政问责与党内问责一体化的必要性

（一）问责制公正性的要求

亚里士多德曾指出：“公正是为政的准绳，因为实施公正可以确定是非曲直，而这就是一个政治共同体秩序的基础。”［2］公正性是问责制的根本要求。问责只有公开、公平、合法、合理实行，才能发挥其惩戒、预防和教育功能，实现问责制应有价值。问责制公正性内涵之一就是要求问责客体的准确性和问责事由的全面性。在现有的中国政治体制格局下，中国共产党作为长期执政的执政党，党的执政方式在很大程度上仍沿用过去的做法，“党政不分、以党代政”现象依然存在。受传统政治文化影响，党委始终把政府看作自己的执行机关，于是党委决策、政府执行，政府请示、党委批准就视为理所当然的事情。而这一弊端在问责制公正性上就会受到考验。在政府问责制的运行过程中，出现重大问题时，可能因决策机关出现重大决策失误或政策失误导致，此时简单地实行以行政首长负责制为特征的行政问责制是有失公正的，而应当在做出决策的党内追究党的领导干部责任，实行党内问责。《暂行规定》中把县级以上各级党委作为问责对象就体现了这一公正性要求，也蕴含着党内问责的必要性。

（二）新一轮政治体制改革的要求

新一轮的政治体制改革在三个方面基本达成共识：党政分开、政资分开；建设“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的政府；“权力制衡与有效监督”。党政关系问题是政治体制改革的关键问题。实现行政问责与党内问责的一体化，使行政机关与党务机关的责任都落实到位，责任的落实势必使党政关系更加科学和规范。行政问责与党内问责的结合，将成为较为完备的问责机制和问责体系来规范党政之间的联系，使执政党能严格按照较为清晰的执政活动范围进行问责，减少党务官员与政务官员的竞争、权钱交易和腐败，实现执政党和政府体系决策的科学性和正确性，从而为政治体制改革奠定扎实基础。同时，政治体制改革要求“权力制衡与有效监督”。问责制的实行有赖于完备的监督体制的实行，而要达到“权力制衡与有效监督”，切实加强对政党执政和政府行政的监督才能完善问责对象监督的失衡。因此，行政问责与党内问责一体化，不仅仅是完善问责对象实现问责制公正性的要求，更是规范党政关系，进行新一轮政治体制改革的要求。

（三）共产党执政合法性的要求

“政党的合法性，归根到底只有从民主政治中才能获得”。［3］只有民主，才能符合人民当家作主这一国体。“从民主政治发展的生态背景分析，政党作为控制公共权力的工具，要取得控制公共权力的合法性需要两个条件：一是政党要有民众的委托，没有民众的委托，就没有民众的认同；二是政党手中的执政权力要接受民众的监督，没有民众的监督，政党就容易被公共权力所腐蚀”。［4］问责制的启动，必须依赖执政党执政合法性的基础。问责制的深层政治谋划就是要促进公共权力行使的民主化，规范执政党、政府与国家公共权力的关系，增强共产党执政、政府施政的合法性基础。对执政党提出问责以要求执政党在做出决策和行为时必须考虑合法性的正当回应性。在我国问责机制启动之后的一段时间内，由于诸多因素的影响出现问责合法性危机，更多地表现在因问责机制的缺陷导致问责主客体的缺位、问责内容有失公正、问责标准不明、问责程序不科学等。执政党如何消除问责合法性产生的危机，以及获得更多执政合法性资源的再生，实行党内问责机制存在很大的价值和合理性。

三、行政问责与党内问责一体化面临的困境分析

（一）制度设计本身存在缺陷，阻碍合理问责

首先，党委可能因行政首长负责制这一硬性规定避开问责。我国现行宪法规定，各级国家行政机关实行行政首长负责制，即各级政府及其所属工作部门是行政首长在民主讨论的基础上，对本级政府及其所属部门的重要事务具有最终裁决权，并对此全面负责。在实际的政府工作中，通常作为副职的行政首长如省长、市长、县长并不拥有重大问题决策的最后决定权，而主要是在履行决策执行过程中行使行政自由裁量权，主要权力仍集中于党委。因此，如果出现党委集体决策失误，在执行过程中或之后出现问题，在此情况下追究行政首长决策责任显然有失公正，不能实现合理问责。同样，本应受到问责的党委可能因此规避责任。另外，因现行宪法产生的人大兼职化存在的弊端，导致人大监督问责效果薄弱。就目前人大代表的人员组成来看，其相当一部分来自“一府两院”，并且党员代表占大多数，这样就混淆了人大与党政之间监督与被监督关系，实际监督效果并不明显。

（二）党务和政务信息公开有限，导致外部监督不力

由于受传统行政文化影响，政府信息公开并未取得根本上的好转，那种“过滤性公开”、“控制性公开”、“缩水型公开”的作风屡见不鲜，对于民众关心的热点、焦点问题遮遮掩掩。这种做法势必导致民众对权力行使无法监督或监督不力。问责的前提是公开与知情，只有政府信息透明、政务公开，才能把政府及官员置于公众监督之下，问责才有实质性的意义。同理，党务监督也是一样。从我国问责监督机制来看，我国党政机关掌握了80%的信息资源，信息享有极不对称严重阻碍媒体和公民的监督问责的实现。在问责机制运行过程中，主要表现为同体问责与异体问责两种：同体问责强调内部监督，而异体问责多为外部监督。信息不公开阻断了外部监督的源泉，使在问责制中处于关键和核心地位的异体问责很难运转。不管是行政问责还是党内问责，如果缺乏异体问责主体的积极参与，将会使整个问责机制处于被动地位，最终导致问责流于形式。总之，目前为止，党政信息不透明使体制外监督者难以到位现象是问责机制顺利实施不得不面临的困境之一。

（三）集体决策导致党内问责难

根据《中国共产党章程》规定，我国党的各级委员会按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则决定重大事项，实行集体领导和个别分工制度。当重大失误发生于集体决策环节时，就会导致问责对象不清，难于追究具体个人责任的难题。有人把此问题归纳为“法不责众”解释。所谓“法不责众”从字面意义可以解释为“当某项行为具有一定的群体性或普遍性时，即使该行为含有某种不合法或不合理因素，法律对其也难予惩戒”。笔者对此有自己的意见，法不责众在此并不能成为集体决策失误规避的原则，在法制健全的国家，法不责众并不根本存在，只能是老百姓心中的一种观念而已。真正影响集体责任难追究的根源在于目前制度缺陷或存在漏洞导致。从最新出台的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》中也未能找到集体决策环节失误的具体落实责任规定，只是系统规定了“决策严重失误，造成重大损失或恶劣影响之一的，对党政领导干部实行问责”。在行政问责制中，我国实行行政首长负责制，存在明晰的制度保障。然而，党内问责是否能效仿行政问责实行“党委书记负责制”，笔者认为，这是不科学也是不合理的。在集体决策环节出现问题时，如果一律追究党委书记一把手的责任，这将使问责公正性难以体现，也将妨碍集体民主和科学决策。

四、行政问责与党内问责一体化的思考

（一）权责明晰，科学问责

要努力实现行政问责与党内问责的一体化，首先要做到权责明晰，建立科学合理规范的问责体系。主要表现在以下两个方面：

一是建立健全岗位职责，明确领导干部权责权限。问责首先必须明确责任，这是实行问责的首要前提。目前，由于我国行政体制改革还不到位，各级党委、政府及其部门之间的权责划分不够明晰，不可避免地为问责制的有效实行带来一定的困难。因此，当务之急是要进一步转变政府职能，建立健全权责一致的领导干部岗位职责体系，对岗位职责应该层层分解，责任细化到人，做到科学合理，确保在必须问责时能够做到问责到位、问责到人，避免出现“集体负责”、无人负责的现象。尤其是要明确各级党政一把手的责任，通过党政一把手的示范带动，促进各级领导干部增强政治、道德和行政责任意识，增强正确行使公共权力的意识，恪尽职守，自觉地履行岗位职责。

二是各种权力关系有待进一步理顺。首先要明确党和公共权力之间的关系。党组织不能绕过政府，更不能凌驾于政府之上直接向社会颁布政策，而是善于把自己的思想依照法定程序转变为政府政策；要逐步减少党对政府的直接命令，尽可能使党的方针、政策和工作部署通过党组和担任领导职务的党员干部来贯彻执行。同时，要做到党政关系规范化，必须撤并地方党委与政府职能相同或相近的部门机构，避免地方党委与政府在机构设置上的重复；同时减少党委领导职数。只有这样，才能明晰党委和政府责任，把问责落实到位，从而进行有效的问责。

（二）政务公开，民主问责

要做到民主问责，首先就必须做到信息公开、权力公开、政务公开，提高政府的透明行政能力和党的透明执政能力。只有政府透明、政务公开，才能把政府及官员置于公众监督之下，问责才有实质性的意义。社会主义国家的政府和党委权力如果得不到有效的监督和约束，同样也会出现滥用和腐败。而实行政务公开，是中国政府在共同参与民主制的时代背景下，坚持人民利益至上，对人民高度负责的重要举措，也是民主政治的题中之义。而政务公开在实践中还是存在很大的问题，为此，笔者提出以下几个具体方案进行探索。一是采用上下结合、共同推动的方式进行。从目前的情况看，我国的政务公开似乎是起源于基层，起源于村务公开和村民自治，但实际上不能忽视中央政府的介入和支持。因此，比较理想的模式就是上下结合，共同推动。二是把重要问题、关键环节放在首位。一些成功推行政务公开的地方政府表明，推行政务公开，要选好切入点。把要害部门、关键环节和突出问题放在首要步骤，只有这样才能加强声势，强化监督，造成影响，消化阻力。三是做好干部思想工作，进一步解放思想。目前，一些干部仍然习惯于暗箱操作，自觉或不自觉地抵制政务公开。在这方面，要做好领导干部的思想工作，要求他们进一步解放思想，把执政理念确实从“统治”转移到“治理”上来，使《中华人民共和国政府信息公开条例》落到实处。四是完善监督，防止腐败。政务公开需要社会各方面的参与和共同推动，需要立法、政党、社团、新闻媒体、社会公众的实际参与与监督。从一些地方政府的实践经验来看，建立政务公开的监督和评价体系，定期实施检查评估，甚至把政务公开的贯彻情况作为地方政府和部门领导工作达标的考核项目，才能取得一定的效果。同时，要与防止腐败相结合，保持政党执政的廉洁化。

（三）制度保障，依法问责

首先，完善科学民主决策机制，实行依法决策、民主决策和科学决策，从源头上预防问责事故的发生。要按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全决策责任追究制度，实行决策权和决策责任相统一。制度的建立和完善要以科学发展观为指导，坚持群众路线，按照民主集中制和实事求是的要求，运用马克思主义的立场、观念和方法分析问题、解决问题，保证党的路线、方针、政策和上级各项工作要求在本单位的贯彻执行。完善科学民主决策机制，最关键的是完善党内民主。所谓党内民主，即“指党员在党的政治生活中，平等享有党章所规定的直接或间接参与、决定和管理党内各项事务的权利”。［5］党内民主是党的生命所在，党内民主的建设和发展，也是党“提高领导能力和执政水平，增强拒腐防变和抵御风险能力的要求”。［6］

其次，完善相关法规保障问责。以人大为例，必须修改宪法，将人大代表的专职化以根本法的形式固定下来，并且要完善人大监督程序法。现实表明，没有程序性的动力和压力机制，没有相应的责任制，法律所授予人大的监督权就很难发挥实际作用。对于作为异体问责主体之一的民主党派，民主监督在实际运行中也缺乏适用的法律保障。另外，党内监督是实施党内问责的重要途径。对此，应加快制定《中国共产党党内监督条例（试行）》实施细则，健全操作程序，保证党内各项监督制度真正落到实处。要探索创新党代会及其代表在大会闭会期间发挥监督作用的途径方式，拓宽监督渠道。

再次，职权须法定化。法律的权威性要求保证各种权力的行使和职权的配置都来源于法律，都在宪法和法律规范内运作，这将有利于解决权力过分集中的问题，并且可以保证权力行使的效率性和公正性得以兼顾。《暂行规定》的出台保障了党政领导干部问责制的行使有法可依，但不能忽视新制度背景下存在的困境缺陷阻碍其顺利实施。在政治运作层面，还存在很大的法律漏洞，需要规范党在执政过程中所发挥的具体作用，实现党的领导制度化和法制化。

［1］ 叶站备，汪平玲.建立完善集体决策环节的党内问责制［J］.求实，2010（7）.

［2］ 亚里士多德.政治学［M］.颜一，秦典华，译.北京：中国人民大学出版社，2005：5.

［3］ 王长江.现代政党执政规律研究［M］.上海人民出版社，2002：176.

［4］ 牛余庆.政党政治与党政关系研究——一种关于中国党政关系的分析框架［M］.北京：华文出版社，2006：5.

［5］ 俞可平.中国政治发展30年（1978-2008）［M］.重庆出版社，2009：78.

［6］ 林尚立.党内民主——中国共产党的理论与实践［M］.上海社会科学院出版社，2002：70.

Reflections on the Integration of Administrative Accountability and Inner-party Accountability in China

WAN Ze-min，HUANG Jian

This article reflects on the relationship between the ruling party and the national public power and the existing institutionalsystem，proposes that an importantmeans ofimproving the accountability system is the integration of administrative accountability and inner-party accountability，and thus achieves the fairness of the accountability system.

administrative accountability；inner-party accountability；party-government relation

D26

A

2009年浙江农林大学研究生科研创新基金立项项目“试论依法执政条件下的行政问责制”（2112009033）

万泽民（1955-），男，教授，研究方向为中国政党政治。