论公共图书馆的收费服务

范并思

(华东师范大学信息学系 上海 200062)

1 收费VS免费

20世纪80年代后期，中国图书馆人接触到了西方图书馆学中关于公共图书馆改革的理论。他们希望图书馆管理走西方公共图书馆改革的道路，实行市场化的经营管理。这条道路，其实也是许多发达国家的图书馆管理者所主张或追求的道路。遗憾的是，由于中国社会公共服务极为匮乏，社会的公民权利意识淡薄，而当时国内经济界主流思潮主张自由主义或市场化，导致政府对于公共服务的投入严重不足，使得图书馆管理改革理论水土不适。加上20世纪80年代的中国图书馆学家没来得及透彻理解公共图书馆精神，几乎完全放弃了对于政府的公共服务责任以及读者阅读权利的研究，于是“有偿服务”一度成为公共图书馆管理研究与实践探索的主流。缺乏公共服务意识的政府也为公共图书馆的这种管理模式大开绿灯。社会管理者一面继续维持对公共图书馆服务的低投入，一面为形形色色的图书馆收费服务提供政策支持与行政许可。在上述种种因素的制约下，到2000年前后，几乎所有公共图书馆都走上了收费服务的道路。

在名目繁多的收费品种中，除了最直接违背图书馆基本理念的场地出租外，最为普遍的一项收费就是借书证的“年费”或“注册费”。对于相当多的一批公共图书馆，没有支付年费的读者不但无法到图书馆借书，甚至无法走进任何一间普通阅览室。这样一来，收费成为社会弱势人群跨入图书馆的一道门槛。这种收费模式的确立，实践上使得公共图书馆社会地位下降，许多城市公共图书馆门庭冷落，而书店、网吧、麻将室人满为患。从理论上说，这种收费也完全违背了发达国家公共图书馆管理改革的初衷。收费服务对于大多数图书馆的影响是:由于图书馆读者人数急剧下降，图书馆的“效率”反而更加低下。

进入新世纪后，随着公众权利意识苏醒，公共图书馆的收费及由收费引起的图书馆和读者的冲突一度成为公众批评的焦点。此时，中国图书馆学理念界表现出了理论工作者应有的理论正义和社会责任感。他们研究公共图书馆的历史，倡导公共图书馆精神，鼓吹平等服务和免费服务，参与和推动“21世纪新图书馆运动”。2005年以后，一方面，政府意识到了自己的公共服务责任，公共管理理念开始转变;另一方面，公共图书馆精神为越来越多的公共图书馆管理者所掌握。于是，从基层图书馆开始，公共图书馆的免费服务逐步在全国各地推广，2006年7月杭州全市公共图书馆的免费服务、11月深圳图书馆新馆的免费开放，2007年浙江省馆免费开放，2008年初南京图书馆免费开放，等等。浙江省馆的免费开放甚至成为中央电视台新闻。一时间，免费服务成为公共图书馆服务中的最大新闻。《公共图书馆:免费没有回头路》〔1〕成为业界共识。

进入2011年，图书馆人坚持多年的免费服务终于触动了中国社会。在2011年1月的杭州图书馆微博事件中，成千上万的网友和上百家媒体被杭州图书馆和褚树青馆长的人文情怀所感染。虽然整个事件中人们聚焦的核心是乞丐服务或平等服务，但免费服务是人们感动的基础。没有全免费服务(包括免年金、免押金和免证阅览)，乞丐根本不可能走进图书馆。紧接着，文化部财政部发文《关于推进全国美术馆、公共图书馆、文化馆(站)免费开放工作的意见》〔2〕，对推进公共图书馆进一步免费开放提出具体意见。至此，中国图书馆人百年梦想终于看到了完全实现的曙光，中国公共图书馆的服务进入了历史最好时期。

但是，了解国际图书馆管理趋势的人也肯定注意到了，免费服务并非公共图书馆的唯一模式。与中国公共图书馆逐步从收费走向免费的趋势相反，国际上，公共图书馆服务模式的趋势是从免费走向收费。西方发达国家从19世纪50年代开始建立免费服务的公共图书馆，到二战结束后达到高峰。但从1973年石油危机以后，国家公共政策发生转向，各种各样的收费服务开始产生并发展。最近一个资料表明，过去20年中，德国有50%的公共图书馆引入了收费制度。〔3〕“自20世纪70年代以来，公共图书馆领域最大的问题是其一贯坚持的服务观念受到来自外部与内部的质疑和挑战。围绕公共图书馆的性质、职能问题开展‘收费对免费’(Fee vs．free)的讨论从20世纪70年代起形成图书馆学中一个持续的热点。”〔4〕今天，在公共图书馆精神基本普及，中国公共图书馆正式步入全面免费开放的时代后，摆在理论家面前和任务，除了继续推进公共图书馆免费服务，研究与解决基本服务免费中出现的问题外，还需要回到公共图书馆管理效率与服务效率问题的研究，重新研究包括收费在内的图书馆学问题。

2 信息公平与管理效率

对公共图书馆收费趋势的研究曾经导致理论界鼓吹公共图书馆“以文养文”，因而在2004年中国图书馆界大力倡导公共图书馆精神的运动中，它不可避免地被人们所忽略，甚至批判。但对于公共图书馆的发展，收费服务的大趋势却是无法完全忽略的。国外公共图书馆收费服务不能照搬到我国，这就需要我们去研究它的理由理论依据。从我们初步的研究看，西方的公共图书馆收费服务尽管形式多种多样，这种改革以提高图书馆管理绩效为目标，但不触动公共图书馆赖以生存的制度基础，不改变公共图书馆维护社会信息公平、保障公民信息权利或阅读权利的基础职能。通俗地说，公共图书馆收费服务是利用市场机制改善图书馆管理与服务，但不会制造社会中某些阅读困难人群接受公共图书馆服务的门槛。

对公共服务收费问题的研究，离不开公平和效率的讨论。具体到公共图书馆的收费服务问题，公平与效率可细化为信息公平和管理效率。

2．1 信息公平理论

一般而言，公共图书馆的免费服务是一种非常公平的服务。在没有其它限制(如身份限制、某些设施对于残障人士的限制)的情况下，免费服务消除了公众进入图书馆的门槛，保证了经济收入低下者阅读的权利或获取信息的权利。信息公平制度对于民主社会的建设是不可缺少的，一旦有人因为贫困或其他原因而失去了自由获取信息的机会或渠道，那么他们就将失去可以真正参与社会管理的可能性，民主的原则也就被破坏了。同时，如果社会中有某些人群因为贫困而失去了享受基本精神产品的权利，那么他们的不幸福可能影响整个社会的和谐。因此，在西方，当大量“公共物品”改由市场化方式提供后，以提供信息或精神产品为主要目的的公共图书馆服务却坚守着基本服务的免费服务，在引入市场机制时也极为小心翼翼。

公共图书馆的收费服务，不管操作上有多少难度，理论上的结论其实很简单:只要不违背信息公平的原则，或者说不形成对于一部分人群的服务门槛，那么公共图书馆的收费服务就是可行的。这里需要解释一下有关信息公平的二个理念。

第一，信息公平不是对于信息产品的平均分配，而是建立一种保证所有人自由获取信息的机制。早期思想家回避信息公平问题，很大程度上由于信息概念的不确定性。直到印度诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚·森等人对于公平(equity)和平等(equality)这两个概念的区分，才基本解决了上述问题。美国图书馆协会前任主席戈曼在2000年指出，与“平等”相比，描述信息获取和利用是否公平时，用“公平”有一个明显的优势，那就是“对个人或群体来说，获取信息资源上的公平是可以实现的，但是想要严格实现信息获取上的平等却难以办到”，因此戈曼认为，在讨论信息获取和利用的时候，公平相对于平等更加合理。〔5〕

公平和平等概念的界定，解决了信息公平的一个重要问题。即，信息公平并不是将社会中所有信息、或者政府所拥有的公共资源所能够提供、控制的信息，平等地分配给每一位社会成员，而是使信息资源的社会分配能够达到一种公正和合理的状况。一般而言，最为理想的状况就是政府动用公共资源购买信息机构、特别是公益性信息机构的服务，由这些机构免费向公民提供公共信息服务，以保障公民能够自由获取他们参与社会生活或保证基本精神生活所需的基本信息。这种状况类似于政府动用公共资源建立慈善机构救济弱势人群。

第二，信息公平这一术语所指的信息，并非人们在生活、研究、决策中所需要的全部信息，而是某些特定的信息。在进行社会公平的制度设计时，社会动用公共资源保障社会公平，需要慎重地选择所保障的物品种类。一般而言，公共资源所保障的物品应该是与人们从事市场竞争没有直接关系的，同时也应该是满足人们基本生存需要的物品。政府保障信息公平的基本做法是建立公共信息设施或公共信息接入点，可以依靠自有资源获取信息的人一般不需要使用这个设施或接入点，这个设施或接入点也不提供用于竞争的信息，它们仅仅是使那些无力依靠自有资源获取最基本信息的人有一个可以自由获取的场所。

不同类型的信息具有不同的社会功能，究竟什么信息才是应该由政府作为公共产品提供的信息?1997年联合国教科文组织首次提出“公共域信息”的概念，基本解决了这一问题。公共域信息是“能够为公众所获取的信息，而这些信息的使用将不会触犯法定权利，也不会对任何机密构成威胁。具体说来，公共域信息的内容包括两方面:一是指那些由于或者不受国内国际相关法律保护，或者保护期限已满等原因而能够为任何人不经授权直接利用的一切信息;二是指那些由政府或国际组织生产并且自愿公开的公共数据和官方信息”〔6〕。公共域信息的提出使信息公平的理想变得十分具体。当我们讨论信息公平的制度设计时，只是指政府保障公共域信息的公平获取，而非所有信息。

2．2 新公共管理理论

公共图书馆管理改革的理论源头是西方“新公共管理”理论与实践。战后发达国家公共服务事业迅速发展，在促进社会繁荣的同时，也使社会公众的经济负担越来越重。而旧的公共行政管理模式管理效率低下，使公共服务难以达到公众期待的管理目标。1973年西方石油危机以后，财政困难的爆发使这一矛盾更加突出，改革包括公共服务在内的公共管理就成为理论和实践的一大热点。新公共管理理论产生于这一时间并风靡世界20多年，“其核心内容是力图将私营部门和工商企业管理的方法用于公共部门”〔7〕。

新公共管理的理论和实践对公共图书馆管理改革势必产生影响，竞争机制、市场机制和激励机制都被尝试引入公共图书馆管理，各种形式的收费服务就是伴随市场机制引入公共图书馆的管理与服务的。近年来，图书馆绩效研究受到我国学者的关注，而收费从来与绩效相联系。事实上，国外不少学者更加愿意基于效率研究公共图书馆的收费问题。Paper的结论是，收费服务影响了到馆人数但没有影响借阅量。对于图书和新媒体，收费水平对借阅数量略有积极的影响。这与收费的图书馆有更高质量的服务一致。〔8〕

从发达国家公共服务改革的整体看，公共图书馆管理与服务的改革无疑是其一部分。公共图书馆的改革内容中，引入激励机制、提高服务效率、减少不必要支出，引起的争议都不大，但增加服务收入(创收)则可能与图书馆的核心价值相冲突。图书馆的改革也不同于新公共管理推动的其他公共服务改革。“公共图书馆是走钢丝。他们对所有人免费服务，但越来越多的资金削减，使图书馆转向了各式各样的创收战略，以确保财务的安全”〔9〕。但社会信息公平是几乎不可触动的底线，公共图书馆管理与服务的改革必须在不改变公共图书馆的基本价值观，即它作为维护社会信息公平的制度的前提下进行，这就使得改革面临更大的难度或挑战，人们的探索更加小心翼翼。例如Johannsen在一项关于丹麦公共图书馆收费的调查中就以很大的篇幅调查收费所导致的价值观问题〔10〕。

应该说，无论是理论还是实践，公共图书馆管理改革的探索都没有结束。在实践中，公共图书馆有些探索是值得关注的，如图书馆业务的外包。在企业活动中，外包是企业维持核心竞争力的一种手段。企业通过将非核心业务外包，可以更加专注于核心业务，从而提升自己的核心能力。而图书馆业务的外包，却是由最初的非核心业务外包，如物业管理外包，逐步向核心业务外包延伸，编目和IT管理外包十分普遍，甚至有将图书馆行政管理外包的事例。又例如图书馆上网的收费服务。图书馆上网服务消耗性成本高，最初又不被当作基本服务，因为被认为属于可以收费服务的项目。但西方社会出现的数字鸿沟触动了社会管理者，使他们重新认识了公共图书馆提供免费上网服务的社会价值，因而在多数图书馆，上网服务重回基本服务而成为免费服务。当然，还有更多的其它服务的收费问题仍在探索中，需要图书馆学家从理论上和实践中继续探讨。

3 基于公平的公共图书馆收费服务

世界各国公共图书馆收费情况非常复杂，既有部分项目的收费，也有整体的收费，即有部分人群的收费，也有对所有人群的收费。在美国，《图书馆杂志》进行了一项调查，408所公共图书馆成为受访馆。这些图书馆中，88%的图书馆在二手书现场销售，超过三分之一的图书馆开礼品店，超过25%的图书馆有咖啡店或咖啡吧。此外还有少于10%的图书馆与联机书商合作而获取佣金、签赞助协议、课余和假期办班、收会议室租金等，有超过40%的受访者说，他们重新思考馆际互借等核心服务成为收费服务。有三分之一图书馆说支持外借等核心服务附带收费。〔9〕

对于公共图书馆的本地资源借阅服务，我们对23个国家和地区，47所公共图书馆网页上所公布的本馆办理图书馆卡的资料作了一些分析，共有25所图书馆完全免费办卡，7所图书馆对本地居民免费办卡，15所图书馆收费办卡，收费办卡占我们调查比例的31．9%。尽管是收费，这些公共图书馆却力图避免图书馆收费服务影响到信息公平原则。以下是我们的一些收费调查:

3．1 高端服务收费。公共图书馆的免费服务一般只针对基础性服务。如果将公共资源投放到竞争性资源并提供免费服务，那么获得竞争性资源的人可能获得更强的竞争力，取得更多的私人利益，这对社会而言就是不公平。但在公共图书馆系统中，除了只能提供基础性服务的社区公共图书馆外，还有中心城市或大城市的公共图书馆。这些公共图书馆收藏着丰富的信息资源，具有很强的情报服务能力。它们承担竞争性信息资源的服务是必然的。为保证公平服务，这些图书馆的服务模式是“基础服务免费，高端服务收费”。纽约公共图书馆是美国公共图书馆的象征，其基础服务的优质与免费一直闻名于世。但该馆研究图书馆使用的不是通常的图书馆卡，而是获取卡(Access Card)。获取卡不但补办费用远高于图书馆卡，而且有被称为超值服务的收费服务。其中针对研究人员的各种收费，超值研究收费每小时60－140美元，文献传递服务每项20－50美元，等等〔11〕。通过这种“一馆两制”的服务，既保证了基本服务的普遍均等，又能通过高端服务更好地开发馆藏信息资源。公共图书馆对于高端服务的高收费，恰好体现了对社会信息公平的维护。

3．2 高消耗信息服务的收费。音像与网络资源的服务涉及许多消耗性成本，早年人们认为对于具有较高消耗性成本的服务应该收费，这也是早年公共图书馆收费讨论的直接导火索之一。这场讨论一直延续到20世纪90年代中期。美国商务部系列调查报告《在网络中落伍》导致的国际社会对于数字鸿沟的关注，以公共资源提供免费的网络服务成为消除数字鸿沟的最简单有效的途径。公共图书馆被社会管理者纳入为公共免费网络资源以消除数字鸿沟的实体，这也意味着公共图书馆的网络服务被纳入基本服务而成为免费服务。在我们调查的公共图书馆音像和网络资源服务项目中，一般图书馆对视听资料、音像资料、网络资源或上网等有特殊规定。这些规定包括:收费，音像资料外借涉及版权问题，收费比上网更普遍。如英国Shropshire图书馆规定，上网免费，借音像资料付费;视听音像资料一般有与普通书刊不同的借阅方式，如美国奥克兰图书馆规定，普通图书借期3周，音像资料借期7天;也有完全不许外借音像资料的图书馆。音像资料与网络资源服务收费的基本理由是，它们是一种比较高端的服务。虽然音像资源的内容不像情报资料一样可成为竞争性资源，但它们属于“高雅”人群享受的。

3．3 罚款和补卡收费。最经典的公共图书馆收费是罚款，其中又以外借逾期罚款和补办图书卡(即借书证)最为常见。如纽黑文公共图书馆名称上仍保留早期公共图书馆的传统，全名为“纽黑文免费公共图书馆”，几乎所有服务都是全免费，该馆唯一的收费就是罚款，包括普通图书每天0．2加元，最高10加元，视频和DVD每天1加元，最高10加元。香港的公共图书馆服务深得英国公共图书馆的真传，大量服务均为免费，但该馆外借逾期罚款是成人每天1．5港币，最高130港币，儿童每天0．5港币，最高25港币。罚款不是一种严格意义上的服务收费，但却是图书馆服务中不可避免的收费行为。对逾期罚款收费最基本的解释是，某些社会成员独占公共资源将妨碍公共图书馆有效行使保障社会公平的职能，独占或超额占有公共资源的人应该增加他们的支付。从借阅逻辑分析，社会上的穷人应该有更多的闲暇，忙于挣钱而忘了归还图书的人更加有能力支付罚款。罚款中体现公平的方式还规定可由读者选择停借还是罚款，如新加坡图书馆。有些图书馆规定儿童罚款额低于成人也是体现公平的一种方式。

3．4 办理图书卡收费。英美公共图书馆多数能够对本地所有本地居民免费办证，不但免年费也免办证工本费，还有很多图书馆免押金。如上述纽黑文免费公共图书馆，本地居民免费办证，康涅狄格州内居民凭当地有效借书证可免费加入纽黑文免费公共图书馆系统，而外地居民则不能办证(宁可不办证也不收费办证)。许多公共图书馆对外地居民高额收费，如穆迪港公共图书馆个人年费达40美元，家庭年费达120美元，游客收费40美元(3个月，退证时可退还50%)。收费公共图书馆一般对未成年人免费、对残疾人和老年人有优惠。如法国Annonay市馆规定办证收费标准为:个人:0－18岁，本地免费、外地8．45欧元;19－25 岁，本地8．45 欧元、外地16．9 欧元;成人，本地15．9 欧元、外地32．8 欧元;家庭:本地19．4 欧元、外地39．8 欧元;团体:0 －14岁，本地免费、外地36．1欧元，14岁以上，本地36．1欧元、外地72．2欧元。此外，补办图书卡一般都会收费，这是鼓励节约公共资源的一种措施。如香港公共图书馆补证，儿童每张13港币，成人每张25港币。这些区别性收费均体现对于纳税人(本地人)和非纳税人(外地人)的区别，以及对于弱势人群的优惠，是体现公平的举措。

4 小结

以上这些收费，没有制造弱势群体无法进入图书馆的门槛，没有拉大社会的信息鸿沟，而是通过收费使公共资源的使用更加合理，使富人或享用了竞争性资源的人对公共资源有所回报，因而它们是基于社会信息公平的收费，符合公共图书馆的基本精神。

从以上分析可以看到，公共图书馆的收费问题是十分复杂的，这些问题远非简单的“赞同”或“批评”可以解决。当前我国图书馆界，无论主张免费的学者还是主张收费的学者，对于国外公共图书馆的收费服务研究都显得不够充分。例如据我们调查，收费办证的图书馆主要分布在欧洲大陆及新西兰、马来西亚等国，这些国家甚至出现两所明确年费加注册费制度的图书馆。为什么会出现这些情况?一般说，如果一个地方社会保障水平很高，贫富差别不大，少量收费可以节约社会公共资源，提高服务效率。但由于缺乏当地居民收入情况的详细资料，无法判断它们对于信息公平的影响。

最近几年，在杭州图书馆等一些率先开始全面免费服务的图书馆，已经开始投入较大精力研究图书馆绩效评估问题。这是他们看到公共图书馆全面免费开放后公共服务开支急剧增加的应对之举之一。随着全国性的公共图书馆免费服务时代的来到，图书馆的管理效率问题将会成为更加显著的问题。无论从公共服务的一般规律还是从图书馆的管理实践看，提高图书馆管理效率是唯一可行的措施，而只要在管理与服务中引入市场机制，收费服务就是绕不开的问题。

今天，公共图书馆的免费服务理论已经得到全社会的认同，政府也正式推出了公共图书馆免费服务政策文件，在这一背景下，公共图书馆界对于“收费VS免费”问题的研究，需要进行积极的理论战略调整。我们需要从以往的强调公共图书馆精神，倡导免费服务，转向更多的研究西方图书馆界“收费VS免费”的理论问题，系统调研、评析国际图书馆界免费/收费服务模式，以研究与解决公共图书馆在免费服务时代所面临的新问题，提高图书馆的绩效或效率，为公共图书馆的可持续发展作出理论贡献。

1．老槐．公共图书馆:免费没有回头路．〔2011－02－01〕http://oldhuai．bokee．com/6619322．html

2．文化部、财政部．关于推进全国美术馆公共图书馆文化馆(站)免费开放工作的意见．〔2011－03－01〕http://www．gov．cn/zwgk/2011－02/14/content_1803021．htm

3．Paper S．Public Library Fees in Germany．Journal of Cultural Economics，29(Springer):313－324

4．范并思．论加强公共图书馆问题研究．图书馆，2000(6):1－4

5．Gorman M．Our enduring values:Librarianship in the 21st century．Chicago:American Library Association，2000

6．UNESCO．Policy Guidelines for the Development and Promotion of Governmental Public Domain Information．〔2010 －07 －01〕http://www．fas．org/sgp/library/unesco_govinfo．pdf

7．珍妮特·V·登哈特，罗伯特·B·登哈特著，丁煌译．新公共服务服务，而不是掌舵．中国人民大学出版，2004:8

8．Paper S．Public Library Fees in Germany．Journal of Cultural Economics，29(Springer):313－324

9．Dempsey B．Survey on Fees for Library Services:For Love or Money．Library Journal，2010－9－15

10．Johannsen G．Managing fee－based public library services:values and practices．Library Management，2004，25(6/7):307 －315

11．NYPL．Premium Services．〔2011 － 02 － 01〕http://www．nypl．org/help/research－and－reference－services/nypl－express/fees－and－payment