浅议我国农村社会保障存在的问题与对策

高海峰

（中共兰州市城关区委党校，甘肃 兰州 730030）

浅议我国农村社会保障存在的问题与对策

高海峰

（中共兰州市城关区委党校，甘肃 兰州 730030）

大力发展农村社会保障是实现城乡协调发展及经济和社会协调发展的一个重要途径。因此，针对当前农村社会保障中存在的主要问题，应建立合理的筹资机制、建立分层分类的农村社会保障制度、完善和规范农村社会保障管理制度、加强法制建设，确保农村社会保障制度有法可依。只有这样，才能加快农村社会保障建设的步伐。

农村社会保障；现状；问题；对策

农村社会保障建设是社会保障制度建设的重点、难点。我国宪法明确规定了公民享有社会保障的基本权利。加快建立健全农村社会保障制度，是社会主义的应有之意。在农村建立健全社会保障体系，逐步扩大农民社会保障的覆盖面，提高保障水平，切实保障困难农民的基本生活，让他们感受到社会主义大家庭的温暖，对实现党的十七大提出的让农民“学有所教，劳有所得，病有所医，老有所养，住有所居”的目标具有重要的现实意义。

一、我国农村社会保障的现状

我国现行的农村社会保障是一个以家庭为主体，以土地为核心，以其他基本制度为补充的格局。由于历史的原因和城乡二元经济结构，我国农村社会保障制度严重滞后。就我国农村社会保障制度的现状可以从以下三个方面概括说明。

（一）农村养老保险在反复中探索推进

我国农村社会养老保险制度的探索已有二十多年的历史，历经20世纪80年代中期的试点阶段，90年代的推广阶段。1992年，民政部发布实施了《县级农村社会养老保险基本方案》，推动了农村社会参保人数的不断上升。此后，由于政策变动，养老保险基金增值难和农民本身对养老保险的认识不高等原因，进入20世纪90年代后期，全国大部分地区农村养老保险出现了参保人数下降，正常工作陷入停顿的衰退状态。有鉴于此，国务院在调查研究的基础上，认为当时我国农村并不具备普遍推行养老保险的条件，并对农村养老保险政策进行了重大的调整。2006年，劳动保障部选择北京大兴区等8个县市区，启动了新型农村社会养老保险制度建设试点。试点地区通过加大政府引导和支持力度、建立参保补贴制度、建立动态缴费和待遇调整机制等方式，在新探索中取得了一定的突破和进展。但仍存在一些问题：一是国家层面指导和规范新型农保制度模式、筹资方式、政府补贴、待遇调整、工作机制等重要内容的政策法规缺乏，各地模式不统一，难以实现农民跨地区的高效流动和无缝对接；二是财政补贴力度小，缺乏稳定的资金支持，影响农民的投保积极性；三是投资管理政策不完善，办法不统一，基金保值增值难。

（二）农村合作医疗试点在强力推进中面临难题

农村的合作医疗经历了制度创设、试点、解构与重建的制度演变轨迹。2003年，国家承诺在新型农村合作医疗筹资中负主要责任，并进行了新型农村合作医疗的试点，取得了明显的成效。基本形成了合作医疗的制度框架和运行机制，参合农民抵御大病风险的能力得到了一定的增强。农村合作医疗在政府的强力推进下，虽然实现了2008年在全国农村基本普及新型农村合作医疗制度的目标，但仍面临一些技术难题需要破解：一是只保大病容易引发参保逆向选择问题，实际只有3%的参合农民报销了40%的费用，只保大病，受益面小；二是现行筹资水平杯水车薪，难以为农村居民提供有效的大病医疗保障；三是合作医疗的筹资和管理成本较高。农村合作医疗制度实现平稳高效运行必须不断破解这些难题。

（三）社会救助体系和最低生活保障制度逐步健全和规范，但仍存在一些问题

目前我国农村救助体系建设，已经从点逐渐向面上扩展，从临时救助向制度救助转变，社会救助体系框架逐步健全和完善。农村最低生活保障制度在各地逐步扩大试点范围。同时，规范农村低保制度的国家层面的有关政策法规正在研究制定当中。农村社会救助在不断发展的同时也存在一些问题，主要体现在：农村低保制度设计中保障对象甄别难、收入测算精确度差、保障水平较低、农村五保供养应保未保、五保对象医疗难问题突出、很多地方敬老院设施陈旧管理落后等等。自然灾害风险管理工作的领导体制、部门协作机制还不够顺畅灵活，灾害救助评估标准、科学的资金分担设计等都需要完善和改进。

二、我国农村社会保障存在的主要问题

我国农村社会保障制度建设在社会主义新农村建设的大背景下，具有良好的推进机遇，但在推广实施过程中存在的问题是多方面的。概括起来主要有：

（一）农村社会保障体系不够完善，保障覆盖面窄

首先，目前我国农村最低生活保障的标准仍然很低，难以保障救助对象的基本生活。按照联合国和世界银行的标准来衡量，中国仍有1500万贫困人口。其次，广大农村以养老、医疗为重点的社会保障工作仅在较小的范围内实施，没有在全国大范围内推广。同时，大部分乡镇企业和私有企业以及农村劳动力就业的国有企业、城镇集体企业、三资企业对农村劳动者的社会保障还基本上是空白。再次，农村合作医疗制度虽然解决了部分群众“病有所医”的问题，但是没有从根本上解决农村人口与集体在医疗保健上的依附关系，实现的是社区化，而不是社会化。

（二）农村社会保障资金缺乏，来源单一

资金是推进农村社会保障体系建设的核心问题。就目前政府财政用于社会保障的金额占中央财政总支出的比例看，我国只有10%左右。并且我国10%的财政投入绝大部分给了城镇居民，农村居民所享受到的份额极小。我国农村社会养老保险和合作医疗都采取由农民个人和集体缴费的方式。近年来，由于农民的收入增长很慢，在收入增加较少的情况下，许多农民正常的生活和生产支出都难以维持，更不用说为将来的养老储蓄资金。集体和地方财政的补助能够提高农民参保的积极性，但现实情况是绝大多数的农村集体根本没有能力为农民参加社会养老保险和合作医疗提供补助。因此，由于农村经济发展水平低，农民自身的个人缴费能力有限，有不少农民干脆放弃投保。农村社会保障缺乏稳定的资金来源，无法为农村社会保障事业提供坚实的物质基础，大大削弱了农村社会保障的保障功能。

（三）农村社会保障的管理体制不够科学与规范，缺乏法律保障

首先，我国农村社会保障管理呈现出政出多门、各自为政的局面，城乡分割、条块分割、多头管理，条块之间既无统一的管理机构，也无统一的管理办法。其次，我国农村社会保障管理水平的低下，还集中体现在保险基金的管理上。按照国际上通行的做法，社会保障基金的征缴、管理和使用三权分立、互相制衡，以保证基金的安全性、流动性与收益性。但是，我国农村社会保障基金在大多数地方是征缴、管理与使用三权集于一身，缺乏有效的监控监督，致使基金的使用及保值增值等面临诸多风险。再次，我国农村社会保障缺乏必要的法律保障。由于农村社会保障体制尚未确立，社会保障尚未立法，更没形成法律体系，使农村社会保障工作无法可依，无章可循，致使农村社会保障基金管理缺乏约束，资金使用存在风险大，无法解决保值增值的问题。各地对农村社会保障的建立、撤消，保险金的筹集、运用以及发放都只是按照地方政府部门的意愿执行的，而不是农民与政府的一种持久性契约，具有很大的不稳定性、随意性。

三、发展和完善我国农村社会保障的对策

毫无疑问，加快农村社会保障事业的发展是目前我国社会保障事业发展的头等大事。当务之急是针对亟待研究的若干重大发展议题，总结经验教训，选定对策取向，使整个社会保障体系加速发展并走向相对定型的时期。

（一）建立分类分层的农村社会保障制度

首先，建立作为社会保障最后防线的最低生活保障制度。对那些因为疾病、灾害或缺乏劳动能力而造成生活困难的贫困人口提供帮助，以保证他们的基本生活。其次，建立适应不同地区经济发展水平的农村医疗保障制度。在经济比较发达、城市化水平较高的地区，应该逐步实现城乡之间医疗保障制度的接轨；在经济发展水平中等的地区，可以建立合作医疗保险大病统筹制度。再次，完善和调整农村养老保险制度。针对目前农村养老保险推广中的现实问题，积极探索拓宽资金来源渠道、规范管理、优化给付方式的制度创新，并增加与城镇养老保险相互衔接和相互协调的新内容。应正确规定养老保险金的筹集和缴纳方式。从家庭养老到社会养老，这种新旧体制的转轨，需要一个资金的原始积累时期。在我国现阶段，农村社会养老保险金的筹集可以先继续采用个人缴纳为主，集体补助为辅，政府予以扶持。在此基础上，养老保险的形式要灵活多样。第四，构建城乡之间社会保障制度的衔接通道。城市化的进程意味着农业人口将大规模地转变为城市人口。目前情况下，实现这种转移的途径是进入乡镇企业或其他非农就业以及进入城市打工。但是，通过这些方式实现的农业劳动力转移，虽然事实上已由农业劳动力转变为非农业劳动力，但却无法得到与城镇居民同样的经济和社会地位，尤其是不能得到城镇社会保障体系的覆盖。因此，应该尝试在城乡社会保障制度之间设计互相衔接的通道，以加速城市化进程。

（二）建立合理的多元化农村社会保障基金的筹措体系

由于我国当前正处于社会主义初级阶段，综合实力尚不发达，财力相对有限。而农村人口的基数非常庞大，单纯依靠国家财政来开展社会保障工作，显然很不现实。目前，国家对农村社会保障的投入主要集中在特定对象的财政补贴上，但国家的责任应更多地体现在组织、推动、政策优惠和立法上。具体办法可以有：首先，在资金筹集上建立多种形式筹措社保资金，建立国家、地方和个人三位一体的投资结构。其次，发展农村集体经济，强化农村集体对保障资金的投入。再次，尽可能地实现农村的多元化经营，提高农业的盈利性，增强农民的经济承受能力。第四，采取政府积极引导和农民自愿相结合的原则。在一定范围内，强制推行养老（或医疗）保险和养老（或医疗）储蓄，强调凡是达到各地农民人均收入水平的农民必须参加保险，对农民个人年收入达到一定水平的按适当比例缴纳保险金，这是受保个人应尽的义务。第五，鼓励农民积极参加各种商业保险，如商业性养老保险等。

（三）建立健全农村社会保障的管理体制和监管体系，尽快完善农村社会保障的法律体系

第一，建立健全农村社会保障的管理体制和监管体系是完善农村社会保障的基础。首先，宏观管理上要实行统一管理、统一规范，消除“多龙治水”、条块分割的状态。由政府设置权威机构组成社会保障委员会领导管理，负责制定农村社会保障制度、规划、收支标准、实施办法，指导地方组织实施具体保障项目，监督农村社会保障基金的征缴、管理和发放。其次，各级政府还要针对不同的农村社会保障项目，完善相应的管理制度，明确不同的管理内容和重点，并尽量保证管理程序的规范化。

第二，加快农村社会保障立法是关系农村社会保障制度改革和完善的一个根本性问题。目前，社会保障在农村进展不力，举步维艰，其中很重要的原因就是社会保障立法滞后。要建立起与农村经济和社会发展相适应的、规范化的农村社会保障制度，必须加快农村社会保障制度立法步伐。首先，全国人大应尽早颁布《农村社会保障法》，就农村社会保障应遵循的原则、农村社会保障的主要内容及形式、管理体制、资金来源与发放、保障项目的标准、社会保障的监督、法律责任等方面做出明确规定，并规范农村社会保障执行者的职责与参保者的权利和义务。同时对农村社会保障基金的筹集与使用、农村社会保障事业的管理应提出具体的要求，使农村社会保障工作制度化、法律化。其次，抓好单项法规和地方性法规建设，如农村社会保险法、农民社会救济法等。在全国社会保障法出台以前，各省市可根据当地农村实际情况，先行制定相应的地方性法规或规章，使工作开展有法可依，保证当地农村社会保障事业的顺利进行。

［1］田小宝,何平.社会保障概论［M］.北京：中国城市出版社，2005.

［2］孙文基.试论建立农村社会保障的基本思路［J］.农业经济，2006，（1）.

［3］秦小红.完善我国农村社会保障制度的思考［J］.当代财经，2005，（9）.

D6

A

1673-0046（2011）01-0045-02