对非政府组织有效参与公共危机治理的思考

吴亭

（南京大学政府管理学院，江苏 南京 210093）

对非政府组织有效参与公共危机治理的思考

吴亭

（南京大学政府管理学院，江苏 南京 210093）

当前，公共危机正成为公共管理过程中一项不可避免的挑战。本文拟从我国现实情况出发，初步探讨非政府组织参与公共危机治理的理论依据、功能作用、存在问题，以及相关的政策建议以推动其参与其中。

公共危机治理；非政府组织；协作

21世纪以来，我国公共危机事件频发，从SARS病毒和禽流感的肆虐，到南方特大雨雪冰冻灾害，从3·14拉萨打砸抢烧事件，到5·12汶川特大地震，一系列的公共危机事件给我们的国家和社会造成了重大的人员伤亡和不可估量的经济损失，这一切在显示了中国人民坚强意志的同时，也使得人们对于如何应对公共危机予以更多的关注。政府作为传统意义上的公共权力主体，理应在公共危机治理中发挥主导作用，同时，非政府组织作为对应于公民社会的重要组织实体，在社会治理结构中同样不可或缺，在参与应对公共危机时应该也能够发挥其重要的作用。有效防范和化解公共危机，需要政府和非政府组织积极协作，共同参与，从而推动公共危机的及时合理解决。

一、非政府组织参与公共危机治理的理论依据

非政府组织是英文non-government organization（NGO）的中文译名，一般认为现代意义上的非政府组织出现于第二次世界大战前后。关于非政府组织的定义，不同学者有不同的说法，较为流行的是美国约翰—霍普金斯大学著名教授莱斯特·萨拉蒙提出的所谓五特征法，即将具有以下特征的组织界定为非政府组织：1.组织性；2.非政府性；3.非营利性；4.自治性；5.志愿性［1］。另外，在学界有许多与非政府组织含义相近的称谓，例如，第三部门、非营利组织、志愿者组织、慈善组织、免税组织等，由于它们从事的活动一般都具有公益性，所有，在大多数情况下，人们认为这些称谓的内涵是一致的。

对于非政府组织发展较晚的我国来说，完全符合西方标准的非政府组织几乎不存在，但现实社会中又确实存在一些从行为和运行机制上异于企业又不同于政府的社会组织。因此，定义我国的非政府组织需要满足一些基本条件：不以赢利为目的，具有正式的组织形式，一定的自治性、志愿性、公益性，属于非政府体系的社会组织。

非政府组织应该并且能够在实践中有效地参与公共危机治理，具有一定的理论依据，根据学者们的研究，主要有以下几种：

（一）市场失灵和政府失灵理论

该理论最早由美国经济学家威斯布罗德在1974年提出，由于公共物品具有不可分割性和非排他性，使得购买公共物品的人无法阻止别人享用公共物品；既然“免费搭车”现象存在，那么愿意花钱购买公共物品的人肯定不多，这样就会造成公共物品的匮乏，从而产生所谓市场失灵现象。可见，大多数的公共物品无法通过市场机制来提供。外部性很强的物品、可能产生自然垄断的物品和从收入角度观察不应该由市场决定的物品（如住房），也不应该通过市场机制提供［2］。

市场失灵说明了政府干预的必要。但是，由于人们对公共物品需求是存在差异的，政府提供公共物品时往往只能倾向于满足大多数处于中间状态的受众的选择偏好，而一部分人对于公共物品的超量需求和特殊需求却得不到应有的满足，这就是政府失灵。非政府组织可以对某些需求量较大的人提供额外的补充，为需求特殊的人提供适宜的公共物品，从而发挥出拾遗补缺的功能，弥补政府公共物品供给偏于折中化的缺陷，而这就是非政府组织产生并应该参与公共危机治理的合法性前提。

（二）委托和代理理论

20世纪70年代，随着新制度经济学的发展，罗斯系统提出了其委托和代理理论。经济学家米切尔斯和斯蒂格利茨等人则进一步发展了这一理论，并逐步将其模型化。这种假设和分析框架普遍地用于描述在所有权—控制权两权分离和利益分割的状况下，委托人和代理人之间的关系模式以及行为动机与规则等问题。它指向一个代理人能否按照契约规定的权限和委托人的意愿，来代替委托人采取行动。依照这种理论，政府与非政府组织应建立一种委托—代理关系，即政府为实现自己的目标而将提供某些公共服务的任务委托给非政府组织来承担，两者之间达成一种依赖各自比较优势的分工，政府负责资金动员，非政府组织负责提供服务，两者的合作可以使双方各自发挥出自己的优势。这一措施可以提高效率，节约成本，政府可以利用已有的机构，节约建立新的组织架构和雇佣人员的成本。同时，这种合作可以较快适应服务目标和服务受众的需求，并避免官僚系统的种种弊病。

（三）公民社会和治理理论

20世纪90年代以来，建立在政府、市场和民间社会三分法基础上的公民社会的概念日益得到国内外学者的普遍接受并广泛流行。公民社会是国家和市场之外的所有民间组织和民间关系的总和，其组成因素是各种非政府所属的公民组织。公民社会将人们从国家和市场的超强控制与统治中解脱出来，主张建立自治、自主、自律性的组织，从而形成国家、市场、社会良性互动的现代化社会结构［3］。社会不再是以政府为中心的等级制、命令的统治，而是多中心的、自主的、合作管理的治理与善治。治理的基本理念就是强调对社会管理力量多元化格局的关注，对社会组织群体势力的重视和关切［4］。公共危机治理是一个复杂的、系统的社会公共工程，其需求的不仅仅是财力、物力和强制性机制，而且需要危机治理主体的多元化，最大可能地吸纳各种社会力量，使公共危机处理具有更大的灵活性和高效性。治理理论为公民社会的重要组织实体——非政府组织参与公共危机治理提供了有力的理论依据。

二、非政府组织参与公共危机治理的功能分析

（一）非政府组织作为预警者在公共危机发生前进行宣传和预防

公共危机治理最好的结果是将其扼杀在萌芽状态，在危机爆发之前及时消除产生危机的根源，这样既可节省社会资源又避免其破坏性。公共危机的主要特征表现为突发性、紧迫性、威胁性、公共性、复杂性、危害性等特点。这些特点又决定了对公共危机的预防以及相关信息的采集和传递极其重要，在危机事件发生前，任何政府机构之间信息传递的延误、相互推诿、复核审批等问题的出现都会在不同程度上对危机征兆视而不见，形成盲点。非政府组织则能有效地避免上述情况的发生。一方面，非政府组织的专业性使得它们对于特定公共危机的产生有着更加敏锐的洞察力，运用自己的技术优势，为社会提供各种层次、形式的社会服务，通过民间大量宣传，树立群众的危机观念；另一方面，独特的中介地位使得它们上接政府，下联群众，利用广泛的社会触角和成员基础，在危机潜伏时，大量收集信息，及早发现危机的根源和苗头，为危机的预警提供信息，向政府提出建议和措施。例如，在“非典”尚未大规模扩散之前，国际红十字会就已向各国分支红十字会提出预警和进行动员，并建议世界各国公民避免到疫区旅行。

（二）非政府组织作为参与者在公共危机事件发生时进行社会动员和整合

公共危机治理是一种非常态的管理方式。由于公共危机的突发性、瞬间性和紧急性，政府在常态管理中行之有效的行政和政治动员方式可能会变得不很灵验，加上政府严格的官僚体系，往往反应缓慢或不反应。与之相反，非政府组织没有庞杂的行政体系和组织机构，可以通过灵活多样的运行机制及时开展社会动员，迅速对公共危机做出反应，实现对社会资源和社会力量最快和最大的整合。尤其需要指出的是，在实践中，非政府组织可以广泛动员政府财政体系之外的社会公益资源向危机受害者提供援助，有效弥补政府的资源短缺。汶川大地震发生后，国内各类非政府组织发起总动员，截至2008年6月，全国共接收海内外各界社会捐赠款物共计467.4亿元，实际到账款物454.32亿元［5］。

（三）非政府组织作为生力军在公共危机发生后参与修复与重建

公共危机的爆发是一个有生命周期的过程，危机救治阶段的结束，并不意味着危机管理的结束，而是进入了一个新的阶段即危机恢复阶段，如果处理不当，危机恢复期可能成为新危机的发生期。在这一阶段，非政府组织主要是辅助政府部门进行危机后的重建工作，重新恢复和建立稳定的社会秩序。例如，许多志愿组织帮助那些因危机而产生的、政府事后未能充分帮助但又需要救助的弱势群体。有些非政府组织还参与政府危机管理的评估工作，为政府回归常态管理提供建议。还有的非政府组织通过研讨、交流与政治沟通，全面分析危机产生的原因，为避免类似危机的再次发生而向政府提供相关建议。据调查，唐山大地震后有14.9%的人在看到地震的惨状后产生不想活下去的念头，17.5%的人萌生离家出走的想法，许多人产生对社会非常消极的情绪。之后的实践证明，非政府组织在心理治疗、抚慰受灾群众等方面发挥了非常积极的作用［6］。

此外，非政府组织以公益为目的，组织成员通常向社会捐赠自己的财物或奉献自己的时间和精力。这种公共意识和献身精神可以增强人与人之间的相互信任和关心，有利于增进和激发服务公益和承担社会责任的公民精神，促进自律性和社会秩序的形成，实现社会的整合。这种社会资本的积累，有利于维护社会的稳定，预防社会危机的产生。

三、非政府组织参与公共危机治理存在的问题

（一）非政府组织参与公共危机治理的能力不足

随着经济迅速的发展和社会主义市场经济体制的逐步完善，我国非政府组织的数量急剧增加，同时，也暴露出很大的问题。非政府组织数量增加并不意味着其自身水平和能力的提升，当然也并不意味着其能有效地参与公共危机的治理。一是经费短缺。经费不足是整个世界非政府组织发展中普遍存在的问题，我国情况更甚。即便是在沿海经济发达地区，非政府组织的经费也难以维持其正常活动，更不用提经济相对落后的中部和西部地区。此外，由于我国对企业参与社会公益事业减税力度不够，使非政府组织很难获得企业的赞助和捐赠。2002年，我国非政府组织年支出占GDP的比重只有0.46%，不仅远远低于西方发达国家，也低于巴西、秘鲁这样的发展中国家［7］。二是人才匮乏，专业性不强。公共危机治理的参与不仅仅需要责任心与资金，还要涉及较多的专业技术知识。能否吸纳更多的高素质人才是实现非政府组织创新和持续发展的关键。而目前我国非政府组织人才匮乏，专业性不强则是一个普遍的现象，不仅是人才不足，更重要的是缺乏专业知识和技能，尤其缺乏创新的观念和能力。三是志愿失灵。非政府组织的志愿失灵主要指组织偏离所奉行的社会公益宗旨，片面地以功利主义为取向的信念、行为给社会公众和社会管理带来的负面效应，其主要表现为慈善特殊主义和慈善组织家长作风［8］。

（二）公共危机治理的理念还没有得到转变，给非政府组织参与其中造成障碍

我国封建王朝持续时间长达两千年，受传统政治文化影响，长期以来政府已经习惯于自上而下单一向度的发号施令，非政府组织很少有和政府平等对话的机会，在政府公共决策中向政府表达意见、提供建议，为谋求社会共同利益而施展和贡献自己才能的空间则更加有限。传统的公共危机治理模式，是一种由国家政府对非政府组织的单向控制，治理决策和实施过程是一个支配与被支配的过程，政府居高临下、高高在上，而非政府组织被当作政策对象，只能被动接受既定的制度安排。这样既限制了非政府组织在公共危机治理中发挥最大的效用，又打击了其参与其中的积极性。但是，某种程度上这种观念在我国社会还根深蒂固，亟需加以改变。

（三）非政府组织参与公共危机治理的法律体系还不健全

非政府组织参与公共危机治理的途径和权利必须通过法律的形式加以确认，使得它们的参与作为政府公共危机治理过程中的一个不可缺少的步骤得到保证，从而不至于成为一种可有可无的随意性安排。当前，我国关于公共危机治理的法律体系正处于建立和完善的初始阶段，在已有的关于危机治理的法律文件中，尚缺少比较明确的关于肯定和支持非政府组织参与公共危机治理，以及参与的职责、途径方面的规定，非政府组织参与公共危机治理法制化的滞后，使得非政府组织的产生得不到政府决策机构的重视和支持，参与愿望也是时常得不到满足。另一方面，这种法律制度的缺失也在无形之中削弱了非政府组织的公信力，降低了其公众的认可度。

此外，非政府组织在公共危机治理过程中与政府职能部门协作力度不够。我国非政府组织自出现之日起就积极投身于政府公共危机治理的过程中，扮演了重要的角色。但在参与的过程中也暴露出了结构松散、点状分布、各自为战的问题，与政府职能部门的合作力度明显不够，不仅没发挥其最大效力，还造成一定程度上的资源浪费。以5·12汶川大地震为例，不仅各个领域的民间组织，而且个人、企业、金融机构、媒体、网络等，均迅速参与其中，发挥了极大的救灾能量。但另一方面我们又必须要看到参与其中的非政府组织数量虽然可观，然而结构上却如同散沙，未能形成真正的规模效应，尤其是救灾过程中与政府的协作力度不够、各自为战，更是大大限制了非政府组织效力的发挥［9］。

四、推动非政府组织参与公共危机治理的途径

（一）非政府组织应注重自身完善，提高参与公共危机治理的能力

我国大多数非政府组织还不能有效地参与公共危机治理，这与其自身能力不强有着很大的关系。因此，必须加强非政府组织的自身能力建设。一方面要借鉴国外的先进经验，开展科学化、规范化的组织操作，建立“决策机构、执行机构、监督机构”三位一体的管理体制。另一方面，要形成一整套人力资源的开发、配置、使用和管理的工作机制，形成一支充满朝气和活力的工作团体。要大力发掘、培养组织领导人才，引进专家和学者对志愿者进行专业培训，设立上岗服务证书制度，建立志愿者工作专业评估体系。在处理具体事务时，非政府组织应在不损害其独立性的前提下，主动邀请政府监督工作，充分听取政府的意见和建议。此外，必须特别重视提高社会公信力。非政府组织能够参与公共危机治理并发挥作用，关键在于公众相信，相对于政府和企业，非政府组织可以在较佳的位置上去处理大量的社会问题。为此，非政府组织应时刻注意自身形象，提高社会公信力，克服志愿失灵现象，进而进一步提高参与公共危机治理的能力。

（二）转变公共危机治理理念，积极推动非政府组织参与其中

政府在公共危机治理领域中，要运用危机治理理论，尽可能地吸纳各种社会力量、调动各种社会资源共同应对危机，实现公共危机治理参与主体的多元化，形成社会一体的公共危机应对网络。从当前情况看，一方面政府已经意识到非政府组织参与公共危机治理的必要性；另一方面，又担心失去对与非政府组织的控制，从而带来更大、更高层次上社会的不稳定。这使得政府对非政府组织往往还是采取较为严格的政策。其实，在应对公共危机时，非政府组织的目的、责任和行动途径和政府并没有实质意义上的冲突，可以承担政府的部分职能，扮演政府合作者和助手的角色，他们能够及时、适时地提供社会急需而政府又不便直接给与的公共产品和服务，对政府起到很好的拾遗补缺的作用。因此，政府应转变公共危机治理理念，积极培育和发展非政府组织，大胆委托非政府组织开展工作，对其参与公共危机治理提供政策上的支持，使其在危机治理中能够发挥出积极合理的作用。

（三）加强立法，完善法律体系，为非政府组织参与公共危机治理提供法律保障

非政府组织与政府相比，无论职权范围、活动方式、组织理念均存在较大差异，而且，由于政府在公共事务处理过程中掌握着具有强制约束力的公共权力，而非政府组织则没有强制性权力做后盾。因此，非政府组织要想在公共事务治理领域谋求与政府职能部门的平等合作，必须借助于法律体系和制度设计，明晰双方在公共事务治理领域应享有的权利和必须承担的责任和义务，即明确双方的治理界限。政府应以立法的形式确保危机状态下权责双方的正常运行，明确各治理主体在危机中的权利与责任，通过立法规范公共危机治理的程序和方法，及时化解不同主体之间的冲突和矛盾。与此同时，也应对非政府组织进行规范、监督和管理，加紧制定与完善《结社法》、《行业协会法》、《社会团体管理法》、《基金会管理法》等一系列相关法律，注意克服以往立法层次低，偏重登记管理等倾向，逐步建立和完善对非政府组织依法监督和管理的长效机制，在法律上对非政府组织处理危机事件的行为加以规范和保障。总之，要以法律界定公共危机治理各主体权力和责任的界限，以法律来规范和制约权力的运行，把危机管理纳入法制轨道。

（四）建立非政府组织与政府的协作伙伴关系，形成良好的互动应对机制

公共危机对社会影响的广泛性不仅对作为治理主体的政府提出了挑战，更是对社会整体能力提出了综合考验。在公共危机面前，仅仅依靠政府的力量难以做到危机应对的高效、快速、协调和灵活，因此，在强调政府危机管理的快速反应性、责任性等原则的同时，也必须强调危机管理系统中参与主体的多元性，特别是吸纳非政府组织的力量，调动各种社会资源共同应对危机。乔治·理查森指出，资源互补的必要性是组织之间合作的关键动力。政府与非政府组织建立合作伙伴关系可以视为积聚两者资源和力量解决复杂问题的有效方式，同时也提高了问题解决的效率和创新性［10］。在我国国家主导社会的模式下，虽然公共事务的治理边界已向非政府组织敞开，但政府作为最为强大的社会组织，仍然拥有对社会实行干预的最强大力量。在我国非政府组织还远未成熟的现实条件下，在危机管理中必须要有一个权力核心进行快速有效的决策和救治，政府成为当然角色。非政府组织必须积极的探寻与政府协作的途径，填充政府传统治理中及权力回撤后出现的真空，主动回应公共服务领域中出现的治理结构的转型。有效的危机治理必然是政府有选择的退却，非政府组织有选择的进入，两者相互信任、相互支持、相互依赖，开展多种契约型、制度性的联合，建立良性、友好的伙伴关系才能达成。

此外，应该建立良好的舆论氛围和制度保障，为非政府组织参与公共危机治理提供动力。非政府组织是公民基于共同信仰或利益而自愿结成的社团，它在危机管理中，使得社会个体之间的平等互惠精神和社会责任感得到进一步的培养，人们之间的相互信任和理解得到进一步加深，它所体现的团结合作、公益精神对于社会文明的发展有着重要的作用。在我国现时期，由于非政府组织理念还不为大多数人所熟知，尤其是媒体对它们的宣传不够，使得非政府组织的活动知名度不高，容易遭到公众的猜疑和不信任。这要求社会对于非政府组织的合法性和合理性予以认定，避免造成信用危机而挫伤它们应对危机的积极性。同时也应加强公民文化建设，培育公民的主体意识、参与意识和志愿意识，使公民自愿加入到非政府组织，提高非政府组织公信力。

五、结语

非政府组织的兴起，是改革开放以来我国市场经济发展趋势和社会发展需求的必然产物。活跃的非政府组织是一个国家公民精神渐醒、公民社会初步形成的前奏，是判断政府开放程度的信号之一。在政府的公共管理活动中，危机事件的发生不可避免，政府作为传统意义上的公共权力主体当然要发挥其主导作用，与此同时，也不应该忽略非政府组织在公共危机治理中所能发挥的重要作用，两者应该积极互动、共同参与，从而推动危机事件的顺利解决。由“全能型”向“治理型”转变的精简政府无法解决所有的公共危机问题，由此产生的“公益真空”为非政府组织的参与创造了条件。非政府组织正以不可替代的地位和作用，蓬勃地发展。但是，我们应该清醒地认识到，我国公共危机治理中非政府组织的参与还存在着许多的局限和不足，需要对其不断地发展和完善。可以说，进一步推动非政府组织参与公共危机治理任重而道远。·

［1］李维安.非营利组织管理学［M］.北京：高等教育出版社，2005.3.

［2］黄健荣.公共管理新论［M］.北京：社会科学文献出版社，2005.203.

［3］何增科.公民社会与第三部门［M］.北京：社会科学文献出版社，2000.268.

［4］俞可平.治理与善治［C］.北京：社会科学文献出版社，2000.3.

［5］国务院新闻办公室.我国接收捐赠和政府投入抗震救灾资金累计愈千亿元［EB/QL］.2008-06-21

［6］青云.感谢生活［EB/QL］.2008-05-25

［7］童章成.杭州、宁波、温州、台州、绍兴五地民间组织比较研究［J］.浙江社会科学，2004，（4）.

［8］吴东民，董西明.非营利组织管理［M］.北京，中国人民大学出版社，2003.48.

［9］杨永芳.对NGO有效参与公共危机治理有关问题的探讨［J］.武汉公安干部学院学报，2004，（3）.

［10］南姆·卡朴库.无等级的合作：公共部门与非营利部门合作伙伴关系［J］.公共行政，2004，（4）.

D630.8

A

1009-6566（2011）04-0089-05

2011-03-10

吴 亭（1987—），男，山东泰安人，南京大学政府管理学院行政管理专业硕士研究生，主要研究方向为非政府组织、公共政策。