论行政决策失误的法律调控

刘 巍

（中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉 430073）

论行政决策失误的法律调控

刘 巍

（中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉 430073）

对行政决策失误进行法律调控应针对行政决策系统进行，即通过对行政决策中枢系统进行明确的角色定位，加强行政决策咨询与信息系统的建设力度，确保行政决策执行系统的独立地位和完善行政决策监督系统机制等四个路径，以实现对行政决策失误的有效调控。

行政决策失误；法律调控；行政决策系统

行政决策失误指的是虽未违反法律规范，但给经济社会发展造成了危害和阻碍，对相对人的利益造成了损害和威胁的行政决策行为。在行政管理学中，行政决策系统由行政决策中枢系统、咨询与信息系统、执行系统和监督系统四个部分组成。所以，对行政决策失误的法律调控也应针对这四个系统的不同特点和作用进行。

一、对行政决策中枢系统进行明确的角色定位

行政决策中枢系统，中枢系统也称“行政决策中心”、“政府首脑机关”。它是领导和组织整个决策活动，并从事最后方案选择的领导集团。其最重要任务是“断”，即做出决断。也就是说，在行政决策程序中，行政决策中枢系统或者通俗地说政府首脑机关所担任的角色就是在备选方案中做出选择、决断。

既然行政决策中枢系统的主要任务就是“断”，那么如何“断”？怎样的“断”才是最符合社会实践、最有利于社会发展的“断”？这就必须把行政决策中枢系统这一领导集团具体到领导集团中的人——这群具有决断权的人如何“断”？如何协调各自的意见？相互争论、探讨、妥协及至融合，得出最终的结果，这是一个众多的“人”相互博弈或者某个“人”与自身博弈的过程。在这个过程中，作为决策中枢系统的领导起着关键作用。

所以，要从行政决策中枢系统的角度对行政决策失误进行控制，一方面要优化行政职权的配置，使得行政决策中枢系统中的人相互之间的职权分别制衡，另一方面就是制约行政首长职权和加强现代行政法治理念在公务员队伍中的宣教。

政府部门的职权划分是由立法机关进行的，但是，在某个行政部门内部，具体到不同的职位拥有何种程度的权力，这些是可以在国家行政机关内部解决的问题。优化行政职位的职权配置就有了必要。但由于我国的政治实践中，各行政部门主要都是行政首长责任制，即行政首长拥有决策权并承担相应责任。所以，这个问题再次回到了开始，即在做出一项行政决策时，作为拥有决断权的行政决策中枢系统在很多时候等同于一个人，一个拥有最终决断权的行政领导。那么，这就是我们之前探讨的第二个方面，某个人与自身的博弈，至此，从行政决策中枢系统的角度对行政决策失误进行控制就变成了通过行政决策者或者具体说是行政领导对其自身的控制来实现行政法调控。

鉴于以上得出的结论，充分贯彻现代行政法治理念，制约行政领导的权力和行为，就必须明确地对行政领导的角色进行定位。实践中，大量的常规决策往往都是由行政领导独立完成，这些决策经常有惯例可循，在一定时间内无需做出重大改变，决策的做出对社会生活和民众利益没有多大的影响。但对于那些影响国计民生的重大决策来说，行政领导者则应该有效地利用各种政策研究机构或相关咨询机构，由他们围绕决策目标进行调查研究，提出决策方案。行政领导者不是万能的，决策环境的复杂化使得行政领导者必须学会“借力”，学会由“出主意”向“选主意”的角色转换。这样，经过重新定位的行政中枢系统在决策过程中的作用就体现在三个方面:一是提供决策需求，即在政府部门有新的决策项目出台时，由行政领导代表决策中枢系统对社会各界提出需要决策的问题及决策目标，确立决策选择的价值体系；二是参与方案论证，就是要从宏观管理的角度对政策研究机构和咨询机构经过实验、论证最终提出的各个决策方案做出评估，从政府需要解决的问题的角度出发，提出相关修正意见；第三点是做出最后决断，即行政决策中枢系统需要在在综合各方意见的基础上，最终选定最优方案。

只有明确了行政领导者的自身角色定位，使行政领导者认识到其主要是对自己的选择负责，才能对行政决策中枢系统的职权和作用提出新的要求，以期达到对行政决策失误的现象的控制。正因为无须事必躬亲，行政决策中枢系统可以全面掌握决策事项的宏观情况，充分听取各方意见，对备选方案进行严密的评估论证，最终选择出正确的决策方案，这是作为行政决策中枢系统中的人——行政领导者最应该下功夫的环节，这个环节也恰恰是民主决策、科学决策和法治决策的核心。

二、加强行政决策咨询与信息系统的建设力度

上个世纪八十年代中期，我国中央与地方各级政府及其所属部门开始逐步建立政策研究机构和信息处理中心，其职能是为行政决策提供信息、咨询建议、调查研究及方案论证。实事求是的说，这些内部的决策研究机构和咨询建议机构在某种程度上对于推进行政决策科学化、民主化的进程产生了积极重要的作用。但是，由于受到传统行政文化的影响，近年来这些机构逐渐由研究机构、咨询机构迈向行政首长秘书班子的蜕变，其辅助决策的功能也逐渐下降。这些内部失误决策研究机构和信息处理中心极易受到该部门行政首长主观意志的左右，从而做出的决策方案和提出的建议的透明度不高、决策方案的论证不充分甚至没有论证直接按行政首长的喜好态度提出方案等弊端。只有对这些不足和弊端进行改革和剔除才能实现对行政决策失误现象的行政法调控。因此，对行政决策咨询系统和信息系统的改革已是迫在眉睫。

首先是咨询系统。对于行政决策主体内部的咨询机构目前主要是政策研究机构而言，我们对其提出的加强建设力度和改革的方向主要集中在两个方面：一方面淡化政策研究机构的行政化倾向，强调其作为研究机构的主要任务和相对独立性，将其作为行政机关或部门内部的一个独立的存在，其存在的目的和意义也仅仅在于提供研究成果和咨询结果，其他的行政事务皆与之不相干；另一方面，提高这些政策研究机构对一项决策进行研究、调查、论证等研究过程的开放度和透明度，除此之外，还要充分利用社会上的其他决策咨询机构的研究成果。因为就开放性和透明性而言，政府内部的政策研究机构永远没法和社会上的咨询机构相比，同时，社会上的研究咨询机构所掌握的决策事项相关资料和对决策事项的宏观把握也永远无法与行政机关或部门内部的政策研究机构相比，这是从它们开始存在时就有的不可避免的问题。社会上的研究机构因为经济和组织上的独立性从而在进行决策研究时也具有的更大的独立性和客观性，充分利用以上二者各自的优点和长处，进行优势互补，从而建立起一种交互式的决策研究模式和开放性的决策成果评价体系。

具体到实行角度的做法可以概括为以下两点：（1）由行政决策主体出面，号召或发展多元化的咨询组织。就行政机关或部门内部而言，要完善内部的咨询机构，强化其独立性地位和作用。同时发展半官方的和民间的咨询机构，重视这些外部咨询机构的研究成果。就咨询机构的种类和性质而言，既要有某一领域的咨询机构，也要有综合性的咨询机构；既要有从事长远战略问题的研究机构，也要有处理当前问题的机构。这样，就形成了一套整体布局体系完整，相互配合协调的完整高效的行政决策咨询系统。（2）致力于建设阳光型政府，增加政府管理的透明度。目前我国做出行政决策而依据的各种信息都掌握在政府手里，一般情况下只有政府内部的研究机构才能阅读使用这些珍贵资料。既然我们要提倡建设非官方的民间的决策咨询机构，在社会上的咨询机构没有办法获得研究资料的前提下，根本就很难进行研究也不可能得出科学合理的研究结果。所以归根结底，政府还是应该增加透明度，对于行政决策所需的资料和信息在保密范围内适当地公开。这与政府信息公开和知情权保护又息息相关。

其次是信息系统。作为行政决策的基础和依据，在一项行政决策过程中，问题的发现，目标的确立，方案的拟制、评估和抉择，方案执行的监督和控制，方案的修正完善都依赖于信息。在我国当前的行政决策系统中，缺乏强有力的信息系统已成为民主决策、科学决策的一大障碍。

为了实现对行政决策失误的行政法调控，在致力于信息系统的改革和建设时，我们政府应该努力做到以下四点:（1）建立和健全信息网络组织。各级人民政府和相关部门都应该有自己的信息组织，一定层次的政府部门应该有符合本部门决策需要的专业信息机构。同时，不管是行政机关或部门内部的政策研究机构还是社会上的各种咨询机构都应该建立自己的情报信息机构。内部政策研究机构不能因为掌握政府第一手资料的先天优越条件而忽略信息情报机构的建设；社会上的咨询机构更不能伸长脖子等待政府信息公开或者等待政府内部政策研究机构分一杯羹，而是应该更加主动积极地搜集情报信息，建立全面、真实、科学、高效的信息系统。这样才能在面对政府内部政策研究机构时展示自身的优点和长处。此外还应该充分利用社会情报信息网，加强同国际情报信息系统的沟通联系。（2）保证信息的及时、全面和真实。要保证所获得的信息是及时高效的，最重要的方法莫过于保持信息渠道的畅通无阻，使信息能高速顺畅地上传、下达和横向交流。除了及时高效之外，还应保证信息的真实性和准确性。缺乏真实性和准确性，一个信息即使在最短的时间获得，它的价值依然等于零。真实和准确是信息的价值所在。（3）实现信息传播手段的现代化。以往的行政决策实践中，逐级地往上汇报相关资料的情况是司空见惯的。而行政决策主体获得信息的主渠道之一就是这些经过逐级上报的书面材料。在这些材料形成和上报过程中，一方面需要较长的时间，无形中使得决策信息的及时性大打折扣，另一方面导致了行政决策出台时间的拖延，甚至在逐级上报的过程中可能导致重要信息资料的遗失和缺损。这就是过去经常出现的政策滞后现象的技术层面的原因。所以，使用现代化的信息传播手段对于信息系统的建设和改革至关重要。（4）加强信息的沟通和交流，促进信息共享。对行政机关而言，可以建立全国性的行政系统内部的互联网络，同时依据法律的要求在允许范围内适度公开一些民众关心的信息；对于行政决策咨询机构和信息机构而言，就是将自己所获取的非保密需要的资料互相资源共享，从而减少一些不必要的资料搜集，节约决策成本。以上四点可以大到信息系统的高效和顺畅，从而提高行政决策的科学性和民主性。

三、确保行政决策执行系统的独立地位

确保行政决策执行系统的独立地位，实行决策制定与决策执行的适度分离。前提是明确界定行政决策主体的决策权力，实现行政决策的权责对等。只有分权明确、将权力与责任挂钩，才能使获得各种不同职权的主体互不干涉、适度分离。我国当前的政治实践中的情况是，虽然基本打破了以往高度集权的旧体制，但并没有完成行政决策权力在各层级行政决策主体之间的合理划分。比如说，在某些方面，我国的中央与地方、地方上下级政府之间、地方政府的行政部门之间的行政职权的划分上，我国现有的法律和制度并不明确，具有很大的不确定性。这种不确定性必然会造成中央、上级行政领导者或者某部门行政领导过分集中决策权，从而导致官僚主义；或者下级行政领导者窥视着扩大决策权、某部门行政领导力图争取未明确的决策权，从而导致地方本位主义和部门利益主义。明确决策权的归属就是要划分职权，明确责任，对于其职权范围内所管辖的事务拥有充分的决策权，同时承担相应的决策收益和决策风险，实现权责对等。这是行政决策科学化、民主化的基本前提，也是市场经济条件下行政决策主体多元化、独立化的客观要求。这样才能保证行政决策执行系统的相对独立。

再就是逐步推进行政决策的制定与行政决策的执行的适度分离。行政决策的制定和行政决策的执行是行政决策过程的两个基本环节，既紧密相连，又相对独立。前者着重于研究问题、确立目标、选定方案。后者则着重于把经过确定的方案具体付诸实施。

长期以来，我国的行政决策系统中，行政领导既是行政决策的制定者，又是行政决策的执行者，这在一定程度上导致了行政决策的体系内部职责混乱，效率低下。当今世界上，有些发达国家已经实行执行代理制，即将行政决策的执行从行政决策过程中独立出来，由具有相关权能和资质的机构执行，这对于行政决策科学化具有积极意义。

实行行政决策的制定与行政决策的执行适度分离，在理论上是成立的，它符合现代行政法治理念和行政部门专业化的要求。社会生产力的持续发展和政治体制改革的大力推进，要求行政决策过程迈向科学化、民主化和法治化。在行政决策主体内部分立出独立的行政决策执行机构，不仅仅可以提高行政决策执行主体的专业化程度，还能解决执行难、后期决策管理混乱等问题。可以说，成立专门的行政决策执行机构，使其独立于行政决策中枢系统而存在，对于行政决策失误现象将会起到极大地遏制作用。我国的行政强制执行制度就体现了这种趋势。[1]

行政决策制定与行政决策执行的适度分开，有助于做出行政决策的行政领导者突出自己的功能优势，集中精力研究决策方案以及起草相关法律法规，从而实行政决策的科学和民主，保障社会公平；另一方面，根据管理优势和组织优势，由行政决策中枢系统来确定行政决策的执行组织，也可以提高执行的效率。实现行政决策制定与执行的相对分开，可以采取多种形式：可以将行政决策的制定与执行分别依法授予不同的职能部门；也可以从一个完整的行政决策过程中将将行政执行职能独立出来依法授予专门的行政执行部门；也可以由行政决策部门直接将具体的执行职能委托给相对独立的事业单位、社会非政府组织等。当然，这些都是从行政主体的角度提出的设想，具体如何实现，还需要在社会发展和实践中不断不能摸索、前进。

四、完善行政决策监督系统机制

托马斯曾说过：“社会的变迁，治理模式的变革及其带来的其他规范性价值的转变，意味着公共管理者以及政府组织内外的领导者都必须面对一个不断强化的、必须履行的责任，那就是，在所有类型的公共决策过程中，必须让公民参与进来。”[2]可以说，在当代行政决策过程中，社会公民已经不再是传统的被动参与者，而是新的真正意义上的决策参与者。现代化的行政决策系统不仅仅是一个有信息、参谋、咨询、决断和监督等子系统组成的分工合作、密切配合的有机系统，也是体现现代化民主政治理念，发挥社会各阶层的建设热情的社会工具。由于行政决策过程中难以避免这样或那样的权力滥用、越权行使、面子工程等问题，完善行政决策的监督系统，加强行政决策的法治化进程就有了时代意义。

一方面，强化行政决策监督机制的作用。当前我国主要存在行政决策内部监督机制与外部监督机制。从内部监督机制来说，在行政决策机关内部，负责监督行政决策的机构应该加大对行政决策的制定、执行和反馈的监督力度。具体到行政决策实践中就是强化组织部门、纪检部门、人事部门及同级人大及常委会对行政决策主体的监督。这种监督不仅仅是对决策制定的监督，而是对整个行政决策过程的监督。从最初的调查研究、发现问题，到科学预测、确定目标，再到科学设计、拟定方案，接下来综合评价、选择方案，最后实施检验、调整完善，这一个完整的行政决策过程每一个环节都必须对其实施监督。

从外部监督机制来说，主要是新闻媒体与社会群众的监督。这种监督不具有法律上强制性和惩罚性，但这种舆论监督在某种程度上的作用甚至可能甚于内部监督。因为新闻媒体掌握社会主流话语权，社会群众也拥有相当的言论自由，舆论和社会主流观点的压力就是保证外部监督的有效性的保障。重视外部监督机制的作用，保证社会新闻媒体和人民群众的监督能够切实有效是加强行政决策监督机制建设的重要任务。在我国的行政监督体系中，人民群众的监督是监督机制的基础和力量源泉，也是最普遍、最直接、最有效的监督主体。因此，强化群众监督的法律保障，通过制定专门法律，确保人民群众作为监督主体的法律地位，明确群众监督的权限和程序，使之能够依法行使监督权，并受法律应有的保护。在这种前提条件下，扩大政府工作的公开性与透明度，做到制度公开、程序与条件公开、结果公开，把行政决策活动情况置于社会各界和广大群众的监督之下，才能进一步提高行政决策的民主程度和公正性。在多元监督主体对行政决策活动的监督中，必须有明确的职能分工与协调合作机制，才能发挥出对行政决策活动的监督的整体合力。

另一方面，保证行政决策监督机构的独立性和权威性。目前我国现有的绝大多数内部监督机构都隶属于其应行使监督职能的行政决策机构。对这些机构而言，它们所承担的监督的职责与其自身的权益存在着难以协调的矛盾，因此难免会出现监督不力或包庇行政决策失误的情况。面对这种困境，我们应该使行政决策监督机构与被监督对象彻底脱钩，保证行政决策监督机构的独立性和权威性，建立起一种能够使行政决策失误的责任追究落到实处的一种权力制衡机制。

同时，强化对行政决策进行监督检查的力度。各种监督机构要切实加强对行政决策失误现象的责任追究的执行情况的监督检查，通过总结同种或类似情况的经验教训，从而及时解决和纠正在行政决策执行过程中存在的问题，保证行政决策活动的顺利运行。

[1] 李缓.中国行政强制法律制度的构想[J].行政与法制，2001,( 3).

[2] 约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的俄公民参与:公共管理者的新技能与新策略[M].北京：中国人民大学出版社，2005.

The Legal Regulation of Administrative Decision Fault

LIU Wei
(School of Law, Zhongnan University of Economics and Law, Wuhan Hubei 430073, China)

The legal regulation of administrative decision fault should aim at the administrative decision system, it may be settled through building this four aspects: having a definite role orientation on administrative decision centre system, strengthening the construction of administrative decision consultation and information system, guaranteeing the independent status of administrative decision executive system, improving and perfecting the mechanism of administrative decision supervision system. Thus, we can realize the effective regulation on administrative decision fault.

Administrative DecisionFault; Legal Regulation; Administrative Decision System

D922.1

A

1009－5160(2011)05－0044－04

刘巍（1967-），男，副教授，法学硕士，研究方向：行政法学.