现阶段农村社会管理创新的路径研究*

熊昌茂

(福建师范大学公共管理学院,福建福州350007)

现阶段农村社会管理创新的路径研究*

熊昌茂

(福建师范大学公共管理学院,福建福州350007)

探寻与当前农村社会特点相适应的社会管理创新路径是农村经济社会发展关键时期实现农村和谐稳定与农村转型的题中应有之义。但是,当前农村社会管理过程中依然面临农村基层政府职能定位不清、监督制约机制不健全、农村社会组织欠完善以及农民自身综合素质较低等不适应问题。故此,健全农村基层政府的社会管理职能、发挥农村基层党组织的领导力量、培育农村社会组织以及增强农民综合素质是农村走出社会管理日益乏力窠臼的实践理路,也是遏制农村治理性危机、走向农村善治的最佳维度。

农村;社会管理;创新

党的十七届五中全会提出,要推进农业现代化、加快社会主义新农村建设等战略目标。我国农村人口占多数,加强农村社会管理,创新农村社会管理模式,是全面建设小康社会、统筹城乡发展及建设社会主义新农村等方面的客观要求,对全面推进农村经济社会发展具有重大而深远的意义。

一、加强农村社会管理创新的现实意义

农村社会稳定是中国社会稳定的基础。由于我国人口、产业、发展阶段等原因,创新农村社会管理模式,保持农村稳定,具有特殊而迫切的意义。邓小平曾经指出,没有农村的社会稳定,整个政治局势就不稳定。亨廷顿在《变化社会中的政治秩序》一书中也得出类似的结论：“在传统社会和现代化初期,稳定的基础是在农村。”[1]改革开放以来,我国广大农村社会管理总体向好,农村经济快速发展,农村公共事务的管理和服务水平日益提高。然而,随着我国由农业社会向工业社会以及在从计划经济向市场经济转型进程中,新旧矛盾相互交织,社会冲突和社会犯罪等农村社会不稳定因素大大增加,农村社会和谐稳定的局面受到严重挑战。究其根本原因,是农村基层社会管理机制不完善,农村社会管理模式未能因应农村社会发展现状。故此,把农村社会稳定放在农村社会管理创新的逻辑角度上观察,转变农村社会管理模式,应当成为各级政府维护农村社会稳定工作的重要方面。同时,目前,我国农村社会结构正在发生巨大变化,处于一个传统、落后的农村向现代、进步的农村的转变过程。在这一过程中,农民分化趋势渐趋明显,“农民正在由原来的差别不大的农村干部、一般农民两个主要阶层分化为农业劳动者、农民工、农村管理者、个体户和私营企业主、农村知识分子等多个阶层”,[2]使传统农村社会结构呈现日益复杂的态势。因此,在已经开启了农村社会转型的阀门的今天,研究如何契合农村社会管理现状并有效解决农村在转型过程中容易出现的各种问题,是实现传统农村社会向现代农村社会转型的题中之义。

二、当前农村社会管理的不适应性分析

毋庸置疑,这些年来我们在农村经济工作取得辉煌业绩的同时,确实也出现了农村基层政权薄弱、农民负担过重、干群关系紧张等问题,甚至存在着一些潜伏性的危机,使政府在匡正农村社会管理方式方面面临着一系列的难题和挑战。

(一)农村基层政府管理理念、职能定位、管理机制上存在偏失

农村基层政府是农村社会管理的宏观决策和指挥的主体,农村社会管理水平的高低取决于农村社会管理职能发挥的程度。然而,由于受城乡二元社会结构的影响,政府要么简单地对农村实行国家社会一体化的社会控制,要么从便于向农村汲取资源出发实行严格的社会管理,农村基层社会管理重管制、轻服务呈现常态化。长期以来,农村社会管理实行的条块分割的农村社会管理体制,更使得处于权力二元化格局中的村党支部与村委会不可避免地引发“农村社会管理职责不清、权责不符、管理混乱、效率低下”[3]等现象。

农村社会管理是一项复杂的系统工程,没有一个良性运转的管理机制系统作保证,农村社会管理将失去管理的平台基础。从目前情况看,农村实际管理过程中,“有些本该由村民会议决定的事务往往由村委会决定,有些本该由村委会决定的往往由‘两委’或党支部决策而且村支部书记往往在决策中处于主导地位,并不同程度地控制着决策的运作,班子成员难以发表不同意见”,[4]44农村重大事项的民主决策机制基本流于形式。同时,农村班子在应对社会冲突过程中缺乏灵活高效的预警体系和矛盾协调机制,造成农村突发事件逐渐增多,干群关系趋于紧张态势,影响了农村的和谐稳定。

(二)农村社会组织的监督制约机制有待进一步加强和完善

按照《中国共产党农村基层组织工作条例》规定,农村基层党组织负责村、组干部和村办企业管理人员的教育管理和监督。然而,在实际监督过程中,“村民委员会组织法虽然在原则上确认了村党支部在农村治理中的‘领导核心’地位,但是对‘什么是核心、如何发挥核心作用’,都没有明确的规定,而在公共权力的具体配置时,却明确地把决策权赋予村民会议及其代表会议”,[5]这实际上造成村党支部未能在村组织机构框架内获得任何公共权力,致使村党支部的监督制约未能真正付诸实践。

同时,《村民委员会组织法》第二十二条规定,村民委员会应当及时公布涉及村民切身利益的事项,接受村民的监督。但在目前农村民主制度不健全的特定时期,村民对村干部的监督主要通过召开村民大会来实现,监督形式单一。在某些时候,掌握召开村民大会权力的村委会甚至通过不召开会议避开村民对自身的监督制约。农村经济体制和政治体制改革以来,由于村委会和乡镇政府权力来源不同,因此二者在“诸如村级选举、村务管理、财务管理等一些具体问题上存在矛盾”,[6]乡镇的“监督控制”与村民“自治”很难达到统一。

(三)农村社会组织发育不健全,难以承担政府转移的社会职能

农村社会组织是农民参与和开展农村生产与生活有关的各种社会活动的重要载体。在组织落实本村公共事务、调节民间纠纷、提升生活服务质量以及承担社会救助方面发挥着重要作用。但总体上看,与我国农村社会经济发展的新形势和构建和谐社会的新要求还存在差距。主要表现为,一是农村社会组织的能力比较弱,发展后劲不足。从政府和社会的互动过程来看,中心问题在于农村社会组织力量在政府面前显得过于弱小,发挥作用的制度空间有限。二是农村社会组织社会影响日益式微。随着城市化进程不断推进,农村人口向城市流动加大,在一些地方甚至出现“空心村”现象,农村社会组织未能得到充足的人员支持,农村社会组织在农村的社会影响逐渐减小。

毋庸讳言,农村社会组织发育不健全导致其难以承接政府转移的部分社会职能,在提供社会基本服务、反映村民利益诉求、规范村干部行为方面显得乏力,未能满足农村社会建设和发展的需要。当前,我国农村社会事业发展整体落后,社会化服务体系不健全,社会救助和最低生活保障覆盖面窄,农村合作医疗保障水平低,农村就学难、就医难和养老难等“三难”问题仍然普遍存在。

(四)农民自身综合素质不高,弱化了其农村社会建设主力军的作用

农民作为农村社会生产和社会生活的主体,是农村各项事业的直接参与者和推进者。因此,农民自身素质的高低,直接决定了广大农民参与农村社会管理与社会建设的领域和深度。由于传统思维的长期影响以及农村经济文化发展水平的制约,我国农民的综合素质和能力整体上还处于一个较低的层次和水平。据统计,“我国目前农村劳动力中初中以下文化程度 (包括文盲、半文盲)占39.5%,初中文化程度占49.5%,高中文化程度只占9.8%,大专及大专以上的只占1.2%”。[7]不仅如此,农民法制意识比较薄弱,制约了农村民主法制建设进程。随着市场经济的深入发展,农民不学法、不用法甚至不守法的现状严重妨碍了农民维护自身合法权益。与此同时,陈旧的思想、惧怕风险的心态导致农民在从事农业生产过程中主动性较差。大部分农民固守思想严重,不愿意主动学习并努力掌握生产技术。即便大多数农民进城务工,但由于缺乏创造精神,因此也难以实现最新科技成果的应用与转化。

新增长理论已经将人力资本与经济增长的关系阐述的非常清晰,即：人力资本可以推动技术进步从而成为经济持续增长的源泉。然而,农民自身综合素质不高是农村社会管理过程中所有问题的一个重要诱因。因此,如何在新农村建设过程中切实提高农民综合素质,发挥其农村社会建设与管理的生力军作用,仍然是当前我国在推进农村工作方面应致力研究的重大历史课题。

三、农村社会管理创新的基本对策思路

在抗拒与突破、变迁与整合激烈震动的农村社会转型时期,我们需要诘问与反思当前农村社会管理的种种不适应性问题,明确农村社会管理的主攻方向,探寻农村社会管理模式创新之路。

(一)健全农村基层政府的社会管理职能,理顺党组织与村委会关系

树立农村社会管理理念、厘清农村基层政府职能定位并理顺农村基层政府管理机制是强化农村基层政府社会管理职能的题中应有之义。随着市场经济的深入发展,其重心必须实现由注重农村经济发展向农村社会管理转变。其中,最重要的是要更新农村基层政府管理理念,做到简政放权,使乡村基层政府要真正成为上衔政府、下联农民并为农民服务的机构,并“把农村基层政府的工作重点放在保障农民权利、协调农村社会利益、维护农村社会安全稳定、加强农村安全网建设和解决农村生态环境等方面。”[8]127

实证和理性告诉我们,要使农村社会管理工作沿着正确的方向发展,有效地协调农村党支部和村委会的关系势在必行。而要充分发挥农村党支部和村委会的独特的社会管理职能优势,就必须从制度上合理划分农村党支部和村委会的职权范围,并使二者实现不同层次上的协调与统一,“在职权范围划分上要体现党组织管方向性‘大事’,村委会管具体事务的原则”。[8]45与此同时,农村基层政府要根据结构合理、配置科学、程序严密的原则,构建一套运转协调、顺畅的决策、执行、监督的政府管理运行机制,切实使农民的利益诉求可以通过正常的渠道得以表达并得以维护。

(二)发挥农村基层党组织的领导力量,增强农村党组织的战斗力

农村基层组织是党在农村全部工作和战斗力的基础,肩负着推动科学发展、带领农民致富、密切联系群众、维护农村稳定的重要职责。为此,在新形势下仍然需要抓住抓好一些关键环节。首先,要加强农村党组织队伍建设。加强和改进农村基层党组织建设,通过建设高素质的党组织带头队伍来加强队伍建设是关键。一段时间以来,一些地方的党支部,组织不健全,班子涣散,“一些地方农村党员队伍入口关没有把好,加之党员教育管理也没有及时跟上,导致部分农村党员意识淡化、素质能力偏低、群众威信不高”。[9]鉴于这种情况,必须要让那些政治素质高、有能力、勇于创新、农民信得过、能为农民谋利益的人进入农村党支部,使党支部真正成为农村社会管理的领导核心力量。

其次,明确农村党支部的农村社会管理职能,领导村委会积极开展农村工作,增强其在农村全部工作和战斗力的基础。农村村民委员会要“在农村党支部指导下,做好农村党建、基础设施建设、倡导乡风文明、村庄环境治理、加强社会治安等工作”。[8]128同时,农村基层党组织要“正确处理与乡镇人大、政府的关系,建立起有效服务农村社会建设的管理体系”,[10]使农村基层党组织在上级党组织的指导下,厘清与其他各部门的关系,明晰自身的职责,为巩固党在农村的执政地位提供坚实的基础。

(三)积极培育并完善农村社会组织,提高农民的组织化程度

农村社会是个熟人社会,群众性社会组织对农民具有很大的影响力和号召力,在农村社会建设和发展中具有不可替代的作用。罗·达尔认为：“独立的社会组织在一个民主体制中是非常值得需要的东西,至少在大型的民主体制中是如此,其功能在于使政府的强制最小化,保障政治自由、改善人的生活”。[11]所以,积极培育和发展农村社会组织,打破政府强力推进的治理模式,提高农民的组织化程度是现阶段农村社会管理创新的路径之一。

为此,当前要鼓励和扶持发展以下社会组织。一是培育民间非营利性组织,如农村志愿者协会,乡村公益类组织等。要“积极发展乡村志愿者协会、老年人协会、妇女协会、计划生育协会等民间非盈利组织,充分发挥其联系群众、提供服务、反映诉求和规范行为的作用。”[12]二是大力发展农民合作经济组织。发挥农民合作经济组织的经济功能和社会功能,以有效提高农民群众的组织化程度和参与市场、地域市场风险的能力,引导农村市场经济有序健康发展。三是建设各种社会性群众组织。积极发展群众治安理事会、民事调解委员会等群众组织,有效发挥群众性组织在调节民事纠纷、消除民众紧张态势以及缓和干群关系等方面的作用。

(四)增强农民综合素质,不断提高其建设新农村的能力与积极性

农民是农村社会管理的参与主体,农民的素质状况直接影响农村社会管理进程。因此需要充分挖掘群众中蕴藏的无穷智慧和巨大力量,调动群众的积极性和创造性。鉴于当前农民综合素质的发展状况,有必要将农民的科技文化素质、市场经营素质、思想道德素质以及法治思想和民主政治素质提升到一个新的高度。

首先,提升农民的科技文化素质。科技文化素质是农民进行农业生产的重要基础,只有具备了一定的文化素质,才能熟悉农业科学技术并在农村社会管理过程中不断促进农业生产发展,“才能把科学技术成果用于农业的生产经营中,科学地生活,不迷信,不趋邪,以唯物主义的世界观驾驭自己的生活”。[13]86其次,提升农民的市场经营素质。在市场经济条件下,提升市场经营素质可以使农民自身抵御市场经济的波动和震荡,进而在掌握市场经营本领的情况下,主动与市场接轨并调整自己的经营策略。三是提升农民的思想道德素质。要引导农民形成自己爱护环境的习惯,作基于爱护环境的产业选择。最后,要提升农民政治法律素质和政治参与能力。要加强法制教育,使农民成为学法、知法、懂法并能用法律武器维护自身合理权益的现代公民,更能主动自如地运用法律赋予的民主选举、民主管理与民主监督等权利,推动农村民主政治建设,进而使农民自身更好地管理农村社会事务。

[1]丁友良.创新农村社会管理模式农村社会稳定——舟山渔农村“网格化管理、组团式服务”的经验与启示[J].农村.农业.农民：上半月,2009(11)：56.

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[5]马勇霞.延伸法律监督触角,促进农村社会管理创新[J].人民检察,2010(16)：21.

[6]袁振华.建立社会主义新农村必须创新农村社会管理机制 [J].决策探索,2006(4A)：21.

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[13]宁晓菊.试论和谐乡村社会的构建 [J].农业考古,2005(5).

On the Innovative path of Social Management in Rural Area

X ION G Chang-mao
(School of Public Administration,Fujian Normal University,Fuzhou 350007,China)

Exploring innovative path of social management corresponding to the characteristics of the current rural society p lays a key role in achieving harmony and stability of rural issues and rural transformation in the crucial period of economic and social development in rural areas.How ever,problem s existed in current rural management,for instence,unclear grass-roots government functions,imperfect supervision mechanism and social organizations,low farmers overall quality.Therefore,establishing a sound social management of rural grass-roots government functions and exerting the leading force of rural grassroots party organizations,cultivating rural social organization and enhancing farmers overall quality are not only the waysout of the growing weakness of social stereotype in the practice of management,but also the best dimension to curb the crisis of governance in rural.

rural areas;social Management;innovation

刘志新)

G916.1

A

2095-042X(2011)03-0043-04

2011-05-03

熊昌茂 (1986—),男,福建三明人,硕士研究生,主要从事行政管理研究。