浅析国外职业安全卫生立法及其借鉴意义

刘 亮

（中国矿业大学文法学院，江苏 徐州 221116）

浅析国外职业安全卫生立法及其借鉴意义

刘 亮

（中国矿业大学文法学院，江苏 徐州 221116）

职业安全卫生是影响经济发展和社会稳定的重要因素。在国际社会上，相关发达国家的职业安全卫生立法各有特点和侧重点。然而，其在本质上也具有一定的共性。我国目前的职业安全卫生立法尚处于起步期和探索期，在一定程度上尚不健全。因此，结合中国的具体实践，并借鉴国外职业安全卫生立法的可取之处对中国的职业安全卫生立法予以发展和完善则是一种可取的途径。

国外；国内；职业安全卫生立法；借鉴意义

国际劳工组织最新估算，全世界每年超过230万人死于与工作相关的事故和疾病，造成约占全球国内生产总值4%的经济损失。职业安全卫生（OSH）已经成为影响经济发展和社会稳定的重要因素。我国现有立法中并没有“职业安全卫生权”的法律术语。关于职业安全卫生权的含义，国内学者大体上主要有两种观点：一种观点认为职业安全卫生权是雇员享有或应该享有的不受工作场所危险因素和有害因素侵害以及遭受侵害后获得及时充分救济，从而使其职业安全和健康获得保障的权利；而另一种观点认为职业安全权，是劳动者依法所享有的在劳动的过程中不受职场危险因素侵害的权利。

一、国外职业安全卫生立法简介及其特点

国外各国的职业安全卫生立法各不相同，鉴于篇幅和研究重点，不可能对各国的职业安全卫生立法均做详细的介绍。因此，本文主要是对一些主要国家的职业安全卫生立法做一简单介绍，并总结出其相关特点。

1.美国职业安全卫生立法简介

就全球范围而言，在其产生初期，职业安全卫生大多是作为《劳动法》的一部分而没有独立的立法规定。随着社会的不断发展及实际需要，1970年美国颁布了《职业安全卫生法》，成为世界范围内第一个颁布专门性职业安全卫生立法的国家。

美国《职业安全卫生法》授权劳工部秘书处制定工作场所安全与卫生标准，这也是美国职业安全卫生体系的特点和基础。美国的职业安全卫生立法的特征主要体现如下：第一，雇主有责任提供安全和卫生的工作场所，并遵循职业安全卫生标准；第二，雇员有参与权、工作保护权、知情权等；第三，政府的责任为：a、美国职业安全与卫生署(局)（隶属于劳工秘书处）负责《职业安全卫生法》所有问题，包括卫生标准的制订与执行。b、美国职业安全与健康复审委员会(Occupational SafetyAan Health ReviewCommission）作为美国政府行政部门的一个独立机构，其主要职责是对美国职业安全卫生管理局的工作进行检查、监督。该机构由3人组成，成员由总统任命，经参议院确认后开始履行职责。

2.英国职业安全卫生立法简介

英国是世界上最早进行职业安全卫生方面立法的国家之一。20世纪70年代初，针对当时英国职业安全卫生立法的混乱状态，英国政府组成了以罗本斯爵士为主席的工作场所职业安全卫生调查委员会，以对英国当时的职业安全卫生立法进行调查、分析和建议。经过深入地调查分析和研究，1972年该委员会向当局提交了一份报告，即《罗本斯报告》。该报告产生以后对英国的职业安全卫生立法产生了深远的影响。1974年——1975年英国分三批公布了《英国职业安全卫生法》。该法是当时世界范围内最全面、最严谨的部门法，措施有力、规定详细，成为不少国家借鉴的蓝本。

该法的主要内容涉及以下几个方面：第一，雇主应在合理可行的范围内确保雇员在工作中的健康安全和福利；第二，设立职业卫生安全委员会，协调法规涉及的各个方面，并为之提供信息和咨询服务；第三，法规的监督由两方面执行，即工作场所的安全代表和权力机关任命的监察员；第四，细化了各方的责任，不仅有政府、雇主和雇员责任，也有个体经营者责任、房屋设施有关人员的责任以及制造商的责任等等。

3.加拿大安大略省职业安全卫生立法简介

加拿大是一个联邦制国家，其在联邦层次上有一个统一的职业安全卫生立法，同时下属各州、地区也有各自的相关职业安全卫生立法。鉴于前文已经介绍了英美法系的立法内容，而加拿大安大略省在立法模式上采用的是大陆法系模式。因此，这里主要介绍加拿大安大略省的相关立法。加拿大安大略省于1979年制定了《职业安全卫生法》（1990年进行了修订），该省营业的企业大多数是中小企业。我国目前中小企业比例占90%以上，且它们是劳动安全卫生工作的重点。因此，研究其职业安全卫生立法对我国相关立法有深远的借鉴意义。

加拿大安大略省的职业安全卫生立法主要有以下特征：第一，明确了企业内部安全责任系统及各类相关人员的责任：雇主责任分为基本责任和“法定”责任，雇主有报告事故及职业病的责任；公司各级领导的责任和企业管理人员的责任；建设项目承包人、业主、供应商和建筑师、工程师、工人的责任；第二，企业联合安全卫生委员会及安全代表，是由工人代表和管理人员代表组成的咨询性机构；第三，工人拥有知情权、参与权、拒绝工作权和停止工作权；第四，设立由工厂管理者和劳动者双方代表共同运作的工厂安全卫生机构；第五，劳动部通过监察员对工厂实行监察以保证法律的实施，并保证工厂内部责任系统的运行。

4.国外职业安全卫生立法的借鉴意义

第一，制定职业安全卫生标准，这是职业安全卫生法的重要组成部分。职业安全卫生管理是一个庞杂繁琐的体系，其涉及的内容众多，想以一部《职业安全卫生法》的方式实现一劳永逸是不现实的。随着社会的发展，职业安全卫生的涉及范围也在不断地扩大；同时基于立法的滞后性，一部《职业安全卫生法》不可能将所有内容涵盖于内。针对各具体行业的具体情况，根据职业安全卫生法的总需求和原则，以职业安全卫生标准的形式予以补充和完善，使职业安全卫生标准成为职业安全卫生立法体系的重要组成部分。

第二，各国立法多侧重于制定综合性的、适用范围广泛的国家级职业安全卫生法。上文已经提及职业安全卫生随着社会的发展，其涵盖的范围和内容亦在不断地变化和扩大。这就要求有一部适用范围广泛的立法与其相对应。然而，法律本身的特点决定了其稳定性和滞后性，不能对其做过于频繁的修改，如果法律频繁地进行变更，则其权威性和可适用度必将受到质疑和破坏。基于此两方面的考虑，各国在制定职业安全卫生立法时多倾向于制定一部综合性、适用范围广泛的国家级职业安全卫生法。

第三，健全完善职业安全卫生监察体系和工人参与机制。“徒法不足以自行”，有完善的法律，但更需要辅之以监督监察机构以与统一的全国性职业安全卫生立法相对应。目前各国普遍通过建立中央级别的统一监察机构以对本国职业安全卫生状况予以监督监察，并且在财政、人事和隶属关系上充分赋予该机构以独立自主权，使其能真正发挥监督监察的作用。

同时，工人参与职业安全卫生是各国职业安全卫生立法的主要特征之一，也是全球职业安全卫生发展的一个必然趋势。只有通过工人的充分参与，使这些与职业安全卫生状况直接相关的人员参与到职业安全卫生的立法、守法和执法活动中去，才有可能真正改善职业安全卫生状况。

第四，立法的系统性和逐步完整性。法律是一个体系，是相互联系的。任何法律都与其他法律存在着特定的联系，都属于整个法律体系的一个组成部分。因此，在立法的过程中要充分注重立法的系统性，以使相关的立法之间能相互衔接、相互配套，而不至于呈现出杂乱无章乃至相互矛盾的状态，进一步达到立法思想和立法理念的统一与协调。当然，社会在发展，情况在变化，立法本身所具有的滞后性要求适时对其修改并完善。纵观各国职业安全卫生立法，立法的系统性和逐步完整性也是其极其重要的特征，也是值得借鉴之处。

二、国内职业安全卫生立法现状及不足

目前，国内没有“职业安全卫生”的法律术语，一般称之为“劳动保护”或“劳动安全卫生”。现有对其规定主要集中于《职业病防治法》（2001年）和《安全生产法》（2002年），其他规定则散见于各特别法中，如《劳动法》、《矿山安全法》、《消防法》等等。

总结我国现有关于职业安全卫生立法的规定，明显存在以下不足：

1.现有立法有一定的局限性，对法律的综合性调节功能考虑不够

《安全生产法》是由经济管理部门（当时的国家经济贸易委员会）起草的，《职业安全卫生法》是由卫生部门组织起草和论证的。限于其职责和当时的认识水平及条件限制，这些法律保护的主要是产权，其主要目的是为了经济发展。所以，这些法律难免会有过于保护资本利益的烙印。《职业安全卫生公约》所规定的国家政策的目的是：“在合理可行的范围内，把工作环境中存在的危险因素减少到最小限度”。因此，在保护劳权方面，我国现有立法在立法体制与立法理念上对法律的综合性调节功能考虑不够。

2.现有法律法规系统性不够，适用范围有待进一步明确

《安全生产法》的适用范围是在中华人民共和国境内从事生产经营活动的单位的安全生产；《职业病防治法》适用于经济活动的各个部门和所覆盖的经济活动部门中的一切工人。这些与《劳动法》中“在中华人民共和国境内的企业，个体经济组织（统称“用人单位”）和与之形成的劳动关系的劳动者。”的规定并不完全吻合。

同时，我国相关现行法律在规范的内容方面，与职业安全卫生的概念范围相比，都有一定的局限性。如《安全生产法》限于生产经营单位预防生产事故；《职业病防治法》适用于生产经营单位预防生产事故；《消防法》是“为了预防火灾和减少火灾危害……”等等。总之，综合性不够、内容不够全面和广泛。

3.现行立法缺乏政府、雇主组织和工人组织的“三方协调机制”

《职业安全卫生公约》以及其他相关公约都明确要求“工人及其代表的参与”；国家一级要求各会员国建立政府、雇主组织和工人组织的三方协调机制；企业一级要求“管理人员与工人或其代表的合作，这些应是本公约第16-19条所采取的组织措施和其他措施的重要组成部分。”我国现行相关法律对这些方面没有明确的规定。

法律中没有关于“三方协调机制”的规定，最主要的影响是削弱了职工工会作用的发挥，进而影响职业安全卫生工作的全局。虽然有关法律对工会在职业安全卫生工作中的权利和职责有所规定，但没有规定工会如何行使权利和职责的机制与具体手段的保证，使其相关规定无法落实，特别是容易使职工和工会的权利弱化、虚化。

4.职业安全卫生的管理缺乏一个综合协调机构

《劳动法》明确规定:“国务院劳动行政部门主管全国劳动工作”，确立了劳动与社会保障部门的综合管理地位，但其在实际工作中很难履行职责。因为其后的《职业病防治法》规定“国务院卫生行政部门统一负责职业病防治监督管理工作”。《安全生产法》关于主管机关虽无明确规定，但实际上职业安全工作由劳动行政部门移归直属国务院的安全生产监督总局统一管理。对于危险性机械设备检查监督管理，又专门归属国家质量监督检验检疫总局统一管理。另外，煤矿安全监察部门、公安行政管理部门、工商行政管理部门甚至纪检部门亦有特定管理权限。他们在各自的权限范围内对用人单位和劳动者执行落实国家劳动安全法的情况实施监督。但是，这些机构之间常常缺乏相互配合，甚至相互推诿责任或越位管理，往往使得事故得不到高效、及时处理。

三、完善我国职业安全卫生立法的建议

针对我国现有职业安全卫生立法的不足，结合我国实际并借鉴国外成功经验，笔者认为可以从以下几个方面对我国现有职业安全卫生立法予以完善：

1.建立健全政府、用人单位和职工三方的协调机制

目前，我国虽然有政府、用人单位企业联合会、职工工会三方协调体制，然而其协调内容尚未将“职业安全卫生”包括在内。因此，可以考虑按照《职业安全卫生公约》第7条的规定要求，根据我国实际情况，建立一个由政府、工人组织（工会）和雇主组织三方组成的中央直属机构，以保证职业安全卫生“国家政策的一贯性和实施该政策所采取措施的一贯性”。

2.制定一部统一的《职业安全卫生法》

我国现有以《安全生产法》和《职业病防治法》为基础的职业安全卫生立法不是一个系统的体系，各法之间协调性不强，职业安全卫生关涉很多社会关系。然而现在缺乏一个相对统一的、层次较高的立法。仅有一些笼统的规定，没有从法律责任上进行配套。这样，职业安全在立法上就陷入一种残缺的状态。职业病防治仅仅是职业安全卫生领域的一个组成部分，仅从职业卫生角度来看，它也不完整。

这种状况不利于建立全面预防职业危害的国家管理体制。职业安全与卫生息息相关，共同服务于劳动者的人身安全和身心健康，不可人为分离。《安全生产法》是劳动安全保护与工伤事故防范的立法，《职业病防治法》是工业卫生与职业病防范的相关法律制度，二者各有其立法体系，互不衔接。在立法的宗旨理念方面，两法的立法精神侧重于“经济性”，缺乏“社会性”，偏向以安全生产，促进经济发展为主题，而以人为本的终极关怀理念不够深入。

3.注重新兴立法的立法宗旨，应该侧重于“劳权”的保护

我国现有立法侧重于“产权”的立法宗旨，是保护企业在生产经营过程中的安全秩序以及通过实现安全提高企业可能得到的利益，以确保资产稳定的增值。这个宗旨在当时的条件下并无不妥，是适应当时我国的实际情况的。然而，现阶段我国已经初步建立了社会主义市场经济体制，更需要关注的应该是对劳动者权益的保护。同时，我国加入了155号公约，该公约强调要加强对劳动者劳权的保护，要实行“安全工作”，我国理应加快公约向国内立法的转化。

4.协调建立全面负责职业安全卫生工作的机构

我国《劳动法》把关于劳动安全卫生的内容专列为独立章节，明确规定主管机关为“国务院劳动行政部门”。后制定的《职业病防治法》规定“国务院卫生行政部门统一负责职业病防治监督管理工作”。2002年公布的《安全生产法》并未明确规定主管机关，实际上在该法公布施行前，已将职业安全业务由劳动部移归国家经贸委下属的安全生产监督局办理。后来安全生产监督局的地位得到提高，直属于国务院。但是危险性机械设备的检查监督管理又另归属于国家质量监督检验检疫总局。这样就很难实现统筹规划的目的，也无法与国际组织及各国主管部门接轨，因此在适当时机应当再加调整。从长远讲，应借鉴美国、英国、日本为代表的许多国家，向着职业安全卫生一体化方向发展。

职业安全卫生立法的完善和发展不可能一蹴而就，也不可能闭门造车。在进行相关立法完善时要充分考虑到中国的实际，同时也要对于国外职业安全卫生立法先进国家的经验予以充分借鉴。只有这样对国外已为实践所证明的成功经验进行必要的借鉴和吸收，才能保证中国职业安全卫生立法完善的科学性和预测性，这才能更加符合中国的实际，更加有利于中国职业安全卫生状况的改善。

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1673-0046（2011）01-0055-02