服务型政府背景下的我国地方政府大部制改革

钱洁

（江苏警官学院，江苏 南京 210012）

服务型政府背景下的我国地方政府大部制改革

钱洁

（江苏警官学院，江苏 南京 210012）

目前，我国地方政府大部制改革的主要障碍在于现存制度的路径依赖，政府部门利益的膨胀与整合困难，以及地方政府的执行力不足和社会信任的缺失。地方政府公共服务的实现应着眼于回应性与深层次的公民参与的实现、信息化与基于信息共享的电子政务建设以及协同合作性与基于伙伴关系的组织文化重塑，从而真正实现决策与执行、监督相互分离与制约。

服务型政府；大部制；政府改革

一、服务型政府与我国地方政府大部制改革中的理念变迁

经历了“守夜人”政府和“全面干预”的政府职能论之后，在20世纪70—80年代，基于对“政府失灵”的反思，西方国家治道变革全面展开。基于对官僚制组织原则的批判和对政府与公民关系的变迁的响应，主张以企业家精神重塑政府的“新公共管理理论”、主张以公民服务为核心的“新公共服务理论”和主张加强公共部门和私人部门合作的“治理理论”应运而生，这些理论都为服务型政府的改革提供了有益的思路。我国地方政府进行的建立大部门的尝试，从本质上看，不仅是将组织机构加以整合，更是一种高效协作的、适应公民社会要求的公民本位的理念革新和流程再造，以更好地实现“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的政府职能。

对我国地方政府此次大部制改革的分析不能简单地视为一种单纯的机构改革，而陷入“头痛医头，脚痛医脚”地思维局限中，应将其与我国地方政府改革进程相联系。我国近30年来地方政府改革进程较为复杂，很难从纵向上梳理出清晰的脉络。究其核心，其范畴大致涉及三个主要方面，这些构成了此次地方政府大部制改革的背景。

（一）以权力下放为核心的中央与地方关系的重构

自20世纪80年代初起，我国逐步实现了人事权 (人事管理权限)、财权 (财政收入关系)和事权 (社会经济事务管理权限)的下放。“1984年，干部分级管理的权限范围由下管两级改为下管一级，地方政府对于自己的直接下级干部有了更大的管理权。这不仅密切了直接上下级之间的关系，而且加强了地方政府对下级的控制。”［1］而从财政包干到分税制的财税体制改革，虽然分税制改革从1996年开始，中央财政收入比重上升，但同时带来地方财政自主性大大增加，其收入来源可控，也在一定程度上激励地方政府将经济建设作为其工作重点。事权的下放主要体现在教育、企业管理、建设、固定资产投资等领域。总的来说，权力下放主要集中在经济建设与管理的主线上，虽然在20世纪90年代以后有以防止地方政府过强自利性为目标的对地方政府自主性的制度规范，但从总体上地方政府在经济领域的权力大为增强。

（二）以职责变化为核心的地方政府管理导向的转变

我国地方政府的职责经历了最初权力下放之前的以完成指令为核心的“政治任务”导向，到20世纪90年代以来的以经济工作与经济发展为核心的“政绩”导向，到2003年以来以构建和谐社会为核心的“服务”导向。在“政治任务”导向阶段，诸如社会治安、安全生产、计划生育等领域的地方政府职能都被“泛政治化”［2］，成为一种自上而下的指令式的职责范畴。在“政绩”导向阶段，地方政府自主权的膨胀造成大量短期化行为，不惜代价地完成数字、数量，实现自身和地方利益，严重背离了公共管理应有的价值轨迹。而在“服务”导向的引领下，以构建服务型政府为目标，地方政府管理强调要具有回应性和服务性，满足社会各方的利益需求，协调利益冲突和矛盾，以高质量的服务促进整个社会的和谐发展。

（三）以协商合作为核心的地方治理的发展

20世纪90年代以来，地方治理的发展成为地方政府改革进程的一大新亮点而日益受到社会关注。作为地方治理的组织形式，社区和志愿者组织由城市向农村扩展。社区是基层社会自治组织，通过基层民主选举、参与决策、互帮互助等形式增强了公民与地方政府的沟通、协商与合作，实现政府与社会的良性互动。以志愿者组织为代表的第三部门的发展使社会公众有政府以外的更多更直接的渠道参与社会公共生活，以有效应对政府失灵，实现政府职能的真正转变。而信息和网络的飞速发展为更便捷的协商与合作提供了有力的技术支持。以信任、规范和公民参与为基础的社会资本存量提升，从而建立多层次协商与合作网络，成为实现良性互动的地方治理重要条件。

基于地方政府自主发展、增强社会回应性及实现政府—市场—社会三元体系的有效治理的需要，服务理念应成为此次地方政府大部制改革的目标和出发点。从服务型政府的理念出发，具体包括以下几个方面。

首先，服务型政府构建中的公民导向。地方政府在大部制改革中，一切机构调整都应是以满足公众需求和提高公民满意度为核心。在机构调整之后，权责统一问题、人事变动问题、党政权力对接问题、绩效评估问题等都应尽可能公开透明，扩大公民参与度，并接受公众的监督。同时，以协商合作的方式允许以相关领域的第三部门为代表的各类社会组织建言献策，使调整后的大部门更有效地运转，提供更高质量的服务。其次，信息化社会背景下的时间敏感度与结果导向。信息化带来的组织扁平化使原有的官僚科层体制受到挑战。信息时代必然带来时间敏感度的高要求，这就需要大部门打破原有的过度专业化分工和隔绝，实现最大限度的信息共享，努力培养多专多能的复合型行政人才，同时打造由原先多部门中人员组成的项目组式的服务团队，以快速应对外在环境的要求。同时，在组织构架、绩效评估等方面实施更为灵活的结果导向的管理制度。再次，围绕服务流程再造的统筹意识和团队精神。地方政府大部门体制改革的实践要将重点放在服务流程再造上。服务流程再造的前提是改变原先各自为政局面的统筹意识和人员之间以伙伴关系为基础的团队合作精神，重新思考和规划服务的基本路径和所要实现的目标。

二、服务型政府与我国地方政府大部制改革中的障碍

服务型政府强调政府在公共服务供给中的重要责任，强调第三部门组织在公共服务中的角色地位，主张政府—市场—公民社会的合作与互动，这些为我国地方政府大部制改革提供了可借鉴的思路。但在地方政府大部制改革实践中，这一理念的运用也存在现实的障碍，值得我们关注和反思。

（一）地方政府现存制度的路径依赖

服务型政府的提出是对“管理主义”政府模式下韦伯的合理合法的理性官僚制的反思和发展。官僚制以追求秩序、效率、精确为目标，抛弃经验管理中的人治因素。但其层级分明、照章办事和非人格化倾向也无形中疏远了管理者与公众之间的距离。而对于我国地方政府而言，我国现存的制度体系除了上述官僚制弊端外，同时存在着追逐自身利益和理性、法治精神不足等缺陷。根据诺斯的定义，制度实质上是约束人们行为的一系列行为规则，制度提供的一系列规则由国家制度的正式约束、社会认可的非正式约束及其实施机制所构成。沿着既定的制度变迁路径，经济和政治制度的变迁有可能进入一种良性循环，也有可能沿着原有的错误路径继续发展，甚至被锁定在一种低效的状态下，陷入制度变迁的恶性循环而不能自拔［3］。上述制度背景会产生路径依赖，束缚制度变迁的良性发展，从而使服务型政府框架下的地方政府大部制改革受到一定阻力。

（二）部门利益的膨胀与整合困难

大部制改革力图通过调整政府部门设置，将那些职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，以减少政府部门之间职能的交叉重叠。公共选择理论认为，政治领域中的人和经济领域中的人一样，都是利己的个体。从这个意义上说，由个人组成的国家或政府也有自身的利益追求。我国自20世纪90年代以来的地方“经济主导型”政府，各地政府行为以政府为本位，主要运用行政和市场的手段，将经济建设作为重要政府职能和主要目标。“经济主导型”政府进一步加剧了政府部门追求自身利益和部门利益的膨胀，并由此产生大量的部门间利益矛盾、纠纷、博弈、垄断等，不仅造成资源浪费，影响行政效率，更偏离了政府提供公共产品和服务的主旨，成为地方政府大部制建设的重要阻力。大部制改革不仅要应对多年来被强化了的部门利益的阻力，还要将其有效整合，以更好地实现公共服务的职能，在实践中显得尤为困难。

（三）地方政府执行力不足与社会信任的缺失

随着社会需求的多元化和行政环境的复杂化，服务型政府要求政府的行为模式以公民和社会为本位，以公共产品和服务的供给为主要形式，并以公共服务为根本目标。与中央政府相比，地方政府更需要有较强的执行力。增强执行力、提高政府绩效也是地方政府大部制改革的方向。地方政府，特别是基层政府在理念更新、人才培养、电子政务发展等方面的滞后直接影响了地方政府的执行力。与此同时，在现代公共管理和公共服务理念下，服务型政府框架下的地方政府大部制改革主体已不单纯是政府本身，而是以政府为核心的公共组织和整个公民社会。政府与其他社会组织及公民个人之间的信任关系将直接影响地方政府大部制改革的进程，同时也成为地方政府政策执行力的重要基础。相对而言，我国目前居民对基层政府的认知度和信任度较低，公民自身的参与意识比较消极［4］，这些都将对服务型地方政府框架下的大部制改革进程产生重要影响。

三、服务型地方政府大部制改革的必然趋势

我国地方政府大部制改革实践从组织机构重组、人员整合、职能厘清等方面已经全面展开，而服务方式的变革是地方政府大部制改革的内核，这就需要在整合机构设置的同时，进行政府流程再造，以实现以公民为中心的地方公共服务体系。地方政府大部制流程再造，指地方政府在大部制改革进程中，在系统思想指导下，以现代信息技术为基础，以最大限度地促进公众参与和满足公众服务需求为目标，将为公众服务的各个方面整合起来，形成完整的服务流程以提高服务质量的过程。

（一）地方政府服务的流程再造

地方政府服务的流程再造主要强调政府服务方式的转变，主张政府应用团队式管理模式，为公众提供一次到位的服务，以大大减少顾客与政府及其工作人员打交道的数量。近年来，我国地方政府已在多个地区和部门实现了“一站式”服务、“政务超市”等尝试与改革，取得了较理想的服务效果。如许多地方政府审批制度改革中，将工商、税务、城建、卫生等部门放在一个办事大厅工作，建立“一站式”综合服务机构，这与大部制改革的基本出发点相一致。但这仅限于直接面向公众的“窗口”服务部门，涉及与公众打交道的基层工作人员，其整合的深度有限。大部制改革所倡导的部门重组、职能转变和协商机制，实质上是对政府权力和定位的再认识。正如治理理论强调的，政府权力运行方向不再是单一向度的自上而下的发号施令，而是一个多元的权力运行和管理过程。“它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。”［5］地方政府通过大部制改革中对公共服务的流程再造，应主要着眼于以下几个方面。

1.回应性与深层次的公民参与的实现。“政府存在的目的是要通过确保一定的程序和个人权利来保证公民能够做出符合其自身利益的选择。”［6］从这个意义上说，回应性是对现代民主政府民主治理过程中“公共精神”的体现。服务型政府所倡导的“公众”导向源于公共服务“生产者”与“接受者”之间的信任关系。基于政府与公众长期的依赖与互信，才能从根本上实现大部制改革建设服务型政府的目标。而这种信任的建立前提是加强政府工作的透明性，拓宽政府与公众沟通的渠道，实现公众对社会公共事务的深层次参与。从一定意义上说，与中央政府不同，地方政府的职能与社会公众的生活联系紧密，公共服务的外部治理显得非常重要。只有基于这一“结果”而不是职能展开规划，才能从根本上打破原有的“职能”怪圈，跳出为机构整合而整合的局限，从更开放的视野审视地方政府大部制改革的初衷。从这一“结果”追溯到改革的源头，不难看出，如果大部制的设立不够透明，进程不公开，不能接受公众的监督，这一过程本身也就违背了改革的初衷。可见，地方政府大部制改革进程的相关机构、人事安排、决策过程等信息应及时公布，接受社会公众的质疑、建议和监督，这是改革首先应该做到的。其次，部门设计与重构要更多地从加强深层次公众参与渠道的角度出发，从机构领导到普通公务员，都能有畅通的与公众沟通的渠道，如对外公布大部制下相关机构的权责体系并接受监督，以有效减少责任推诿的情况出现；领导信箱、定期接访、不定期的现场办公会，增加与公众直接对话甚至辩论的机会；将公众评价作为重要的部门绩效测评要素，开展多种方式的公众评议，实现公众评议常规化，建立完善的公众评议体系等。再次，以大部制改革为契机，成立源于相关部门的办事小组或协同部门共同工作以取代常规的顺序步骤，简化政府办事流程和时间，围绕“结果”重新设计和优化以方便公众为目标的程序，在特殊情境下给予公务员及相关机构从公众实际需求出发的更多的自由裁量权并加以制度化。

2.信息化与基于信息共享的电子政务建设。信息爆炸和网络的兴起大大增加了人们的选择余地与权力，这带来公众理念和需求的变化，并从经济生活扩展到整个社会生活，人们要求在社会生活中有更多选择的机会。当部门林立的政府服务低效率引起公众的不满时，网络给予他们独特的表达、传递其偏好，甚至重新选择的机会。信息化带来的组织扁平化趋势是对传统的官僚制体制的挑战，从而带来政府大部制改革的要求，同时也成为大部制改革的重要方面。基于统一平台、信息共享的电子政务的建设，特别是政府网络网站的规范化建设，成为当前地方政府大部制改革的当务之急。电子政务的发展将在以下方面增强地方政府的服务职能，并从而从真正意义上实现大部制。

一是组织的无形网络化。随着政府网络网站的健全，电子政务的发展使存在于地方政府原先各部门之间的壁垒变成网络，成为无形的、具有渗透性的组织，其职位也摆脱了原先封闭、狭窄而刻板的状态，成为可流动的、多方面的快速反应系统。这种无形网络使政府服务实现技术意义上的大部制，由于没有了有形“组织”的存在，服务可以不受时间、地域、客观条件，甚至人为因素的限制，畅通而高效地实现。

二是无缝隙互动。无论是大部制内部机构间，还是政府机构与外环境间，基于信息共享的电子政务将使沟通交流变得更为便捷。在政府内部，这种互动可以使“专才”变成“通才”，通过更多信息的捕获和专家的网络支持等方式，实现整体的、全盘的工作。而通过政府与外环境的互动，政府可以即时获取服务反馈，及时并不断修正服务导向，实现更人性化服务和更贴近公众意愿的选择。

三是一步到位服务的实现。网络的介入将公众个体从接受服务的时空限制中解放出来，使服务流程的简化成为可能。基于信息共享，可以在源头上一次性捕捉信息，通过虚拟世界的信息传递，将经众多部门的复杂程序通过计算机的输入输出成为信息化流程，以科学而简易的方式实现服务与需求的对接，从而实现一步到位的高质量的公共服务。

3.协同合作性与基于伙伴关系的组织文化重塑。从世界范围的政府改革来看，整体政府的理念成为现代公共部门改革的新趋势。而合作和协同观念是构建整体政府不可或缺的。英国的“合作政府”改革强调包括政府为核心的公共组织、私人组织及志愿者团体、公民个人等的联合治理，美国的“协同政府”则强调州和地方政府建立以公民为中心的一站式服务体系。而澳大利亚、新西兰、加拿大等国则想通过“整体政府”的改革解决职能分化带来的“服务碎片化”问题。对我国地方政府大部制改革而言，外部的协同合作是通过大部制改革转变政府职能，通过政府与第三部门、私人组织和公民团体等的合作，将政府公共服务通过多种途径实现，形成具有合力的治理网络。这种协同合作不仅作为一种制度安排，更要内化为政府组织的发展理念。一是在大部门体制内部，建立职能交叉的团队，形成基于伙伴关系的组织文化，提供项目管理式的公共服务。这需要来自原先不同部门的具有合作精神和高度责任感的成员，在合作中互信、交流和创新以提供更高质量的服务。二是要建立具有契约精神的伙伴关系。在治理网络中，政府与第三部门、私人组织、公民等的合作由于带有强烈的市场化色彩的协议和契约而通过竞争实现高效率，同时契约也有利于更为长期的伙伴关系的建立。这种伙伴关系源自满足公众需求这一共同的目标，特别是在大部制建立的初期，这种伙伴关系的形成和培育显得尤为重要。

（二）地方政府决策、执行与监督相互分离与制约的现实选择

决策与执行、监督相分离是大部制改革向纵深发展的必然趋势。在地方政府大部制改革中，如何通过决策与执行及决策、执行与监督相分离实现更完善的公共服务是这一改革的基本目标。在通过机构调整相互分离的同时，如何通过有效机制加强权力制约，减少掣肘、增强合力，提高运行效率，也是地方政府大部制改革在实现决策、执行与监督相分离之后面临的重要问题。

地方政府与中央政府相比，决策功能相对弱化，而决策部门可主要以委员会形式建立。委员会的机构形式相对于其他组织形式，更强调平等主体的协商机制，可以保证大部门体制建立初期来自原先各部门利益的协调与整合。同时，委员会可以更好地接受咨询意见，有利于集思广益，通过机构内外专家“外脑”的作用，使决策更为科学合理。

我国地方政府长期以来决策与执行的一体化，使执行机制与决策机制相分离在此次改革中显得尤为困难。在英国执行机构改革中，“执行机构改革针对的第一个问题是结构的单一性，依据的原则是各个部门应该根据职能和任务来组织工作，其体制和内部结构必须有利于高效率地执行政策，提供服务。显然，作为一种新的机构类型，执行机构设立本身就是结构和组织形式多样化的一个体现。”［7］四川在大部制改革中，整合和优化部门内设机构设置，推行“大处室”制，以加大内部机构整合力度，就是较好的尝试。可见，执行机构的设立应至少考虑两个原则：一是独立性原则。执行机构应具有一定的独立性，在执行过程中遵循服务取向，从而摆脱部门利益的强化，形成专业化的执行规范和执行标准，明确内部分工，建立完善的职权体系，以职位分类为基础对人员进行考核和绩效评估。二是多样性原则。地方政府大部门体制中的执行机构类型可以多样化。与我国事业单位改革、基层社会自治组织的建立同步，执行机构可以适当引入市场竞争和社会公共组织的参与，特别是与第三部门合作，采取合同外包、公私伙伴等灵活的形式，实现地方政府决策的有效执行。湖南省在大部制改革中就提出要突出服务重点，坚持“四个分开”，处理好政府与市场、与社会的关系，加快推进政企、政资、政事、政府与市场中介组织分开。

监督机制与决策、执行机构的分离及制约是地方政府大部制改革的关键和难点。在我国“大政府、小社会”的传统中，政府权力较强，而监督权较弱，对行政体系及其成员的监督本身就有所缺失。在此次各地大部制改革中，明确、强化和落实责任都是其中的重要内容，可见，明确权责体系、完善监督机制是提高政府公共服务能力的重要保障。监督的分离从本质上看是要拓展监督主体和强化监督机制。在强化具有独立性和垂直管理的监督机构，如审计监督、监察监督等形式的监督的同时，以下几个方面值得我们进一步思考：如何更好地发挥党的监督的作用，整合党政的监督力量，实现党政权力更好的对接；如何设立开放式的信息公开和沟通渠道，强化行政问责制；如何实现有序的常规化规范化的公民参与机制，使社会团体和公众能更及时有效地参与监督等。·

［1］［2］杨冬雪.近30年地方政府的改革与变化：治理的视角［J］.社会科学，2008，(12)：4-16.

［3］诺斯.制度、制度变迁和经济绩效［M］.上海：上海三联书店，1990.11-13.

［4］梁莹.困境中的社区“参与式民主”［J］.学海，2009，（3）：53-60.

［5］俞可平.治理与善治［M］.北京：社会科学文献出版社，2006.6.

［6］（美）珍妮特·V.登哈特，罗伯特·B.登哈特.新公共服务：服务而不是掌舵［M］.北京：中国人民大学出版社，2002.27.

［7］周志忍.英国执行机构改革及其对我们的启示［J］.中国行政管理，2004，（7）：79-84.

Super Ministry Reform of China’s Local Covernment in the Context of Service-oriented Government

QIAN Jie
（School of Government，Nanjing University，Nanjing 210093，China）

At present，the main obstacles to it are path dependence based on the existing system，expansion of sectional interest and insufficient of government’s executive power and social trust.To realize separation，checks and balances of decision-making，execution and supervision，the public service of local government emphasizes the following parts：Responsiveness and deep public participation，the application of information and building of e-government based on information sharing.consultative cooperation and rebuilding of organizational culture based on partnership，etc.

service-oriented government；super ministry reform；government reform

D630.1

A

1009-6566（2011）04-0078-05

2011-05-28

钱 洁（1980—），女，江苏南京人，江苏警官学院讲师，南京大学政府管理学院博士研究生，研究方向为公共管理与公共政策。